Le contrôle a posteriori confié A  la Cour est un contrôle - des comptes et de la gestion - pour reprendre l'expression la plus couramment usitée. Il recouvre en fait trois types de contrôle distincts :
' vérifier la sincérité et la régularité des comptes du secteur public, c'est-A -dire s'assurer que ces comptes décrivent correctement les opérations effectuées au cours de l'exercice et la situation en fin d'exercice. Selon les cas, les règles applicables sont celles de la compilité publique ou celles de la compilité privée ;
' contrôler la régularité des opérations décrites dans ces comptes : régularité par référence au droit budgétaire et au droit administratif dans le cas des organismes qui y sont soumis, par référence au droit des sociétés dans le cas des entreprises publiques, par référence au droit civil dans le cas des associations subventionnées ; régularité également, dans tous les cas, au regard du droit fiscal ou du droit pénal, mASme si la recherche des infractions n'est pas la préoccupation principale des rapporteurs ;
' contrôler la qualité de la gestion, c'est-A -dire s'assurer du bon emploi des fonds publics ou des ressources d'une entreprise ou d'une association ; dans un langage calqué sur les méthodes anglo-saxonnes, on parlera, surtout dans le cas de dépenses publiques, d'un examen de leur économie, de leur efficience et de leur efficacité. Cela jusqu'A  l'éluation d'une politique publique.
Le plus souvent, les trois types de contrôle sont menés simultanément et sont les trois aspects d'un mASme contrôle : le rapporteur de la Cour chargé du contrôle d'un élissement public de l'Etat aura une triple préoccupation. L'homologue britannique de la Cour des comptes use de méthodes différentes : l'audit comple qui conduit A  une certification des comptes est dissocié de l'audit de la gestion (voir chapitre 11).
La Cour des comptes dissocie parfois, elle aussi, les trois types de contrôle, soit parce que l'organisme est de grandes dimensions, soit Parce qu'elle effectue une enquASte - horizontale - et non le contrôle d'un A°rganisme. Ainsi, dans le cadre du contrôle de l'Etat, elle sépare systématiquement le contrôle d'une activité (service d'un ministère, par exemple) ou d'une masse de crédits (dépenses d'un chapitre budgétaire donné, par exemple) du contrôle des comptes des comples (trésoriers-payeurs généraux, principalement). De mASme, le contrôle d'une entreprise comme EDF dissocie-t-il presque toujours, en raison de sa taille, le contrôle des comptes du contrôle de la gestion sous ses divers aspects (contrôle de l'action commerciale, de l'approvisionnement en combustible, des investissements effectués pour la distribution de courant, des exportations, par exemple). Une enquASte sur les aides aux handicapés ou sur les conséquences de la décentralisation exclut nécessairement le contrôle des comptes de tous les organismes concernés : l'accent est mis sur le bon emploi des fonds.
La distinction tripartite présentée plus haut entre le contrôle de la régularité comple, le contrôle de la régularité de la gestion et le contrôle de la qualité de la gestion parait nécessaire pour préciser l'objet des contrôles de la Cour. En distinguant les organismes soumis aux règles de la compilité publique et ceux qui relèvent de la compilité privée, on peut, pour présenter les contrôles a posteriori menés par la Cour.

Le rôle des comples publics (rappel)

Le contrôle du comple public sur l'ordonnateur

Le système administratif franA§ais est caractérisé par la séparation des ordonnateurs et des comples, expression qui signifie non seulement que l'ordonnateur ne peut AStre comple et réciproquement, mais aussi que l'ordonnateur n'a pas autorité sur le comple. Ce dernier est, en outre, tenu ant de payer une dépense publique d'effectuer un certain nombre de contrôles ; il est également tenu d'effectuer des - diligences - suffisantes (relances, commandements, etc.) afin de recouvrer les recettes publiques. Le comple public engage sa responsabilité personnelle et pécuniaire s'il ne fait pas les contrôles ou les diligences réglementaires et c'est le juge financier - Cour ou chambre régionale des comptes - qui mettra en jeu cette responsabilité A  l'occasion du contrôle a posteriori qu'il exerce lorsqu'il juge ses comptes.
Le droit de la compilité publique est marqué A  l'origine par des préoccupations de régularité : régularité des dépenses et des recettes par rapport au budget de l'exercice qui est un acte de prévision, mais aussi d'autorisation (de percevoir les recettes, d'effectuer les dépenses dans la limite des crédits inscrits au budget) ; régularité par rapport aux lois et règlements relatifs aux recettes (législation fiscale, en particulier) et aux dépenses (statut de la fonction publique, code des marchés publics, code du domaine public etc.). En raison du caractère particulier des recettes fiscales, prélevées sur les citoyens en application de lois votées par leurs représentants élus, la compilité publique est conA§ue, dans son fonctionnement au jour le jour de la mASme faA§on que dans la présentation des comptes annuels pour permettre le respect du budget et de ses règles d'exécution. En compilité privée, la préoccupation essentielle est de transcrire exactement les opérations effectuées et de donner en fin d'exercice une image aussi fidèle que possible de la situation patrimoniale de l'entreprise : cette préoccupation a désormais gagné la compilité publique, mais sans effacer pour autant la primauté du souci de régularité.
Les comples publics sont seuls chargés de manier les deniers publics. De faA§on énumérative, le règlement général sur la compilité publique du 29 décembre 1962 définit les attributions exclusives de ces agents publics dans son article 11 :

- recouvrer les recettes ;

- payer les dépenses ;

- exécuter les opérations de trésorerie ;

e assurer la consertion des fonds et leurs ; - tenir la compilité de ces opérations ;
- conserver les documents comples et les pièces justificatives des opérations.
En dehors des exceptions prévues par la réglementation, comme 'a création au sein des services administratifs de régies d'ances ou de recettes fonctionnant sous la surveillance du comple public, un agent qui s immisce dans les fonctions de comple public commet une irrégularité. Il peut AStre déclaré - comple de fait - (1) par le juge des comptes et mASme faire l'objet de poursuites pénales.
Le contrôle du comple sur l'ordonnateur se traduit par la suspension du paiement par le comple lorsque celui-ci décèle une irrégularité ou une inexactitude en examinant les pièces justificatives jointes A  l'ordonnance ou au mandat de paiement transmis par l'ordonnateur ; la législation permet cependant A  l'ordonnateur de requérir le comple de payer, sous certaines conditions. La réquisition de paiement entraine un transfert de responsabilité du comple vers l'ordonnateur. Si ce dernier est justiciable de la Cour de discipline budgétaire et financière, ce transfert a un sens. S'il s'agit d'un ministre, d'un maire, d'un président de conseil général ou d'un président de conseil régional, ce transfert n'en a guère, en l'état actuel des textes (voir p. 168). puisque ces ordonnateurs ne sont pas justiciables de la Cour de discipline budgétaire et financière, pas plus qu'ils ne le sont de la Cour des comptes, sauf déclaration de gestion de fait.

