La Cour des comptes n'a que des pouvoirs de sanction limités, sensiblement plus restreints que ceux dont disposaient les chambres des comptes de l'Ancien Régime. Ces pouvoirs n'en existent pas moins, ce qui distingue la Cour des comptes franA§aises de certaines de ses homologues étrangères et notamment des institutions supérieures de contrôle financier de type anglo-saxon (voir chapitre 11). La Cour ne peut sanctionner que des comples publics - de droit - (comples patents) ou des comples de fait. La mise en débet d'un comple public n'est en principe pas une sanction mASme si elle est sount perA§ue comme telle. Elle a déjA  été exposée au chapitre 4. Les sanctions les plus importantes ne relènt pas de la Cour des comptes mais d'autres juridictions, que la Cour informe ou saisit d'infractions relevées A  l'occasion de ses contrôles : en particulier, information du juge pénal par l'intermédiaire des ministères publics et saisine de la Cour de discipline budgétaire et financière (voir chapitre 10).
Seront traitées dans ce chapitre la procédure de gestion de fait qui comporte des éléments répressifs mais ne s'y réduit pas et les amendes pour retard qui ont indéniablement un caractère de sanction, mais pour des montants limités.

La gestion de fait

La gestion de fait est l'irrégularité qui se produit lorsqu'une personne physique ou morale s'immisce dans le maniement de deniers publics. Comme le droit de la compilité publique réser cette tache aux comples publics, ainsi qu'aux agents de l'administration nommés régisseurs d'avances ou de recettes, il est logique que la Cour des comptes ait le pouvoir de soumettre les comples (ou gestionnaires) de fait A  des obligations analogues A  celles des comples - de droit - (ou - patents -) et A  sanctionner cette infraction A  la séparation des ordonnateurs et des comples. Quelques affaires ont attiré ces dernières années l'attention sur des gestions de fait concernant des collectivités locales, dont la Cour n'a plus A  connaitre qu'en appel. La procédure de gestion de fait s'applique aussi A  l'Etat et A  ses élissements publics, mASme si la jurisprudence la plus ancienne et la plus abondante a trait A  des compilités communales.
La méconnaissance de la gestion de fait en tant qu'irrégularité d'une part, en tant que procédure de jugement d'autre part, est évidente A  la lecture de la plupart des manuels de droit administratif et de finances publiques qui l'ignorent ou la traitent en quelques lignes. Pourtant la jurisprudence est ancienne et relatiment abondante, tout particulièrement en ce qui concerne les communes. Dès 1828, le Conseil d'Etat reconnait la compétence du juge des comptes (Cour des comptes et. A  l'époque, conseils de préfectures) pour apurer la gestion de ceux qui se sont volontairement rendus comples des deniers des communes - en faisant la recette des renus et le paiement des dépenses de ces communes -. Une des plus anciennes affaires concerne des fournitures par le maire d'une commune du Gard A  l'armée d'Esne en 1807 et 1808 ' il s'agissait de chevaux et de voitures ' ainsi qu'A  l'armée autrichienne d'occupation en 1815. Cette affaire relevait d'un conseil de préfecture. Quant A  la Cour, la première gestion de fait qu'elle ait déclarée et dont on ait gardé trace l'a été par un arrASt du 23 août 1834 et concerne la ville de Roubaix. La Cour constate qu'ont été irrégulièrement encaissés des deniers pronant de la perception des droits - d'estampillage, de scel et d'aunage - des étoffes de la fabrique de Roubaix élis au profit de la commune. La gestion de fait avait duré du 1er janvier 1810 au 1er octobre 1828. Les affaires suivantes datent de 1835 (arrASt du 25 juillet, commune de Gentilly) et de 1836 (arrASt du 20 juin, commune d'Arbois). En 1837, une loi sur l'administration municipale dispose que - toute personne autre que le receur municipal, qui, sans autorisation légale, se serait ingérée dans le maniement des deniers de la commune, sera, par ce seul fait, constituée comple -.
Aujourd'hui, le texte de base en la matière est une loi de finances du 23 février 1963 modifiée (article 60) qui concerne non seulement les fonds des communes mais ceux de tous les organismes dotés d'un (ou de plusieurs) comple public, A  commencer par l'Etat. Les lois de 1967 et de 1982 relatis A  la Cour et aux chambres régionales des comptes précisent qu'elles jugent les comptes des comples publics et qu'elles n'ont pas juridiction sur les ordonnateurs, sauf précisément sur ceux qu'elles ont déclarés comples de faits.
Matière sount considérée comme accessible aux seuls initiés, tels Marques di Braga et Lyon rédigeant en 1890 un traité de la compilité de fait en 3 550 es et six volumes, la gestion de fait est un domaine du droit qui n'est ni plus complexe ni plus opaque que bien d'autres. Qu'elle s'applique A  des compilités sount qualifiées d'occultes n'empASche pas d'en clarifier les grandes lignes.

