La Cour des comptes a été créée en 1807 mais, par delà les expériences de contrôle des comptes publics menées pendant la période révolutionnaire, une indiscule continuité existe entre les chambres et Cours des comptes de l'Ancien Régime et la juridiction rélie par Napoléon.

L'Ancien Régime : les chambres des comptes
Origines
La France féodale pratiquait le jugement des comptes publics. L'origine des règles de tenue et de vérification des comptes publics reste cependant obscure. Peut-être un bureau financier avait-il existé sous Louis VII pendant la seconde croisade, mais les premiers indices d'un bureau central des comptes ne datent que de 1190. Désigné simplement par la formule in compotis (compoti : les comptes), il ne prendra qu'au XIIe siècle la désignation de curia in compotis, c'est-à-dire de chambre des comptes. Les Capétiens ont au moins un demi-siècle de retard sur leurs voisins, la Normandie, l'Angleterre, la Flandre et même la Catalogne, selon John W. Baldwin (1).
Grace à un document de 1175, on connait relatiment bien le système de contrôle des comptes en vigueur en Angleterre : examen régulier et détaillé des opérations d'un comple public par une formation collégiale ayant des pouvoirs juridictionnels, l'Echiquier. Au terme des vérifications qui s'achènt par des opérations arithmétiques effectuées au moyen de jetons — d'où le nom de l'organe de contrôle en Normandie et en Angleterre —, la situation du comple par rapport au duc ou au roi est déterminée : il est quitte ou il doit (débet).
A la Cour du sourain capétien, comme à celle des grands féodaux, se constitue progressiment un organe chargé d'entendre les A l'égard des comples et de certains particuliers, la chambre des comptes a toujours rendiqué, non seulement un pouvoir de sanction mais même une juridiction criminelle. Elle avait effectiment le pouvoir d'infliger les sanctions les plus gras mais le partageait sount ac d'autres magistrats au sein de commissions réunissant des maitres des comptes et des membres d'autres juridictions. L'édit de Moulins de 1566 régla le différend par un compromis, en faisant internir la chambre du Conseil, organe composé à parité de membres du Parlement et de maitres des comptes. La chambre des comptes de Paris se disait souraine et les chambres des comptes de province également, ce que la première admettait mal. Mais la notion de juridiction souraine, jugeant en dernier ressort, est trompeuse. La justice était « déléguée » par le roi et le premier juge des comptes restait le roi lui-même. Il en découlait deux limites d'importance inégale au pouvoir des chambres des comptes :
- la première était qu'une voie de recours devant le roi existait contre les arrêts d'une chambre des comptes, celui-ci déléguant la connaissance de ces affaires à une commission composée de membres du Parlement et de la chambre agissant en tant que Conseil du roi : la chambre du Conseil, déjà citée à propos des affaires criminelles ;
- la seconde, de portée bien plus grande, était que le roi pouvait dispenser un comple de présenter son compte, de justifier telle ou telle dépense, de rerser une somme dont la chambre des comptes l'avait déclaré débiteur enrs le trésor royal.
La résistance des chambres des comptes à ces dérogations fut sount peu ardente, bien moindre que celle qu'elles opposèrent fréquemment, comme les Parlements, aux projets de réforme administrati.