Le contrôle du juge des comptes sur le comple public

La responsabilité pécuniaire des comples publics est un régime juridique particulier au sein de la fonction publique. Le juge des comptes n'a pas, sauf exception, A  apprécier la faute du comple, mais A  constater qu'une dépense irrégulière a été payée ou qu'une recette n'a pas été recouvrée : c'est ce que veut exprimer la formule célèbre - la Cour des comptes juge les comptes, non les comples -. Le juge des comptes n'a pas dantage pour mission de sanctionner seulement les préjudices subis par les organismes du fait des comples publics. Un comple public sera donc mis en débet s'il a payé une dépense qui n'aurait pas dû AStre réglée aussi bien que s'il a payé une dépense alors que les crédits budgétaires du chapitre d'imputation étaient épuisés ; le paiement entraine pourtant un préjudice pour la collectivité publique dans le premier cas, mais pas dans le second.
La Cour des comptes, en jugeant un compte, porte ainsi une appréciation objective. Les débets qu'elle prononce sont le constat d'un manquement, non l'appréciation d'une faute commise par le comple ou l'éluation du préjudice subi par la collectivité. Le juge des comptes n'est d'ailleurs pas seul A  pouvoir prononcer un débet : le ministre dont relève le comple public le peut aussi (débet administratif par opposition au débet juridictionnel). L'appréciation subjective incombe en principe au ministre des Finances dans un stade ultérieur : la loi lui donne le pouvoir d'accorder aux comples publics une décharge de responsabilité en cas de force majeure (vol avec violence, incendie, par exemple) ou de leur faire remise gracieuse, partielle ou totale, des débets (2). Le contentieux appartient dans ce domaine au juge administratif.
Le système est indéniablement cohérent, mais excessivement complexe. Malgré son ancienneté, il n'est pas entièrement accepté :
- par certains comples publics qui, en réponse A  des injonctions du juge des comptes, font souvent loir, pour éviter d'AStre mis en débet, des arguments de fait (insuffisance des effectifs du poste comple, par exemple, ne leur permettant pas d'assurer les contrôles réglementaires ant d'effectuer les paiements). Ces arguments ne sont pas recebles par le juge des comptes, mais seulement par le ministre des Finances si une demande de décharge de responsabilité ou de remise gracieuse lui est ultérieurement adressée, ce qui est évidemment le cas général ;
- par certains magistrats des comptes qui considèrent comme peu logique que les décisions de débet prises par une juridiction fassent l'objet, dans des proportions très importantes, de remises gracieuses du ministre, alors mASme que les comples publics sont tenus de souscrire une assurance : la fraction du débet laissée A  leur charge par la décision ministérielle est en grande partie couverte par l'assurance, de sorte que la somme effectivement déboursée par le comple public patent - un comple de fait n'est évidemment pas assuré - est bien faible.
Le débet
- Reste un sujet difficile, celui du débet. Techniquement, il y a opposition de conception entre le Conseil d'Etat, pour qui le débet est la constatation d'une situation objective, tirée des éléments matériels des comptes, et les comples qui vivent le débet comme une sanction personnelle, plus morale que financière certes, mais enfin une sanction tout de mASme -.
Source : entretien avec M. Bonnet, conseiller-maitre, président de la chambre régionale des comptes du Nord-Pas-de-Calais, Revue du Trésor, n" 1, janvier 1992, p. 35.
Ces considérations ne doivent pas laisser penser que la responsabilité - personnelle et pécuniaire - des comples publics n'existe pas. Elle est réelle, mais singulièrement atténuée dans la pratique. Comme l'écrit sans ménagement Francis Fabre, - l'attachement du ministre des Finances A  un système qui conforte son autorité sur les comples rend peu vraisemblable l'hypothèse d'une redistribution des compétences dans un avenir prévisible - (Les grands arrASts de la jurisprudence financière, édition 1991, p. 57). Cependant, il n'est pas interdit de penser qu'un système plus simple pourrait AStre institué et d'espérer qu'il le sera un jour.

La vigilance du Conseil d'Etat, juge de cassation

L'arrASt - commune de Romainville - du 23 juin 1989 ()

Considérant que la Cour des comptes qui est compétente, en vertu de l'article premier de la loi du 22 juin 1967, pour juger les comptes des comples publics, ne peut légalement fonder les décisions quelle rend dans l'exercice de sa fonction juridictionnelle que sur les éléments matériels des comptes soumis A  son contrôle, A  l'exclusion notamment de toute appréciation du comportement personnel des comples intéressés ; que, par suite, en se fondant sur les fautes qui auraient été commises par chacun de ces comples, la Cour des comptes a, par l'arrASt attaqué, méconnu la règle ci-dessus rappelée ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le ministre de l'Economie, des Finances et du Budget est fondé A  demander l'annulation de l'arrASt attaqué de la Cour des comptes en date du 20 septembre 1984 ; Décide :
Article premier. - L'arrASt de la Cour des comptes en date du 20 septembre 1984 est annulé. Article 2. - L'affaire est renvoyée dent la Cour des comptes.

Le jugement des comptes des comples publics

Les règles applicables

Le jugement

Juger un compte consiste A  :

- vérifier que les opérations effectuées dans l'exercice ont été correctement retracées. Ce contrôle de régularité comple conduit la Cour A  - fixer la ligne de compte - dans son arrASt par la formule traditionnelle - les opérations sont admises et allouées en débit et en crédit - ;
- s'assurer que les opérations décrites dans le compte et justifiées par les pièces produites A  l'appui du compte (liasses) ont été correctement effectuées par le comple. Si tel n'est pas le cas, la Cour prononce des injonctions A  rencontre du comple puis, dans un second temps, peut le mettre en débet. Ce contrôle de régularité budgétaire et juridique peut ainsi conduire le juge des comptes A  mettre en jeu la responsabilité du comple, l'arrASt rendu fixant alors la ligne de compte - sous réserve des injonctions formulées -.
La procédure de jugement des comptes permet de sanctionner certaines des irrégularités ou lacunes décelées dans les comptes. Mais elle n'implique pas que les comptes comportent des irrégularités : tout compte doit AStre jugé.