Les éléments constitutifs de la gestion de fait

Est comple de fait celui qui a manié des deniers publics en étant dépourvu d'autorisation légale - la jurisprudence utilise l'expression - titre légal -. Les deniers publics sont les fonds ou valeurs des organismes dotés d'un comple public : on est déclaré comple de fait de deniers de l'Etat, d'une commune, d'une unirsité, d'un hôpital ou d'un collège, mais non d'une association ou d'une société, mASme A  capitaux publics. Les deniers privés réglementés, c'est-A -dire les fonds et valeurs privés confiés A  un comple public, comme les avoirs des malades dans un hôpital, peunt également donner lieu A  une gestion de fait. Le maniement, lui, doit AStre entendu au sens large : l'agent qui manie effectiment les fonds ou fait fonctionner un compte en banque peut AStre déclaré comple de fait, mais celui qui a organisé les irrégularités peut l'AStre tout autant. L'ancien droit distinguait ainsi le maniement - de brè main - et le maniement de - longue main - et si les expressions ne sont plus guère usitées, les notions demeurent. La jurisprudence tend A  retenir les vériles responsables et non pas seulement les exécutants : il est fréquent que celui qui a donné les ordres soit seul déclaré comple de fait. Des ministres ont ainsi été déclarés comples de fait. En revanche, il est rare qu'un banquier le soit, alors que la plupart des gestions de fait usent de comptes en banque : en effet, le banquier se contente le plus sount d'effectuer les paiements qui lui sont demandés. 11 ne sera déclaré comple de fait que s'il prend une part acti aux opérations irrégulières. Le - titre légal - est d'abord l'acte de nomination du comple public ou du régisseur d'avance ou de recettes au sein d'un service administratif : les comples publics ou les régisseurs régulièrement nommés ne peunt AStre déclarés comples de fait que pour des opérations qui sortent de leurs fonctions. Selon la jurisprudence, ils se sont alors - dépouillés de leur titre légal -.
Plus complexe est le cas d'une personne privée qui gère une activité pour le compte de l'Etat, d'une collectivité locale ou d'un élissement public. Si elle le fait en application d'un traité de concession ou d'affermage, elle dispose d'un - titre légal - pour encaisser, par exemple, certaines redevances. Si elle le fait sans qu'un accord ait été conclu ac la collectivité publique, elle sera vraisemblablement comple de fait. Mais suffit-il qu'une conntion ait été conclue ac une association pour que celle-ci ait un - titre légal - A  encaisser des recettes normalement destinées A  la collectivité publique ? La réponse est importante, car ce genre de situation se rencontre très fréquemment ac la multiplication excessi des associations parapubliques autour des collectivités locales, des unirsités ou des administrations centrales de l'Etat. Cette réponse est nuancée : une conntion est presque toujours nécessaire pour que l'interntion d'une association dans l'encaissement de recettes destinées A  une collectivité publique ne soit pas constituti d'une gestion de fait ; mais cette conntion doit en outre AStre financièrement équilibrée et prévoir, par exemple, qu'en contrepartie des locaux et du personnel mis A  sa disposition pour gérer l'activité qui lui est confiée, l'association rse une rémunération A  la collectivité publique. Il faut aussi que la conntion soit appliquée par l'association en cause : si elle s'analyse comme un mandat, l'association devra se comporter effectiment comme un mandataire et produire, notamment au comple public de la collectivité mandante, le détail des dépenses et des recettes effectuées et leurs justifications. Les cas dans lesquels de telles conntions de mandat existent mais ne sont pas appliquées sont fréquents : l'association n'a plus alors de titre légal A  encaisser les recettes correspondant A  l'activité qu'elle gère pour le compte de la collectivité publique. Elle peut AStre déclarée comple de fait de deniers de cette collectivité ; si ses dirigeants sont directement impliqués dans les irrégularités, ils seront déclarés comples de fait A  titre personnel solidairement ac l'association personne morale, voire sans elle.