Place dans la société

La notion de cours souraines avait une réalité plus sociologique peut-être que juridique. A l'origine, les gens des comptes étaient choisis parmi les familiers du roi, sount des ecclésiastiques. La multiplication des charges et leur vénalité donnèrent plus de silité aux « Messieurs des comptes ». Le prestige de la chambre des comptes de Paris était grand, mais surtout parce qu'elle était un moyen de promotion sociale. Comme l'écrit Jean Favier (5), « la Chambre peut bien se rappeler qu'elle est issue de la Cour du roi, tout le monde sait que ceux qui la constituent désormais ne sont pas les descendants des membres de droit de cette Cour, c'est-à-dire des vassaux directs du roi en l'exercice de leur devoir de conseil, mais bien leurs collaborateurs, les techniciens appelés à cette fin par le roi ». « Les Comptes », ajoute l'auteur, « seront l'aboutissement social d'un monde enrichi dans les activités économiques, comme le Parlement le sera pour les juristes issus de l'Unirsité ».
Parmi les centaines de magistrats de la chambre des comptes de Paris, certains se sont fait connaitre en dehors du contrôle des comptes. Par exemple, Nicolas Oresme, auteur d'un traité de la première inntion des monnaies (XIVe siècle) dans lequel il énonce l'idée selon laquelle « la mauvaise monnaie chasse la bonne » qui reste connue sous le nom de loi de Gresham ; M. de Malestroit dont les paradoxes sur le fait des monnaies attireront une réponse célèbre de Jean Bodin (XVIe siècle) ; Michel de l'Hospital qui fut maitre des requêtes extraordinaires puis Premier président de la chambre des comptes avant de denir Chancelier de France (XVIe siècle) ; Philibert Delorme, architecte et maitre des comptes à Paris (XVIe siècle) ; Philippe Quinault, auditeur à la chambre des comptes de Paris et librettiste de Lully (XVIIe siècle) ; Jacques et César-François Cassini, maitres des comptes à Paris, qui poursuivirent la cartographie de la France entreprise par leur père et grand-père (XVIIIe siècle) ; Louis-Pierre d'Ho-zier, juge d'armes de France (XVIIIe siècle). On ne peut omettre de citer la famille des Nicolay à laquelle appartinrent les neuf Premiers présidents qui se succédèrent à la chambre des comptes de Paris de 1506 à 1791. Le dernier d'entre eux, Aymard-Charles, fut guillotiné en 1794.
Entre les cours souraines existaient de sérieuses nuances sociales. L'ensemble des parlements, cours et chambres offrent au XVIIIe siècle environ 3 000 charges anoblissantes en France, mais les délais nécessaires varient fortement. Les chambres des comptes de Paris, de Dole, de Grenoble disposent d'offices qui anoblissent au premier degré : leurs titulaires jouissent de la noblesse entière et transmissible après vingt ans d'exercice ou transmettent la noblesse à leur postérité s'ils meurent en charge avant d'avoir accompli le temps réglementaire. Dans d'autres chambres des comptes, comme celles de Bar-Ie-Duc, Blois, Aix, Dijon, Lorraine. Metz, Montpellier, Nantes ou Rouen, les charges ne donnent qu'une noblesse graduelle : le père et le fils doint exercer chacun pendant vingt ans une même charge pour pouvoir léguer une noblesse parfaite à la troisième génération (6).
Si le prestige social des chambres des comptes, et surtout de celle de Paris, se maintient jusqu'à la Révolution, leur déclin était amorcé depuis longtemps du fait de la pluralité de juridictions des comptes à trars la France qui empêche d'assurer un contrôle satisfaisant des comptes royaux, du rôle croissant d'institutions rivales, déjà évoqué, et notamment de l'administration des finances, pour employer une expression moderne. Au sein des juridictions elles-mêmes, l'inflation des effectifs, la moindre qualité des hommes due vraisemblablement à l'hérédité des charges, ac les conséquences très visibles que sont les retards dans l'apurement des comptes concourant à ce moument. Ainsi, un document de 1790 qui récapitule pour chacune des 280 villes du ressort de la chambre des comptes de Paris les derniers comptes rendus ou jugés, révèle que cent quarante neuf villes seulement ont continué à rendre leurs comptes après 1737 et que le jugement de certains comptes a plus de quarante ans de retard.
Les chambres des comptes n'étaient certes pas les seules responsables du désordre des finances publiques au XVIIIe siècle, mais leurs membres laissèrent trop sount le formalisme juridique et la vanité sociale l'emporter sur la préoccupations des réformes. A la ille de la Révolution, le système de contrôle des comptes publics en France avait perdu l'essentiel de son efficacité.