Juger un compte, c'est donc A  la fois :

- attester systématiquement qu'un organe de contrôle externe A  statut juridictionnel a vérifié la compilité d'un comple public et les comptes que celui-ci a élis ;
- engager éventuellement la responsabilité de ce comple, lorsque cette vérification fait apparaitre des irrégularités et manquements.
Tous les comples de deniers publics sont, aux termes de la loi nA° 82-594 du 10 juillet 1982, justiciables de la Cour des comptes, sous réserve de la compétence attribuée aux chambres régionales des comptes et, faudrait-il ajouter, des dispositions relatives A  l'apurement administratif de certaines compilités. Les comples de deniers publics comprennent aussi bien les comples réguliers (comples patents) que les comples irréguliers (comples de fait). En effet, la compétence de la Cour n'est pas commandée par la qualité personnelle de ses justiciables mais par la nature des opérations décrites aux comptes sur lesquels elle statue. Ces opérations constituent dans la terminologie classique le maniement des deniers publics, c'est-A -dire des fonds et leurs qui appartiennent aux organismes publics et, dans la terminologie moderne, l'exercice des fonctions des comples publics, fonctions définies par le règlement général sur la compilité publique (décret du 29 décembre 1962, article 11 déjA  cité). La juridiction de la Cour s'étend donc sur tous ceux qui ont manié ces deniers ou exercé ces fonctions, régulièrement ou non.
La Cour ne juge en principe que les comptes des comples principaux. La plupart des organismes publics ne sont dotés que d'un comple public mais il n'en pas de mASme dans tous les cas, la principale exception étant l'Etat. Le règlement général sur la compilité publique de 1962 (article 14) distingue A  cet égard les comples publics principaux, définis comme ceux qui rendent directement leurs comptes au juge des comptes, et les comples publics secondaires dont les opérations sont centralisées par un comple principal. Un décret du 1er septembre 1977 a toutefois prévu que les comptes des receveurs des impôts et des douanes seraient jugés par la Cour, bien qu'il s'agisse de comples secondaires dont les écritures sont centralisées par les trésoriers-payeurs généraux et que leurs - comptes - ne méritent pas A  proprement parler cette qualification (voir chapitre 6).
La distinction entre comples principaux et comples secondaires ne doit pas AStre confondue avec la distinction hiérarchique entre comples supérieurs et comples subordonnés : dans les services extérieurs du Trésor, les trésoriers-payeurs généraux et les receveurs particuliers des finances sont des comples supérieurs, les trésoriers principaux, les receveurs-percepteurs et les percepteurs sont des comples subordonnés ; un receveur particulier des finances, comple supérieur, est comple secondaire de l'Etat tandis qu'un percepteur, comple subordonné, peut AStre A  la fois comple secondaire de l'Etat et comple principal d'une ou de plusieurs collectivités locales et élissements publics locaux.
La responsabilité pécuniaire des comples publics que le juge des comptes peut mettre en jeu est en principe personnelle. Cependant, aux termes de la loi du 23 février 1963 modifiée (article 60-l11), elle s'étend A  toutes les opérations du poste comple qu'ils dirigent (responsabilité du fait des préposés), aux opérations des comples publics placés sous leur autorité (responsabilité subsidiaire du fait des comples subordonnés) et aux opérations des régisseurs placés sous leur surveillance.
Fondée sur le maniement des deniers publics ou sur l'exercice des fonctions de comple public, la juridiction de la Cour est d'ordre public. Celle-ci est saisie ou se saisit d'office des comptes relent de sa compétence, le Parquet général étant chargé de veiller A  ce que leur Production soit faite dans les délais réglementaires. Nul ne saurait se soustraire A  cette juridiction en alléguant son ignorance des lois et règlements. Obligatoire pour les comples, la reddition de compte faite A  toute autre autorité qu'au juge des comptes n'est pas libératoire. La réglementation prévoit cependant que les services de la direction de la Compilité publique, en particulier les trésoreries générales, - mettent en état d'examen - les comptes destinés A  la Cour. Autrement dit, la production A  la Cour par le comple public de son compte passe par un tiers : une première vérification sommaire de la présentation des comptes est faite ant transmission A  la Cour. Contrairement A  ce que l'on pourrait croire, la relation entre le justiciable et le juge dent lequel il est personnellement responsable n'est donc pas directe.

Où trouver la jurisprudence de la Cour des comptes ?

Dans des recueils

Le Recueil Lebon des arrASts du Conseil d'Etat a publié en 1878 un recueil d'arrASts rendus de 1869 A  1878, puis un supplément A  parution annuelle jusqu'en 1920 et épisodique jusqu'en 1936. La Cour a publié un Recueil de jurisprudence annuel A  partir de 1904 (arrASts de 1902) avec un recueil couvrant la période 1895 A  1901, paru en 1907. Ce recueil, élaboré par une commission de jurisprudence créée en 1903, était publié par l'Imprimerie nationale et peu diffusé. Sa périodicité devint A  partir de 1937 biennale puis triennale. Le dernier volume couvrait les années 1984 A  1987. Ces recueils ont été réédités en 1978 par le CNRS (6 volumes couvrant la période 1895 A  1974) qui a également publié les recueils 1975-l977 et 1978-l980. Leur diffusion est demeurée

restreinte.

Les recueils 1988 et suints changent de formule : ils redeviennent annuels, comprennent des arrASts de la Cour et quelques jugements des chambres régionales des comptes. Y urent également des extraits de communications de la Cour (référés, lettres du Procureur général, etc.). Edités par Berger-Levrault, il sont plus faciles A  trouver que les recueils antérieurs. Une sélection d'arrASts commentés est publiée par M. Fabre, conseiller-maitre, avec la collaboration de Mme Froment-Meurice, conseiller référendaire, dans Les grands arrASts de la jurisprudence financière. Paris, Sirey, 3* édition, 1991, 425 pp.