Les principaux types de gestion de fait

Deux types se distinguent nettement : la gestion de fait - côté recettes - ' la plus simple ' et la gestion de fait - côté dépenses - qui soulè des questions plus complexes.
L'encaissement sans titre légal d'une recette destinée A  la caisse d'un comple public est le type de gestion de fait le plus évident : lorsqu'un chercheur encaisse sur son compte en banque personnel le produit d'analyses ou d'études faites par le laboratoire unirsitaire où il travaille, il est comple de fait de deniers de l'unirsité concernée ; lorsqu'un agent communal perA§oit des redevances dans un camping municipal sans avoir été nommé régisseur de recettes, lorsque le maire encaisse lui-mASme une taxe qui aurait dû AStre rsée au receur municipal, ils sont comples de fait de deniers de la commune ; lorsque le chef du service intérieur d'une administration centrale nd du mobilier usagé et alimente ainsi une caisse noire, il est comple de fait de deniers de l'Etat. Après l'incendie du palais de la Légion d'honneur en mars 1871 ' le palais, voisin, de la Cour des comptes et du Conseil d'Etat, on le sait, fut également détruit ' le Grand chancelier recueillit directement les dons des légionnaires et dirses autres ressources et en utilisa le produit pour payer les travaux de reconstruction du batiment : il fut déclaré comple de fait de deniers de l'Etat par arrASt du 8 mars 1883.
La gestion de fait par l'extraction irrégulière de deniers publics de la caisse d'un comple public ' la gestion de fait - côté dépenses - ' n'a pas le mASme caractère d'évidence. Le cas le plus traditionnel est l'extraction par émission de mandats fictifs. Le procédé était déjA  défini par le ministre de l'Intérieur, il y a plus d'un siècle, comme consistant - A  délivrer un mandat pour une dépense qui n'a pas été faite ou pour une dépense autre que celle qui a été faite : il suppose un créancier imaginaire ou un créancier complaisant qui, associant sa complicité A  celle de l'ordonnateur, consent A  exagérer une facture ou mASme A  la dénaturer -. Ainsi, le mandat fictif existe bien : ce n'est pas un faux, mais il ne correspond pas A  la réalité. La justification originelle de ce type de gestion de fait est que les crédits publics n'ont pas été réellement consommés : les fonds irrégulièrement extraits de la caisse du comple public n'ont donc pas perdu leur caractère de deniers publics. La différence entre un mandat entaché d'une erreur de liquidation et un mandat dit fictif repose en grande partie sur un élément intentionnel : compter par erreur A  un agent une nuitée de trop dans ses frais de déplacement justifie que le juge des comptes engage la responsabilité pécuniaire du comple public, si celui-ci n'a pas vu l'erreur au moment du paiement ; rser au mASme agent des indemnités pour frais de déplacement pour un voyage qui n'a pas eu lieu afin de constituer une - caisse noire - dans le service relè de la procédure de la gestion de fait. Celle-ci visera A  la fois l'ordonnateur qui a signé l'ordre de mission et a attesté sa réalisation et le bénéficiaire de l'irrégularité.
Cet exemple, volontairement tiré de la vie quotidienne des administrations, fait apparaitre que la définition du mandat fictif n'est pas exempte d'incertitudes et de subtilités. Il révèle aussi une caractéristique importante des gestions de fait pour extraction irrégulière de deniers publics : elles incluent presque nécessairement deux personnes, celle qui a permis l'extraction et celle qui en a bénéficie, alors qu'une gestion de fait - côté recettes -, pour ingérence dans l'encaissement de deniers publics, peut ne concerner qu'une personne, celle qui a perA§u les fonds aux lieu et place du comple public.
La jurisprudence du mandat fictif a été étendue aux subntions accordées A  une association par une collectivité publique qui se réser l'usage d'une partie des fonds : c'est la jurisprudence dite Lamirand, du nom du secrétaire général A  la Jeunesse de Vichy déclaré comple de fait de deniers de l'Etat par un arrASt de la Cour des comptes du 4 août 1944. Pour des administrations disposant d'importants crédits de subntions mais soumises ac persévérance par la direction du Budget A  une réduction de leur train de vie, la tentation est grande de recourir A  de tels procédés : rser A  un organisme 1 000 (XX) F et s'entendre ac lui pour que 20 (XX) F soient A  la disposition de l'administration en cause pour ses menues dépenses. La gestion de fait portera sur les 20 000 F et visera les fonctionnaires qui ont organisé l'irrégularité et l'organisme qui s'y est prASté.
Pour AStre complet, il convient d'ajouter A  l'ingérence dans l'encaissement de recettes et A  l'extraction irrégulière de fonds publics un troisième cas : la simple détention de deniers publics par une personne non autorisée. Les exemples en sont beaucoup moins nombreux.