La période révolutionnaire : une commission de contrôle unique sans caractère juridictionnel et rattachée au Parlement
Dès les premiers mois de travail de l'Assemblée nationale, les chambres des comptes, comme les autres corps judiciaires, se trouvèrent menacées dans leurs missions, leur organisation, voire leur existence ; l'Assemblée nationale, corps législatif, se méfiait des anciens parlements, des cours souraines et des corps judiciaires. Privées de quelques-unes de leurs attributions dès la nuit du 4 août 1789, qui met également fin à la vénalité des charges, les chambres des comptes seront définitiment supprimées par la loi du 17-29 septembre 1791. Auparavant, plusieurs lois et décrets avaient enjoint aux comples de ne plus remettre leurs comptes de 1790 aux chambres des comptes et avaient décidé le principe de la suppression des chambres. Leurs protestations, rédigées ac l'éloquence sount grandiloquente de l'époque, n'y changèrent rien.
Par quoi remplacer les chambres des comptes ? La Déclaration des droits de l'homme de 1789 posait un principe sans fournir de solution. Les projets furent nombreux, commes ils le sont sount lorsqu'un Etat, aujourd'hui encore, cherche à organiser pour son propre usage un système de compilité doté de contrôles efficaces. Les débats au sein de l'Assemblée constituante, sount confus, révèlent une médiocre connaissance de la compilité publique. Deux grandes tendances s'opposaient : selon la première, l'Assemblée devait juger elle-même les comptes ; selon la deuxième, l'Assemblée était incapable de remplir une telle tache qui devait être confiée à un organe indépendant à la fois du pouvoir exécutif et du pouvoir législatif.
« Tous les citoyens ont le droit de constater pur eux-mêmes, ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée ».
Déclaralion des droits de l'homme et du citoyen, article XIV, 1789.
La première tendance l'emporta. Le système mis en place en septembre 1791 comportait un Bureau de compilité composé de quinze commissaires élus par l'Assemblée, dépendant étroitement de son comité des finances et chargé du seul examen des comptes. C'était l'Assemblée elle-même qui statuait définitiment sur les comptes et donnait décharge aux comples publics ; toutes les contestations nées du contrôle des comptes relevaient des tribunaux ordinaires. Comme l'écrit Guy Thuil-lier (7), « ce système de contrôle reposait sur deux principes fort raisonnables : l'Assemblée affirmait nettement son droit de suriller l'emploi des deniers publics et de régler définitiment les comptes ; elle reconnaissait la nécessité d'un organisme intermédiaire entre les comples et l'Assemblée, qui fût indépendant du pouvoir exécutif (). Mais elle tira de ces principes des conséquences extrêmes : elle sépara la vérification, l'apurement des comptes et le jugement du contentieux, ce qui enlevait, en fait, tout pouvoir réel au Bureau de compilité qui n'était plus qu'un bureau de vérification quasi matérielle des comptes. Et les commissaires n'étaient eux-mêmes que des commis vérificateurs qui n'avaient aucune garantie, aucun prestige, aucune autorité ».
Dès 1795, le système fut réformé : les commissaires de la Compilité nationale, au nombre de cinq, puis de sept, obtinrent le pouvoir de prendre des décisions exécutoires. Ils devaient faire connaitre au pouvoir législatif, dont ils continuaient de dépendre étroitement, les abus et malrsations qu'ils décelaient à l'occasion de leurs contrôles. Si le système devint plus cohérent, son efficacité demeura médiocre : le ministère des Finances (la Trésorerie nationale) fit en sorte que les comptes ne soient pas produits à la Compilité nationale et que les comptes de la période troublée soient examinés par un service particulier ; l'anarchie financière fit le reste, de sorte que les commissaires à la Compilité nationale et les vérificateurs placés sous leur autorité se consacrèrent en fait à l'examen des comptes antérieurs à 1791. Personne, au fond, ne souhaitait que la gestion publique de la période révolutionnaire fit l'objet de contrôles sérieux. La Compilité nationale travailla ac efficacité, mais sur les comptes de l'Ancien Régime qui restaient à apurer.

La Cour des comptes au XIXe siècle

La création de la Cour

La création de la Cour des comptes par une loi du 16 septembre 1807 se fondait autant sur le sounir des chambres des comptes de l'Ancien Régime que sur les enseignements de la commission de la Compilité nationale des années 1795-l807. La tradition des chambres des comptes inspirait la nature juridictionnelle de l'institution, certaines de ses procédures et une partie de son cérémonial qui lui-même exprimait la volonté de lui donner un prestige important. Mais les pouvoirs de la noulle Cour demeuraient strictement limités aux comptes. Ils ne s'étendaient ni aux litiges civils ni aux instances pénales suscitées par leur apurement. La Cour pouvait mettre en jeu la responsabilité pécuniaire des comples publics, c'est-à-dire les contraindre à rser dans la caisse publique des sommes qu'ils n'auraient pas dû régler, mais elle n'avait aucun moyen de sanctionner les ordonnateurs.
La Cour des comptes est unique : certes, sa compétence ne s'étend pas à tous les comptes publics et les comptes des communes petites et moyennes seront jugés par les conseils de préfecture, ancêtres des tribunaux administratifs, mais leurs jugements relèront de la Cour par la voie de l'appel. Un contrôle centralisé des finances publiques devient possible.
La commission de la Compilité nationale dépendait du pouvoir législatif, du moins jusqu'à l'an IX. La Cour des comptes a le statut d'une juridiction rattachée au pouvoir exécutif, ce qui ne surprend guère sous l'Empire. Elle doit dénoncer les abus et les malrsations, mais à l'Empereur seulement. Napoléon voulait des comples publics honnêtes, il ne souhaitait pas que l'action de ses ministres fût soumise à d'autres freins que sa volonté. Enfin, la loi de 1807 ouvre la possibilité d'un recours en cassation devant le Conseil d'Etat contre les arrêts de la noulle juridiction.
La Cour des comptes fut installée solennellement le 5 nombre 1807 par Lebrun, architrésorier de l'Empire. François de Barbé-Marbois, qui avait été ministre du Trésor et avait négocié la cession de la Louisiane, fut nommé Premier président. Il le restera jusqu'à l'age de 89 ans en 1834, exception faite des Cent Jours. Le Procureur général, Garnier, avait été préfet en Belgique puis commissaire de la Compilité nationale. Les recrutements des présidents et des maitres des comptes se firent parmi les commissaires de la Compilité nationale et les membres du Tribunat, assemblée qui nait d'être supprimée. Les référendaires de Ve et 2e classe avaient fréquemment occupé des fonctions de vérificateur à la Compilité nationale et parfois même exercé des fonctions dans l'ancienne chambre des comptes de Paris. La Cour s'installa d'ailleurs dans le batiment construit par Gabriel pour la chambre des comptes, à côté de la Sainte Chapelle, comme l'avait fait la commission de la Compilité nationale.