Dans des périodiques

» chroniques de jurisprudence (Cour et chambres régionales des comptes) du professeur Ludwig dans la Revue du Trésor (mensuelle) : la plus complète ;
» chroniques de jurisprudence financière de M. Fabre dans la Revue administrative (Cour des comptes), de M. Magnet dans la Revue franA§aise de finances publiques et de MM. Chartier et Doyelle dans /'AJDA - Actualité juridique droit administratif (chambres régionales des comptes) ;
» on consultera également la revue Technique Trésor et le Mémorial des percepteurs.
Comme on l'a vu, sa compétence d'ordre public n'empASche pas la Cour d'AStre saisie, dans certains cas, par un réquisitoire du Procureur général. C'est le cas dans certaines instances accessoires au jugement des comptes : amende pour retard, déclaration de gestion de fait, révision d'un arrASt, réformation d'un arrASté de décharge pris par un trésorier-payeur général ; c'est le cas aussi pour les appels de jugements de chambres régionales des comptes ou les arrAStés consertoires de débet pris par des comples supérieurs du Trésor.

La procédure

Les principaux traits de la procédure de jugement des comptes ont déjA  été évoqués :
' procédure inquisitoriale, en ce sens que c'est le juge qui conduit l'instance. Il n'y a pas en effet, comme dans un procès civil, de litige A  régler entre deux parties ni, comme dans une instance pénale, de poursuites engagées A  l'instigation du ministère public contre le comple ;
' procédure non publique : non seulement la Cour - prend toutes dispositions pour garantir le secret de ses investigations - (article 9 de la loi du 22 juin 1967 modifiée) mais les audiences se tiennent sans les parties ni leurs représentants. Cette caractéristique, qui évoluera peut-AStre, découle d'une tradition ancienne fondée sur des raisons pratiques plus que sur des raisons de principe : la chambre délibère après chaque obsertion du rapport qu'elle examine et il serait malcommode de distinguer une audience publique et un délibéré secret, alors que débats et délibérés se succèdent ;
' procédure écrite, car les faits examinés par la Cour rendent les écrits plus utiles que les paroles. Le rapporteur adresse un questionnaire écrit au comple pour conduire son instruction. La Cour prononce éventuellement par un arrASt provisoire des injonctions auxquelles le comple doit répondre en produisant des pièces. Cela dit, une certaine place est faite aux auditions. Au stade de l'instruction d'abord, le rapporteur entend souvent le comple. Au stade du délibéré, et sous l'influence des méthodes applicables au contrôle de la gestion des entreprises publiques, la Cour peut désormais entendre un comple public. Elle ne le faisait quasiment jamais. Pourtant, il ne serait pas anormal que le comple se voie reconnaitre le droit d'AStre entendu, au moins dans les affaires n'ayant pas trait directement au jugement des comptes : condamnation A  une amende pour retard, déclaration de gestion de fait, condamnation A  une amende pour gestion de fait.
Les principes qui viennent d'AStre rappelés se combinent dans la règle du double arrASt : la Cour, lorsqu'elle relève une irrégularité telle qu une dépense mal justifiée ou payée A  tort ou une recette non recouvrée prononce une injonction A  rencontre du comple : injonction de produire des justifications complémentaires ou, A  défaut, preuve du versement du montant de la somme irrégulièrement payée ; injonction d'apporter la preuve des diligences faites en vue d'obtenir le recouvrement de la recette ou, A  défaut, preuve du versement du montant de la somme non recouvrée, Ansi, se succèdent un arrASt provisoire, qui n'est en somme qu'une mesure d'instruction, et un arrASt définitif qui, lui, est exécutoire : dans cet arrASt définitif, la Cour lève l'injonction si le comple y a satisfait, soit en apportant les justifications ou les preuves réclamées, soit en prount que la somme en cause a été versée, par le débiteur ou par lui-mASme. Dans le cas contraire, l'arrASt définitif prononce le débet.
La règle du double arrASt est souvent mal comprise, malgré son importance pratique pour le comple public de droit (- patent -) ou de fait. Elle est, il est vrai, simple dans son principe, mais non dans son application :
- un mASme arrASt comporte généralement A  la fois des dispositions provisoires et des dispositions définitives, comme le montrent les exemples qui vont suivre ;
- une question complexe peut justifier non pas un, mais deux ou mASme trois injonctions successives ant que le débet soit prononcé ou que l'injonction soit levée et le comple déchargé : la règle du double arrASt se transforme en règle du triple ou du quadruple arrASt.

Exemples
Pour illustrer les règles applicables au jugement des comptes, deux exemples sont présentés : d'abord un arrASt dit - blanc -, ne contenant aucune charge A  rencontre du comple public, autrement dit aucune critique ; ensuite un arrASt de débet.

Exemple d'arrASt - blanc -

- ArrASt du 30 février 1993
La Cour Vu les comptes rendus en qualité de comples de l'Ecole supérieure de pour les exercices 1988 A  1991 par Primus jusqu'au 30 juin 1989 et par Secundus A  partir du 1er juillet 1989 ; Vu les pièces de mutation des comples Vu les budgets des exercices 1988 A  1991 ; Vu les justifications produites au soutien des comptes ; Vu la loi Vu le décret
Vu l'arrASt rendu le 11 juin 1989 sur les comptes des exercices 1984 A  1987 ; Vu les conclusions du Procureur général de la République ; Après avoir entendu M. Hitus de Larrcdec (3), conseiller référendaire, en son rapport et M. du Sommerard (4). conseiller-maitre, en ses obsertions ;

Ordonne ce qui suit :