La compétence A  l'égard des gestions de fait

Les gestions de fait sont soumises soit A  la Cour des comptes, soit aux chambres régionales ou territoriales (1) des comptes : les chambres des comptes ont compétence de premier ressort depuis leur création sur les gestions de fait de deniers des collectivités locales et de leurs élissements publics ; la Cour conser compétence de premier et dernier ressort sur les gestions de fait de deniers de l'Etat et de ses élissements publics, sauf pour ceux d'entre eux dont un arrASté du Premier président a délégué le contrôle aux chambres des comptes pour une période déterminée et en dessous d'un seuil donné de recettes ordinaires, comme les chambres d'agriculture ou les unirsités.
La jurisprudence n'a pas encore eu A  trancher de la compétence A  l'égard des gestions de fait - confuses - Etat-collectivités locales, c'est-A -dire des gestions de fait dans lesquelles se mASlent des deniers de l'Etat ou d'un de ses élissements publics d'une part, des deniers d'une collectivité locale ou d'un de ses élissements publics d'autre part, sans que les dépenses effectuées au moyen de ces fonds puissent leur AStre affectées distinctement.
Les gestions de fait concernant des communes soumises A  l'apurement administratif des trésoriers-payeurs généraux et des receurs particuliers des finances en application de la loi du 5 janvier 1988 sont jugées par les chambres des comptes. Les gestions de fait affectant des élissements de l'Etat soumis A  l'apurement administratif du trésorier-payeur général pour l'étranger ou des payeurs près les ambassades, comme certains élissements culturels ou d'enseignement A  l'étranger, sont jugées par la Cour des comptes, de mASme que celles des élissements publics de l'Etat soumis A  l'apurement administratif des trésoriers-payeurs généraux des territoires d"outre-mer. Dans ces cas, les juridictions financières sont saisies par le trésorier-payeur général, le préfet ou le haut commissaire par l'intermédiaire du ministère public (Parquet général de la Cour des comptes ou commissaire du gournement près la chambre régionale ou territoriale des comptes). Le ministère public prend alors un réquisitoire introductif d'instance qui invite la juridiction A  statuer sur l'affaire, c'est-A -dire A  déclarer la gestion de fait ou éntuellement A  prononcer un non-lieu.
D'une faA§on générale, des irrégularités présumées constitutis de gestion de fait peunt AStre dénoncées au ministère public de la Cour par toute personne. Des dénonciations anonymes se rencontrent mASme. Selon les cas. et après une éntuelle instruction préalable, le Parquet général prend ou non un réquisitoire, autrement dit ouvre l'instance ou classe sans suite. Un commissaire du gournement près une chambre régionale des comptes a moins de latitude : le décret du 22 mars 1983 modifié (article 10) ne prévoit pas de saisine de la juridiction A  sa seule initiati, contrairement au décret du 11 février 1985 (article 4) applicable au Procureur général de la Cour.
Les voies de recours sont conformes aux règles de la procédure juridictionnelle devant les juridictions financières : la Cour est juge d'appel des jugements définitifs des chambres régionales des comptes sur des gestions de fait, qu'il s'agisse de la déclaration définiti de gestion de fait, de la fixation définiti de la ligne de compte ou de l'amende définiti. Ainsi, la Cour peut avoir A  connaitre en appel d'une mASme affaire A  plusieurs stades de la procédure. Pour les gestions de fait relevant en première instance de la Cour des comptes, il n'existe que le recours en cassation devant le Conseil d'Etat. Une autre voie de recours, enserrée dans des conditions strictes, est la révision par la Cour d'un arrASt définitif rendu par elle, la mASme possibilité existant devant les chambres régionales des comptes.