Les textes de 1807

La loi du 16 septembre 1807 (extraits)
art. I" : Les fonctions de la Compilité nationale seront exercées par une Cour des comptes.
art. 2 : La Cour des comptes sera composée d'un Premier président, trois présidents, dix-huit maitres des comptes, de référendaires au nombre qui sera déterminé par le gournement, d'un Procureur général et d'un greffier en chef.
art. 3 : Il sera formé trois chambres, chacune composée d'un président et de six maitres des comptes : le Premier président peut présider chacune des chambres.
art. 4 : Les référendaires sont chargés de faire les rapports ; ils n'ont point voix délibérati ()
art. 6 : Les membres de la Cour des comptes sont nommés à vie par l'Empereur. Les présidents pourront être changés chaque année.
art. 7 : La Cour des comptes prend rang immédiatement après la Cour de cassation et jouit des mêmes prérogatis.
art. 11 : La Cour sera chargée du jugement des comptes des recettes du Trésor, des receurs généraux de département et des régies et administration des contributions indirectes ; des dépenses du Trésor, des payeurs généraux, des payeurs d'armées, des divisions militaires, des arrondissements maritimes et des départements ; des recettes et dépenses des fonds et renus spécialement affectés aux dépenses des départements et des communes dont les budgets sont arrêtés par l'Empereur ;
art. 12 : Les comples des deniers publics en recettes et dépenses seront tenus de fournir et déposer leurs comptes au greffe de la Cour dans les délais prescrits par les lois et règlements ; et, en cas de défaut ou de retard des comples, la Cour pourra les condamner aux amendes et aux peines prononcées par les lois et règlements.
art. 13 : La Cour réglera et apurera les comptes qui lui seront présentés ; elle élira par ses arrêts définitifs si les comples sont quittes, ou en avance ou en débet.
Dans les deux premiers cas, elle prononcera leur décharge définiti et ordonnera mainlevée et radiation des oppositions et inscriptions hypothécaires mises sur leurs biens à raison de la gestion dont le compte est jugé.
Dans le troisième cas, elle les condamnera à solder leur débet au Trésor dans le délai prescrit par la loi. () art. 18 : La Cour ne pourra, en aucun cas, s'attribuer de juridiction sur les ordonnateurs, ni refuser aux payeurs l'allocation des paiements par eux faits sur des ordonnances revêtues des formalités prescrites et accomnées des acquits des parties prenantes et des pièces que l'ordonnateur aura prescrit d'y joindre, art. 20 : (les référendaires) formeront sur chaque compte deux cahiers d'observations : les premières, relatis à la ligne de compte seulement, c'est-à-dire aux charges et souffrances dont chaque article du compte leur aura paru susceptible, relatiment au comple qui le présente.
Les deuxièmes, celles qui peunt résulter de la aison de la nature des recettes ac les lois, et de la nature des dépenses ac les crédits.

Le décret impérial du 28 septembre 1807 (extraits)

art. 13 : Nul ne pourra être président, maitre des comptes ou Procureur général, s'il n'est agé de trente ans accomplis.
art. 21 : Les référendaires pourront entendre les comples, ou leurs fondés de pouvoirs, pour l'instruction des comptes. ()
art. 28 : Le rapport du référendaire terminé, le président de la chambre en fera la distribution à un maitre qui sera tenu :
1") de vérifier si le référendaire a fait lui-même le travail auquel il était tenu ;
2") si les difficultés élevées par les référendaires sont fondées ;
3) enfin, d'examiner par lui-même les pièces au soutien de quelques chapitres du compte, pour s'assurer que le référendaire en a soigneusement vérifié toutes les parties. ()
art. 37 : (Le Procureur général) fera dresser un état général de tous ceux qui doint présenter leurs comptes à la Cour. Il s'assurera si ou non ils sont exacts à les présenter dans les délais fixés par les lois et règlements et requerra, contre ceux en retard, l'application des peines.