I. En ce qui concerne les exercices 1984 A  1987 ;
Statuant définitivement ; Attendu qu'aucune injonction ni réserve ne subsiste contre lui et que les soldes arrAStés A  la clôture de l'exercice 1987 ont été exactement repris au compte de l'exercice 1988, Primus est déchargé de sa gestion pendant Tannée 1987 ;
II. En ce qui concerne les exercices 1988 A  1991 ;
Statuant provisoirement : Les opérations sont admises et allouées en débit et en crédit ; Les soldes A  la clôture de l'exercice 1991 sont arrAStés, comme au compte de cet exercice, au total brut de 216 452 155,26 F ;
Les soldes des leurs inactives sont arrAStés, comme au compte, A  néant ; Statuant définitivement :
Attendu qu'aucune injonction ni réserve n'a été prononcée contre lui, Primus est déchargé de sa gestion pendant les années 1988 et 1989 ; En conséquence Primus est déclaré quitte et libéré de sa gestion terminée le 30 juin 1989 ;
Mainlevée est donnée et radiation sera faite de toutes oppositions et inscriptions mises ou prises sur ses biens meubles et immeubles ou sur ceux de ses ayants cause pour sûreté desdites gestions, et ses cautions seront dégagées, s'il n'y a empASchement pour autre cause et sauf l'accomplissement des formalités prescrites par les règlements administratifs ; Attendu qu'aucune injonction ni réserve n'a été prononcée contre lui et que les soldes arrAStés A  la clôture de l'exercice 1990 ont été exactement repris au compte de l'exercice 1991, Secundus est déchargé de sa gestion pendant les années 1989, du 1er juillet, et 1990 ;
Statuant provisoirement ; Il n'est, en l'état des informations, prononcé aucune injonction ni réserve A  la charge de Secundus pour sa gestion pendant l'année 1991 ; Secundus est tenu, après exécution des transferts prévus par les instructions, de reprendre, dans les écritures d'entrée de l'exercice 1992, chacun des soldes A  la clôture de l'exercice 1991, dont les totaux sont arrAStés ci-dessus. -
Commentaire : A l'occasion du précédent contrôle, qui portait sur les comptes 1984 A  1987, la Cour ait formulé par un premier arrASt des injonctions de versement A  rencontre du comple, Primus. Elle ait ensuite levé ces injonctions par arrASt du 11 juin 1989 et lui ait donné décharge de sa gestion pour les exercices 1984 A  1986. La décharge pour 1987 ne peut en effet AStre accordée que lorsque l'enchainement du compte 1987 et du compte 1988 a été constatée (- reprise des soldes -).
Le contrôle des comptes 1988 A  1991 n'a donné lieu A  aucune injonction A  I encontre des deux comples qui se sont succédé pendant cette période, Primus et Secundus. La Cour a donc rendu un - arrASt blanc -. Elle fixe la ligne de compte (soldes) A  la clôture de l'exercice 1991. Elle donne décharge A  Primus d'abord de sa gestion en 1987, puis de sa gestion en '988 et en 1989 (jusqu'au 30 juin), et A  Secundus décharge de sa gestion en 1989 (A  partir du 1er juillet) et en 1990, mais non de sa gestion en 1991 puisqu'elle n'a pu encore constater l'exacte reprise des soldes du bilan de sortie de 1991 dans le bilan d'entrée de 1992.

Exemple d'arrASt de débet

- ArrASt du 31 mai 1993
La Cour Vu l'arrASt du 20 novembre 1992 par lequel il a été statué sur les comptes rendus pour les exercices 1986 A  1990 par M. Ontnger ; Vu les justifications produites en exécution dudit arrASt ; Vu les conclusions du Procureur général de la République ; Après avoir entendu M. Hitus de Larredec, conseiller référendaire, en son rapport et M. du Sommerard, conseiller-maitre, en ses obsertions ;
Ordonne ce qui suit : Statuant définitivement ;

a) sur l'injonction n" 1

Attendu qu'il était enjoint par l'arrASt susvisé A  M. Ontnger d'apporter la preuve du reversement dans la caisse de l'élissement public des sommes de 19 929 F et 14 443 F, montants d'indemnités payées au directeur et au secrétaire général de l'office national, ou toute autre justification A  sa décharge ; qu'en effet, aux termes de l'article 4 du décret du 10 juillet 1948 modifié par l'article 2 du décret du 11 juillet 1974, - les personnels civils et militaires de l'Etat relent du code des pensions civiles et militaires de retraite ne peuvent bénéficier d'aucune indemnité autre que celles prévues par leur statut ; ces indemnités sont attribuées par décret - ; que l'attribution de ces indemnités susvisées n'était autorisée par aucun décret et que dès lors le comple a payé au vu de pièces justificatives insuffisantes ; Attendu qu'en vertu des dispositions de l'article 60-IV de la loi du 23 février 1963 modifiée, la responsabilité pécuniaire d'un comple public se trouve engagée dès lors qu'une dépense a été irrégulièrement payée ; Attendu qu'il y a lieu en conséquence de déclarer M. Ontnger débiteur des sommes de 19 929 F et 14 443 F ;

b) sur l'injonction nA° 2

Attendu qu'il était enjoint par l'arrASt susvisé A  M. Ontnger d'apporter la
preuve des diligences effectuées pour recouvrer divers titres de recettes
énumérés dans le jugement et d'un total de 32 540 F ou, A  défaut, du
versement des sommes en cause dans la caisse de l'élissement public ;
Attendu que le comple a seulement indiqué en réponse qu'il ait
demandé l'admission en non-leur des titres de recettes en cause ;
Attendu que la présentation en non-leur de créances irrecouvrées ne

constitue pas une mesure de recouvrement ;

Attendu qu'en vertu des dispositions combinées de l'article 60 de la loi du
23 février 1963 modifiée et du décret du 29 décembre 1962 modifié portant
règlement général sur la compilité publique, les comples publics sont
tenus de faire les diligences nécessaires en vue du recouvrement des titres
de recettes qu'ils ont pris en charge ; que leur responsabilité se trouve
engagée dès lors qu'une recette n'a pas été recouvrée faute de diligences
suffisantes ;
Attendu qu'il y a lieu en conséquence de déclarer M. Ontnger débiteur de la somme de 32 540 F ;
Par ces motifs,