L'adoption des grands principes budgétaires et comples
La tache à accomplir était immense, l'arriéré de l'Ancien Régime n'étant pas complètement apuré et les troubles des années révolutionnaires ayant laissé des traces fort apparentes dans les comptes à juger. Les difficultés étaient d'autant plus grandes que la Cour des comptes avait été créée avant qu'un vérile système budgétaire fût institué et que les principes de la compilité publique restaient flous : la séparation des ordonnateurs et des comples et les pouvoirs de contrôle des seconds sur les premiers n'étaient pas encore bien définis. Enfin, les finances de l'Empire et de l'Empereur étaient d'une opacité voulue. Les progrès viendront :
— de la définition des grands principes budgétaires sous la Restauration. Historiquement, c'est la naissance du régime parlementaire qui a permis, en même temps que le vote du budget de l'Etat par le Parlement, l'élaboration d'un vérile droit budgétaire et d'un droit de la compilité publique dont les grandes lignes sont encore en vigueur. A ces réformes essentielles s'attachent les noms de deux ministres, le baron Louis et le comte de Villclc, ainsi que celui du marquis d'Audiffret, directeur de la Compilité publique puis président de chambre à la Cour des comptes pendant trente ans. Très logiquement, des liens s'élissent entre la juridiction et le Parlement chargé de contrôler l'exécution des lois de finances. En 1826 apparaissent les déclarations générales de conformité adressées chaque année par la Cour au ministère des Finances pour être communiquées au Parlement (voir chapitre 6). La juridiction, après avoir rapproché les comptes des comples et ceux des ordonnateurs, certifie l'authenticité des comptes des ministres et leur concordance ac ceux des comples. En 1832, une loi fit du rapport annuel de la Cour un document remis au Parlement, et c'est la naissance du rapport public (voir chapitre 8). Des Etats étrangers iront plus loin dans le rapprochement entre le Parlement et l'Institution supérieure de contrôle financier, en faisant de celle-ci un organe rattaché aux assemblées parlementaires, comme l'avait fait en France la Révolution (voir chapitre 11) ;
— de la définition de règles plus précises pour la justification des opérations des comples publics, et en particulier des opérations de dépenses. Les progrès seront ici plus lents et les exigences de la Cour se heurteront sount à la résistance du ministère des Finances. Il s'agissait de savoir si un comple public devait effectuer le paiement d'une dépense au vu des pièces justificatis que l'ordonnateur décidait de lui transmettre et si la Cour, en jugeant le compte de ce comple, devait se satisfaire de ces justifications ou si la juridiction avait le droit de remettre en cause un paiement effectué au vu de justifications qu'elle estimerait insuffisantes. Autrement dit, il s'agissait de savoir si l'article 18 de la loi du 16 septembre 1807 devait être maintenu ou modifié. Cette question technique cachait un débat important sur les pouvoirs respectifs de l'ordonnateur et du comple et sur la portée du contrôle de la Cour des comptes : si un ordonnateur avait le pouvoir d'énumérer les pièces au vu desquelles le comple public exercerait son contrôle avant d'effectuer un paiement et si la Cour était liée par cette énumération. le contrôle du comple sur l'ordonnateur et ensuite celui de la Cour sur le comple pouvaient être vidés de tout contenu vérile. Un système assurant un contrôle satisfaisant suppose, en effet, que la détermination des pièces justificatis soit faite non par l'ordonnateur lui-même, mais selon des listes fixées par une réglementation (nomenclatures) ou par la jurisprudence du juge des comptes. Ce n'est qu'en 1859 et en 1862 que le système des nomenclatures de pièces justificatis sera acquis. Aussi, ne faut-il pas idéaliser l'œuvre de Napoléon Ier : l'Empereur mit en place une institution en lui donnant plus de prestige que de pouvoir (8).
Si la Cour des comptes a fait ses preus au XIXe siècle, c'est parce que le cadre fixé en 1807 a été transformé : les finances de l'Etat et des collectivités locales ont été organisées selon des règles cohérentes. De même, la Cour a-t-elle, dès sa création, fourni un travail important et a ainsi été en droit de réclamer et - dans une large mesure - d'obtenir une modification des règles qui donnaient à son contrôle originel un caractère trop formel.
Comme d'autres institutions françaises, la Cour des comptes a tire parti de la continuité de l'administration par delà les changements de régimes politiques. Elle n'a pas connu la même silité quant à ses locaux : installée en 1807 au Palais de Justice, dans les anciens batiments de la chambre des comptes de Paris, elle alla occuper en 1842, ac le Conseil d'Etat, le palais d'Orsay qui nait d'être achevé. Elle n'y restera pas même trente ans, puisque ce batiment imposant fut incendié en 1871 pendant la Commune (9). La Cour, comme le Conseil d'Etat, fut installée au Palais Royal. Elle y occupa l'aile de Montpensier dans des conditions beaucoup moins satisfaisantes qu'au palais d'Orsay. Ce n'est qu'en 1912 qu'elle s'installa dans son nouau palais, construit rue Cambon sur les s de l'architecte Moyaux à l'emplacement du count des filles de l'Assomption dont il ne subsiste que la chapelle, denue église polonaise.

La Cour des comptes au XXe siècle

L'évolution de la Cour depuis le début du siècle a touché ses attributions, son personnel et ses méthodes.

Attributions

Les attributions de la Cour ont été très sensiblement modifiées à l'égard des comples publics et des organismes qu'elle contrôle.

A l'égard des comples publics

La loi de 1807 énumérait les comptes que la Cour avait à juger ; elle avait donc une compétence d'attribution. Les comptes des petites communes étaient jugés par les conseils de préfecture et les conseils locaux d'outremer, la Cour étant juridiction d'appel. Un décret-loi du 8 août 1935 donna à la Cour une compétence de droit commun et retira aux conseils de préfecture leur compétence de juge des comptes de première instance. Pour des raisons pratiques évidentes, ce texte ne fit pas de la Cour le juge unique de tous les comptes publics de la France et de ses colonies : le contrôle des comptes des petites communes et des élissements publics de faible importance fut confié aux trésoriers-payeurs généraux. C'est le système dit de l'apurement administratif. Les trésoriers-payeurs généraux agissaient en quelque sorte comme des délégués de la Cour, qui conservait le droit d'évoquer les comptes soumis à l'apurement par leurs services, c'est-à-dire d'en effectuer le contrôle elle-même et de les juger. La détermination des communes, élissements publics communaux (hôpitaux, en particulier) et élissements publics nationaux (lycées, notamment) soumis à apurement administratif fit l'objet de textes successifs, le critère de délimitation étant, à l'intérieur des catégories de collectivités et d'élissements publics, le montant des recettes ordinaires (recettes de la section de fonctionnement). Au-dessus du seuil, le contrôle des comptes incombait à la Cour ; en dessous, au trésorier-payeur général.
Cette répartition des taches fut profondément modifiée par la loi de décentralisation du 2 mars 1982 et les textes qui l'ont suivie : des chambres régionales des comptes sont créées pour juger les comptes des collectivités locales et de leurs élissements publics. A la différence des conseils de préfecture d'avant 1935, dont la compétence territoriale était départementale et qui n'avaient compétence ni sur les départements ni sur les grandes communes ni sur les hôpitaux importants, les chambres régionales des comptes reçoint compétence sur l'ensemble des collectivités locales, régions, départements et communes, ainsi que sur l'ensemble des élissements publics locaux de leur ressort. La Cour, qui en 1982 contrôlait directement environ 1 300 collectivités locales et élissements publics locaux, n'a plus sur les comptes publics locaux qu'une compétence d'appel. Un apurement administratif par les trésoriers-payeurs généraux subsistait mais seulement, pour le compte de la Cour, sur les élissements publics de l'Etat de faible importance dont le nombre diminua très fortement à partir de 1986 ac le transfert des lycées aux régions et des collèges aux
départements.
La réforme de 1982 a elle-même été sensiblement retouchée par la loi du 5 janvier 1988 qui rélit un apurement administratif dans le secteur public local : les comptes des communes de moins de 2 000 habitants, ou ayant des recettes de fonctionnement inférieures à 2 millions de francs, et de leurs élissements publics sont désormais contrôlés pas les trésoriers-payeurs généraux ou les receurs particuliers des finances.
A l'égard des organismes bénéficiant de concours financiers publics
Un décret-loi du 20 mars 1939 a donné à la Cour le droit de contrôler les associations dont plus de la moitié des ressources était fournie par l'Etat. Pour la première fois, la Cour recevait ainsi des pouvoirs de contrôle à l'égard d'organismes soumis aux règles de la compilité privée et non de la compilité publique. Ultérieurement, cette compétence s'est étendue aux associations subntionnées par l'ensemble des collectivités publiques ainsi qu'à certains organismes bénéficiant de taxes parafiscales (loi du 25 juillet 1953). La création des chambres régionales des comptes a modifié cette attribution : la Cour a conservé le contrôle facultatif des organismes privés bénéficiant de concours financiers du secteur public étatique tandis que les chambres des comptes recevaient compétence sur les organismes privés bénéficiant de concours financiers du secteur public local.
A l'égard des organismes de sécurité sociale
La plupart des caisses primaires des régimes généraux ou des régimes particuliers ont un statut mutualiste. Elles sont soumises au droit privé et n'ont pas de comples publics. Les masses financières en jeu justifiaient un contrôle de la Cour, mais celui-ci ne pouvait résulter que d'une extension législati de ses compétences : c'est une loi du 31 décembre 1949, complétée par un décret du 8 mai 1950, qui réalisa cette importante réforme, chargeant la Cour des comptes d'effectuer un vérile contrôle de l'efficacité des organismes en cause.
Le nombre élevé des caisses imposa cependant l'institution de relais, ce qui fut fait ac la création, par un décret du 11 janvier 1961, des comités départementaux d'examen des comptes des organismes de la Sécurité sociale (CODEC), présidés par le trésorier-payeur général. Le contrôle s'exerce donc à un double niau.

A l'égard des entreprises publiques

Les nationalisations de l'après-guerre s'accomnèrent de la création, par une loi du 6 janvier 1948, d'une Commission de vérification des comptes des entreprises publiques (CVCEP). Installée dans les locaux de la Cour, présidée par un président de chambre, composée de sections présidées par un conseiller-maitre, faisant appel à bon nombre de ses magistrats, la CVCEP était, malgré les apparences, un organe distinct de la Cour : juridiquement, elle n'était qu'une commission donnant des avis au ministre des Finances. Une différence importante existe ainsi entre la réforme de 1948 et celle de 1949 concernant le contrôle de la Sécurité sociale.
Le contrôle des entreprises publiques par la Cour des comptes elle-même ne fut acquis qu'à la suite de l'adoption d'un amendement parlementaire qui fut inséré dans une loi du 22 juin 1976 : la Cour absorbait la CVCEP. mais conservait des procédures spécifiques de contrôle qui reprenaient largement celles en usage devant la commission dissoute.
La réforme de 1982 a conduit à distinguer les entreprises publiques dont le capital est détenu directement ou indirectement par l'Etat ou ses élissements publics et les entreprises publiques dont le capital est détenu directement ou indirectement par les collectivités locales et leurs élissements publics : la Cour a conservé ses compétences sur le secteur public étatique tandis que le secteur public local était dévolu aux chambres régionales des comptes.