M. Ontnger est déclaré débiteur de la somme de 66 912 F ;

Ce débet portera intérASt A  compter de la date des paiements indus pour les sommes de 19 929 F et 14 443 F et du 31 décembre 1990 pour la somme de 32 540 F. -.
Commentaire : Les injonctions prononcées par l'arrASt de la Cour du 20 novembre 1992 après le contrôle des comptes 1986 A  1990 portaient sur des dépenses irrégulières (injonction nA° 1) et sur des recettes non recouvrées (injonction n" 2). En réponse A  l'injonction nA° 1, le comple aurait pu obtenir de leurs bénéficiaires le remboursement des sommes qu'il ait payées A  tort, voire verser lui-mASme la somme correspondante. Dans ce cas, la Cour, dans son second arrASt, aurait levé l'injonction au lieu de mettre le comple en débet. En réponse A  l'injonction nA° 2, le comple aurait pu prouver qu'il ait fait tout ce qui était possible (lettres de réclamation, commandement, saisie-arrASt etc.) pour obtenir le recouvrement des recettes en cause. 11 a dans ce domaine une obligation de moyen, non de résultat. Au vu des - diligences - dont il aurait apporté la preuve, la Cour aurait levé l'injonction dans son second arrASt.
La levée des deux injonctions aurait permis A  la Cour de donner décharge au comple de sa gestion pour les exercices 1986 A  1989, la décharge pour 1990 ne pount AStre accordée que lorsque l'enchainement du compte 1989 et du compte 1990 a été constatée.
Dans l'exemple présenté, le comple ne pourra recevoir décharge de sa gestion qu'après apurement de son débet.

Le contrôle des comptes

des organismes soumis

aux règles de la compilité privée

La compétence de la Cour, comme on l'a vu, a cessé depuis un demi-siècle de correspondre au contrôle des organismes soumis A  la compilité publique. La Cour contrôle aussi :

- des organismes de sécurité sociale (de droit privé) ;

- des entreprises publiques ;
- des organismes privés bénéficiant de concours financiers publics ;
- des organismes faisant appel A  la générosité publique.
Si l'on met A  part ce dernier cas, dans lequel la loi a limité l'étendue du contrôle de la Cour, celle-ci contrôle A  la fois les comptes des organismes et leur gestion. Pour comprendre en quoi consiste le contrôle de la Cour, il convient donc de présenter aussi ce contrôle des comptes d'organismes soumis A  la compilité privée. La moindre spécificité de ce contrôle permet de le présenter plus brièvement que le jugement des comptes publics, ce qui ne signifie nullement qu'il s'agit d'une tache moins importante.

L'objet du contrôle

Par son objet, le contrôle des comptes de l'organisme par la Cour s'apparente A  celui d'un commissaire aux comptes : s'assurer en vérifiant les livres comples et les comptes dressés en fin d'exercice (compte de résultat et bilan) que ceux-ci sont réguliers et sincères et donnent une image fidèle de la situation patrimoniale de l'organisme. Les chambres réunies de la Cour ont en effet estimé dans un avis du 26 avril 1989 que la notion d'- image fidèle -, introduite dans le droit comple franA§ais par la loi du 30 avril 1983, issue de la IVe directive de la Communauté européenne du 25 juillet 1978, deit fonder l'opinion de la Cour au mASme titre que les notions plus traditionnelles de régularité et de sincérité. On ne s'interrogera pas ici sur les éventuelles contradictions qui peuvent apparaitre entre les concepts de régularité comple, de sincérité comple et d'- image fidèle -, ce dernier, inspiré de la notion anglaise de true and fair view dépassant les deux premiers. Le mASme avis du 26 avril 1989 a considéré que la Cour deit faire porter son contrôle non seulement sur les comptes individuels des organismes, mais aussi sur les comptes consolidés des groupes lorsque la loi du 3 janvier 1985 les rendait obligatoires. Cette extension de l'objet des contrôles ne concerne guère que les entreprises publiques.
Les méthodes de contrôle de la Cour sont proches de celles des commissaires aux comptes quant aux pointages et vérifications A  effectuer dans les pièces comples de l'organisme. On renverra donc sur ce point aux ouvrages relatifs A  l'audit comple. L'étendue du contrôle de la Cour dépend cependant de la présence ou non de commissaires aux comptes : la majorité des entreprises publiques en sont dotées depuis l'entrée en vigueur de la loi du 1er mars 1984 relative A  la prévention et au règlement amiable des difficultés des entreprises, au contraire des caisses de sécurité sociale, de la majorité des organismes bénéficiant de concours financiers publics et de nombreux organismes faisant appel A  la générosité publique, qui sont le plus souvent des associations soumises au régime de la loi de 1901. Le rapporteur de la Cour des comptes chargé du contrôle d'un organisme soumis A  la compilité privée ne fait un trail able A  celui d'un commissaire aux comptes que dans la mesure où ce trail n'a pas déjA  été fait. Dans les organismes dotés de commissaires aux comptes, en effet, le rapporteur s'appuie évidemment sur les contrôles déjA  effectués. La loi du 22 juin 1967 modifiée (article 9) lui permet de demander aux commissaires aux comptes tous renseignements sur les sociétés qu'ils contrôlent, en particulier leurs rapports et dossiers de trail, et délie ceux-ci du secret professionnel A  son égard. Les rapporteurs de la Cour s'informent auprès des commissaires aux comptes de l'organisme qu'ils contrôlent des normes de révision qu'ils ont retenues et des méthodes d'investigation qu'ils ont appliquées. Cette collaboration prévue par les textes est asymétrique, puisque les commissaires aux comptes n'ont pas les mASmes droits A  l'égard des rapporteurs de la Cour. Dans la pratique, les relations qui s'élissent entre rapporteurs de la Cour et commissaires aux comptes sont en général satisfaisantes et chacun parvient A  préserver son indépendance de jugement tout en évitant les doubles contrôles.
Les analogies entre les missions des commissaires aux comptes et celles des rapporteurs de la Cour doivent AStre nuancées par les différences existant entre eux : différence de statut, puisque les premiers exercent une profession libérale, sont désignés par l'assemblée générale de la société et rémunérés par celle-ci, tandis que les seconds sont des magistrats ou des fonctionnaires désignés par le Premier président de la Cour, rémunérés par l'Etat et exerA§ant leur contrôle pour celui-ci. Différence également dans la périodicité des contrôles : les commissaires aux comptes effectuent un contrôle annuel, antérieur A  l'approbation des comptes de la société par l'assemblée générale, alors que la Cour des comptes exerce un contrôle a posteriori portant sur plusieurs exercices : différence dans le résultat du contrôle : certification ou avis sur les comptes (voir ci-après). Différence enfin dans l'étendue du contrôle : les commissaires aux comptes limitent leur contrôle aux comptes alors que la Cour l'étend A  la gestion.