Le personnel
Les changements qui ont affecté les magistrats au XXe siècle ne peunt être compris qu'en remontant à la création de la Cour. La loi et le décret de 1807 avaient fixé l'effectif de la Cour, outre le Premier président et le Procureur général, à trois présidents de chambres, 18 maitres des comptes et 80 référendaires. Les nominations eurent lieu en septembre 1807 et janvier 1808 ; les candidatures étaient très nombreuses et, comme l'écrivait un sénateur, « pour être choisi, il faut quelqu'un qui parle au Grand-Maitre (l'Empereur) » (10). La faur du prince n'excluait pas une expérience comple pour beaucoup des magistrats nommés. La limite d'age inférieure pour les maitres était de 30 ans accomplis. En fait, le plus jeune avait 48 ans et le plus agé 77 ans. Pour les référendaires, de 1ère ou de 2ème classe, l'age minimum était de 25 ans : les magistrats nommés à l'origine avaient en fait entre 21 ans — l'intéressé ne fut donc installé dans ses fonctions que quatre ans plus tard - et 70 ans. L'avancement des référendaires de 1ère classe au grade supérieur n'était nullement acquis. Conformément à la loi de 1807, l'inamovibilité fut accordée aux magistrats de la Cour en 1813, en même temps que le titre de conseiller (conseiller-maitre, conseiller référendaire).
Dès 1816, le Premier président, M. de Barbé-Marbois, organisa l'aspirance à la Cour en décidant de ne proposer à la nomination du roi que des candidats ayant travaillé à la Cour et vérifié deux comptes, l'un de receur général et l'autre de receur municipal, sous la surillance d'un conseiller référendaire. Le nombre des aspirants était fixé à douze et ils devaient être agés de 20 ans au moins et 30 ans au plus. La mesure ne s'appliquait pas aux candidats présentés par le ministre des Finances. Néanmoins, 21 aspirants furent nommés conseillers référendaires de 1817 à 1830.
« Songez que je mettrai deux ans à préparer la Cour des comptes et que j'y échouerai sans doute une fois ».
Marcel Proust, Correspondance. t. 1. P. Korb, Pion, 1970.
L'auditorat succéda en 1856 à l'aspirance. Cette date marque l'apparition du recrutement par concours. Le quart au moins des vacances au grade de conseiller référendaire de 2e classe était attribué aux auditeurs dont l'effectif était limité à vingt. La proportion fut portée au tiers des vacances en 1860 et à la moitié en 1869. Le premier concours permit effectiment de recruter vingt auditeurs qui furent installés en 1857. Le major, Amédée Rihouet, mourut centenaire en 1936. La périodicité des concours fut irrégulière à l'origine (1856, 1861, 1864, etc.). A partir de 1882, un concours fut organisé tous les deux ans et, à partir de 1905, tous les ans, comme pour l'inspection générale des Finances. En 1859, l'auditorat avait été scindé en deux classes et les auditeurs de 1ère classe reçurent, par un décret du 12 décembre 1860. la qualité de magistrat : ils effectuaient leurs contrôles sous leur responsabilité et signaient les arrêts rendus sur leurs rapports. Modifié en 1930 et davantage fondé sur la culture générale, le concours de l'auditorat disparut ac la création de l'Ecole nationale d'administration : le dernier concours spécifique eut lieu en 1946.
Le nombre des conseillers référendaires n'avait été fixé en 1807 qu'à titre provisoire : 18 postes dans la 1ère classe et 62 dans la 2e classe. Il resta inchangé jusqu'en 1860. La première augmentation d'effectifs fut une conséquence de l'annexion par la France de la Savoie et du comté de Nice : les trois nouaux départements valurent à la Cour quatre postes supplémentaires.
Les effectifs de magistrats fluctuèrent ensuite sans qu'il soit utile de les suivre en détail. En 1871, après l'incendie du palais d'Orsay, le Palais Royal accueillit, outre le greffier en chef et une soixantaine d'employés, 132 magistrats : le Premier président, les trois présidents de chambre, 18 conseillers-maitres, 84 conseillers référendaires et 25 auditeurs pour les magistrats du siège, et le Procureur général. Lors de l'installation rue Cambon en 1912, le nombre de magistrats était de 142. Les extensions de compétences de 1948, 1949 et 1976 évoquées précédemment se sont, en général, accomnées de créations d'emplois et l'effectif budgétaire des magistrats, qui ne correspond que d'assez loin à l'effectif réel, est aujourd'hui de 264 magistrats du siège (dont 3 délégués dans les fonctions de secrétaire général et secrétaire général adjoint) et 4 magistrats du Parquet général. Les locaux se sont agrandis ac la construction d'un batiment mitoyen au 265 rue Saint-Honoré en 1967 et ac l'acquisition d'un petit immeuble voisin, au 27 de la rue du Mont-Thabor en 1989.
Des règles d'avancement du référendariat de 1ère classe à la maitrise ne furent instituées que brièment de 1848 à 1852, puis par une loi de finances du 13 avril 1900 : la moitié des postes vacants de conseillers-maitres renaient aux conseillers référendaires, changement important en droit sinon en fait. En 1933, fut nommé pour la première fois un Premier président issu de l'auditorat, Maurice Chotard : il avait parcouru tous les grades de la juridiction en 45 ans. La première femme magistrat, Mme Hackett, entra à la Cour en 1955 comme auditeur. Le déroulement de la carrière fut bien sûr influencé par les modifications de la limite d'age. Une limite avait été introduite par un décret du 19 mars 1852 : elle était de 75 ans. Elle fut abaissée à 70 ans par une loi du 18 août 1936, à 68 ans par une loi du 30 décembre 1975, à 65 ans par une loi du 13 septembre 1984, puis repoussée à 68 ans, selon des modalités complexes, par une loi du 23 décembre 1986.
Le nombre de chambres de la Cour a lui aussi évolué : il fut de trois pendant plus d'un siècle et l'architecture du palais de la rue Cambon le révèle clairement. Une quatrième chambre fut créée à la suite de la réforme du contrôle des dépenses de l'Etat de 1936. L'extension des compétences de la Cour aux organismes de sécurité sociale par la loi du 31 décembre 1949 s'accomna de la création d'une cinquième chambre, en même temps que d'une quarantaine d'emplois dont 31 magistrats. La Commission de vérification des comptes des entreprises publiques (CVCEP), bien que juridiquement distincte de la Cour, avait, comme on l'a indiquée, la particularité d'avoir à sa tête un président de chambre : il y avait donc cinq chambres et six présidents. L'intégration de la CVCEP dans la Cour en 1976 eut pour corollaire la création non pas d'une, mais de deux chambres supplémentaires. Aujourd'hui, la Cour compte ainsi sept chambres et sept présidents.

Les méthodes

Les méthodes de la Cour ont elles aussi sensiblement évolué. La première réforme à mentionner à cet égard est celle de la compilité des ordonnateurs de l'Etat, autrement dit la compilité des différents ministères, objet d'un décret du 30 octobre 1935 et de plusieurs autres textes. Importante pour le fonctionnement financier de l'Etat, cette réforme transformait les conditions du contrôle de la Cour. Les pièces justifiant cette compilité dite administrati étaient transmises trimestriellement à la Cour et dans des délais brefs : tout en restant un contrôle a posteriori, le travail de la Cour put ainsi se faire plus rapidement. Mais surtout, les dépenses de l'Etat pouvaient être examinées par ministère et non plus par comple principal, ce qui permettait d'appréhender la gestion de l'Etat.
La Cour avait l'habitude de faire ses contrôles sur pièces, à partir des liasses de pièces justificatis produites par les comples à l'appui de leurs comptes annuels. La vérification des pièces de compilité administrati n'introduisait pas de changement, de ce point de vue. Les compétences dévolues à la Cour vis-à-vis des organismes subntionnés, vis-à-vis des organismes de sécurité sociale et vis-à-vis des entreprises publiques vont conduire les magistrats à se familiariser ac la compilité privée ; ces organismes étant, en effet, pour la plupart en dehors du champ d'application de la compilité publique. Ces mêmes organismes ne produisant pas à la Cour les pièces justifiant leurs opérations de recettes et de dépenses, les contrôles se déroulent nécessairement sur place, au moins pour partie.
Ainsi, les rapporteurs de la Cour vont-ils sortir de plus en plus de leurs bureaux, y compris pour le contrôle de compilités publiques ; si les liasses fournissent sount — pas toujours — des éléments importants au contrôle des comptes, elles ne suffisent généralement pas à porter une appréciation sur la gestion d'un service ou d'un organisme. A ces changements se sont ajoutées des évolutions dans les mentalités, ac un certain rapprochement entre le monde administratif et le monde des entreprises, et les conséquences de la pénétration de l'informatique dans les organismes contrôlés par la Cour, puis au sein de la juridiction elle-même.
La Cour des comptes a donc un long passé qu'elle ne renie pas. Son fonctionnement ne peut être compris si on ignore les grandes lignes de son histoire, mais elle a connu de nombreuses transformations dans son rôle et ses méthodes, notamment dans la période récente : les négliger conduirait à fausser la réalité.