L'avis sur les comptes
La Cour des comptes, au terme de son contrôle et de la procédure contradictoire prévue par les textes, émet sur les comptes des entreprises publiques un avis qui ne doit pas AStre confondu avec une certification. Juridiquement ces deux actes ont une portée différente :
- la certification est un acte obligatoire, prévu par la loi (article 228 de la loi du 30 avril 1983 modifiée), qui engage la responsabilité des commissaires aux comptes ;
' l'avis de la Cour est également un acte obligatoire prévu par la loi (article 12 de la loi du 22 juin 1967 modifié), émis par la Cour et non par ses rapporteurs et qui ne parait pouvoir AStre éventuellement sanctionné qu'au travers des décisions qu'il déclenche.
L'avis de la Cour n'est pas sans portée, puisque la loi de 1967 modifiée dispose que la juridiction propose, le cas échéant, les redressements qu'elle estime devoir AStre apportés aux comptes. S'agissant des comptes sur lesquels porte l'avis de la Cour, les redressements ne sont juridiquement pas impossibles, dans la mesure où une assemblée générale a le pouvoir de rectifier un bilan antérieur : c'est ce qu'affirme un arrASt de la chambre commerciale de la Cour de cassation du 15 décembre 1987 : - l'approbation des comptes d'une société anonyme et le quitus donné aux administrateurs ne font pas obstacle A  ce que soient ultérieurement rectifiées par l'assemblée générale des inexactitudes qu'elle n'a pas été mise en mesure de connaitre -. Cependant, les propositions de redressement formulées par la Cour des comptes visent en règle générale les comptes non encore approuvés par l'assemblée générale de la société contrôlée : ayant constaté, par exemple, qu'une entreprise publique a insuffisamment provisionné des créances ou a omis de signaler une participation détenue dans une société, la Cour demandera A  l'entreprise publique d'apporter les corrections nécessaires dans le prochain compte qui sera éli.
Les avis dans lesquels la Cour met en cause la régularité et la sincérité des comptes d'une entreprise publique et la fidélité de l'image qu'ils donnent ' ou l'un seulement de ces principes comples ' ne sont pas fréquents, de mASme que les demandes de redressement : quelques cas par an. qui n'en ont que plus de poids (voir notamment les recueils de jurisprudence récents). En voici un exemple :
- La Cour exprime l'avis que les pratiques suivies en matière de compilisation des pertes de change, les défauts de provisions et la reprise de la distribution de dividendes alors que les charges d'amortissement différées n'aient pas été au préalable résorbées portent atteinte A  la régularité et A  la sincérité des comptes des exercices 1988 A  1991. La politique systématique de "lissage" des résultats altère en outre la fidélité de l'image qu'ils donnent de la situation de l'entreprise -.
'< En raison du caractère de ses réserves et obsertions, la Cour demande que la société reproduise son avis dans le rapport de gestion qui sera présenté par le conseil d'administration A  la prochaine assemblée générale ordinaire des actionnaires et qu'elle procède dans les comptes de l'exercice 1992 aux redressements et ajustements demandés en vertu des dispositions de l'article 12 de la loi du 22 juin 1967 modifiée -.
L'avis de la Cour sur les comptes est obligatoire dans le cas des entreprises publiques, que celles-ci soient soumises A  son contrôle obligatoire ou A  son contrôle facultatif. La Cour émet aussi un avis motivé sur les comptes des organismes de sécurité sociale ayant fait l'objet d'une seconde vérification. Cet avis est préalable A  l'approbation des comptes par le ministre de tutelle de l'organisme (voir chapitre 6). Au contraire, la Cour n'est pas tenue d'émettre un avis sur les comptes d'un organisme bénéficiaire d'un concours financier public. Rien ne l'empASche cependant de le faire dans la lettre d'obsertion qu'elle adresse au président de l'organisme au terme de son contrôle.

Le contrôle de la gestion
La Cour des comptes franA§aise exerce en règle générale un contrôle simultané des comptes et de la gestion.

Etendue du contrôle de la gestion

Délimiter le contrôle de la gestion (on évitera l'expression - contrôle de gestion - qui a un sens différent au sein des entreprises) par rapport au contrôle des comptes est d'autant moins facile :
- qu'il se dédouble en contrôle de la régularité de la gestion et en contrôle de la qualité de la gestion ;
- que cette délimitation n'est pas exactement la mASme selon que le contrôle des comptes concerne une compilité publique ou une compilité privée, comme le montre le leau 3 (p. 60).
Les textes n'aident pas A  clarifier l'objet du contrôle exercé par la Cour sur la gestion des services et organismes entrant dans son champ de compétence, tant est rié le vocabulaire utilisé. Ainsi, l'article 1er de la loi de 1967, dont les termes significatifs sont ici en gras, dispose que la Cour :
- vérifie sur pièces et sur place la régularité des recettes et des dépenses décrites dans les compilités publiques et s'assure du bon emploi des crédits, fonds et leurs gérés par les services de l'Etat et () par les autres personnes morales de droit public ;
- assure la vérification des comptes et de la gestion des entreprises publiques ;
- contrôle les institutions de la sécurité sociale, le décret du 11 février 1985 (article 39) précisant que ce contrôle porte sur l'ensemble des activités des organismes ainsi que sur les résultats obtenus ;
- peut exercer un contrôle sur les organismes qui bénéficient du concours financier de l'Etat ou d'une autre personne morale soumise A  son contrôle, le décret du 11 février 1985 (article 38) précisant que ce contrôle porte, selon les cas, sur l'ensemble des comptes et de la gestion de l'organisme vérifié ou seulement sur le compte d'emploi du concours financier reA§u,
La loi de 1967 ajoute (article 12) que les obsertions, les suggestions d'amélioration ou de réforme portant sur la gestion des services, organismes et entreprises qui viennent d'AStre énumérés font l'objet de communications de la Cour.
Le contrôle de la Cour sur la gestion d'un service ou d'un organisme sera plus ou moins complet et plus ou moins approfondi selon le temps disponible, selon les résultats du contrôle précédent et selon les informations préalablement recueillies. S'il fallait utiliser des notions en usage au NAO britannique (voir chapitre 11), on dirait que le contrôle le plus complet de la qualité de la gestion s'étend A  l'économie, A  l'efficacité et A  l'effectivité avec lesquelles l'organisme ou le service contrôlé a rempli ses missions. Ces termes appellent quelques précisions :
- faire preuve d'économie (economy), c'est rendre minimum le coût des ressources utilisées ;
- faire preuve d'efficacité (efficiency), c'est rendre maximum les résultats compte tenu des ressources disponibles ;
- faire preuve d'effectivité (effectiveness), c'est atteindre les objectifs fixés.
A vrai dire, ces trois principes laissent perplexe un esprit continental. Mieux ut s'en tenir A  l'affirmation que le contrôle de la gestion d'un organisme ou d'un service recouvre, outre l'examen de la régularité des opérations, un examen plus ou moins poussé du bon emploi des fonds disponibles.

Contrôle simultané ou non des comptes et de la gestion

En règle générale, le contrôle de la gestion ne se sépare pas de celui des comptes, et donne donc lieu A  un rapport unique. Cependant, il n'en pas toujours ainsi. Dans certains cas, la Cour contrôle séparément les comptes et la gestion : c'est ce qu'elle fait pour les dépenses de l'Etat. La présentation des compilités dites administratives a pour effet de faire porter principalement le contrôle du rapporteur de la Cour sur la régularité des opérations des services ordonnateurs et sur la qualité de leur gestion, la responsabilité des comples A  raison des irrégularités qu'il relève étant sanctionnée par le biais d'un renvoi de l'obsertion et des pièces justificatives A  la première chambre de la Cour qui seule rend des arrASts sur les comptes des différents comples principaux de l'Etat (budget général) et centralise A  ce titre les propositions d'injonctions ou de réserves provenant des autres chambres (voir chapitre 6).
Dans d'autres cas. la Cour n'exerce qu'un contrôle partiel sur les comptes et la gestion : ainsi, lorsqu'elle juge en appel, elle ne refait pas le contrôle de la chambre régionale des comptes mais tranche seulement des points du jugement de première instance sur lesquels porte la requASte ; elle fait de mASme, lorsqu'elle est saisie par réquisitoire de son Parquet général d'un arrASté consertoire de débet d'un trésorier-payeur général ou de faits présumés constitutifs de gestion de fait. Les instances dites accessoires aux comptes, comme les amendes pour retard infligées A  des comples publics ou les pourvois en révision par la Cour d'un de ses arrASts, entrent dans cette catégorie.
Enfin, le contrôle de la gestion peut AStre exercé indépendamment du contrôle des comptes. La Cour a en effet la faculté d'étudier un thème général commun A  plusieurs élissements publics ou A  plusieurs ministères. Cette orientation résulte soit de son choix lors de la programmation de ses traux, soit d'une demande d'enquASte provenant d'une commission des finances de l'Assemblée nationale ou du Sénat en application de la loi de 1967 (article 10). Le médiateur a également la faculté de demander au Premier président de la Cour de faire procéder A  des études (loi du 3 janvier 1973, article 15) ; il n'en a pas encore fait usage. Ces enquAStes, parfois qualifiées d'horizontales, relèvent fréquemment de plusieurs chambres de la Cour. Elles peuvent aussi concerner les chambres régionales des comptes et AStre lancées par le comité chargé de déterminer l'orientation des thèmes de vérification en vue de l'élaboration de la partie du rapport public consacrée au collectivités et organismes relent de la compétence des chambres régionales des comptes (voir chapitres 8 et 9). Ce type de contrôle s'apparente aux enquAStes effectuées par les corps ministériels d'inspection, les bureaux d'organisation et de méthode ou le comité central d'enquASte sur le coût et le rendement des services publics (voir chapitre 10). On peut citer, A  titre d'exemple, de tels contrôles parmi les enquAStes ayant conduit A  des insertions aux rapports publics entre 1987 et 1991 :

' les concours publics aux exploitations agricoles ;

' les aides A  la localisation d'activités créatrices d'emplois ;
' les investissements réalisés par les ports autonomes pour la réception des
pondéreux ;

' la gestion des personnels de l'Etat ;

' l'insuffisance des locaux universitaires ;
' le bilan financier pour l'Etat des opérations relatives aux entreprises nationalisées en 1982 puis pritisées entre 1986 et 1988 ;
' la contre-performance du -cable ;

' la gestion de trésorerie des collectivités locales.

Les enquAStes de la Cour peuvent se rapprocher de l'éluation sinon d'une politique publique, du moins d'un programme public. L'éluation est en vogue depuis quelques années sous l'influence des Etats-Unis où les réflexions méthodologiques du General Accounting Office, homologue de la Cour des comptes franA§aise, ont connu une large diffusion. L'éluation d'un programme public est une tache ambitieuse, fondée sur l'idée que l'action publique pourrait AStre plus efficace et que l'on peut er, au moins dans certains domaines, les moyens mis en ouvre et les résultats obtenus. Certaines lois ont elles-mASmes prévu une éluation périodique de leurs effets, comme la loi du 1er décembre 1988 instituant un revenu minimum d'insertion. La loi du 26 janvier 1984 modifiée sur l'enseignement supérieur a créé un comité national d'éluation des élissements publics A  caractère scientifique, culturel et professionnel au sein duquel la Cour est d'ailleurs représentée, de mASme qu'au sein du comité national d'éluation de la recherche, créé par un décret de mai 1989.
Les insertions au rapport public de la Cour sur le - informatique pour tous - de l'Education nationale (1987) ou sur l'aide personnalisée au logement (1989) sont des exemples d'enquAStes répondant au moins en partie A  la définition de l'- éluation -. Il entre inconteslement dans le champ de compétence de la Cour d'éluer des programmes publics et la juridiction a reA§u du décret du 22 janvier 1990 la faculté de saisir le comité interministériel de l'éluation. Encore faut-il admettre que l'éluation d'un programme public est un processus lourd et pas toujours applicable. Comme l'écrit Roland Morin, conseiller-maitre, -sauf A  rester ée sur des archétypes périmés, la Cour ne peut pas AStre absente du débat essentiel sur l'éluation des politiques publiques. Mais elle doit AStre présente avec ses armes et sa spécificité qui ne sont ni le discours gue, ni les généralités eontroversables, mais l'information comple indispensable et la description des coûts et des mécanismes - (Bulletin de la Cour des comptes, numéro spécial sur l'éluation, juin 1991).