La procédure
La procédure de gestion de fait peut sembler complexe. Elle a pourtant sa logique qui découle de son objet, exposé plus haut, et de la règle dite - du double arrASt -, déjA  présentée, qui permet un échange d'arguments entre la juridiction et le justiciable dans une procédure écrite. La procédure ne se comprend bien que si l'on en distingue soigneusement les étapes : la déclaration de gestion de fait, le jugement de compte, l'amende, le quitus.
La déclaration de gestion de fait
Se saisissant d'office A  l'occasion du contrôle d'un organisme ou saisi par un réquisitoire du ministère public, le juge des comptes déclare telle ou telle personne comple de fait de deniers d'un organisme public déterminé. Il le fait d'abord A  titre provisoire, en présentant des arguments que l'intéressé peut réfuter. Il le fait ensuite A  titre définitif, si la réfutation ne l'a pas convaincu. Par cette déclaration définiti, le comple de fait devient vérilement le justiciable de la Cour ou de la chambre des comptes, astreint pour la durée de la procédure A  des obligations qui ne s'imposent normalement qu'aux comples publics - patents -.
Le jugement du compte
Cette étape suppose que le ou les comples de fait aient produit leur compte : compte unique pour l'ensemble de la période pendant laquelle les irrégularités ont eu lieu, dressé en encaissements et décaissements et non en droits constatés, retraA§ant les recettes, encaissées indûment ou irrégulièrement extraites, et les dépenses correspondantes appuyées de justifications. Les dépenses - alléguées - par le comple de fait doint AStre reconnues d'utilité publique par l'autorité budgétaire, conseil d'unirsité, par exemple, la délibération de l'organe compétent devant AStre approuvée par l'autorité de tutelle quand celle-ci existe. S'agissant d'une gestion de fait de l'Etat, l'approbation se fait par une disposition de la loi de règlement du budget et suppose donc l'interntion du gournement puis du Parlement. Cette formalité a un sens : elle équivaut A  une ourture rétroacti de crédits et rend ainsi A  l'organe délibérant de la collectivité les pouvoirs que le comportement de l'ordonnateur, par exemple, lui avait fait perdre.
Le juge des comptes apprécie la régularité des opérations décrites au compte : il - admet - les recettes, - alloue - les dépenses, après avoir, le cas échéant, rejeté certaines dépenses, voire majoré les recettes (le juge - force - le compte en recettes). Au terme de son examen du compte de la gestion de fait, opération par opération, le juge des comptes fixe, s'il y a lieu, l'excédent des recettes sur les dépenses qui devra AStre rersé dans la caisse de l'organisme public par le comple de fait. La Cour ou la chambre des comptes ne peut allouer des dépenses qui n'ont pas été reconnues d'utilité publique par l'autorité budgétaire compétente mais elle n'est pas tenue d'allouer toutes celles qui l'ont été : si certaines dépenses ne sont appuyées d'aucune justification, elle les rejette.
En fixant la ligne de compte (montant des recettes et des dépenses ; solde) de la gestion de fait, le juge financier fixe ainsi la situation du comple de fait A  l'égard de l'organisme public dont il a irrégulièrement manié les fonds. Il le fait d'abord A  titre provisoire puis, après la reconnaissance de l'utilité publique de toutes les dépenses ou de certaines d'entre elles et après examen des différentes opérations et de leurs justifications, A  titre définitif. A ce stade, si les recettes excèdent les dépenses, la juridiction met le comple de fait en débet A  hauteur de l'excédent, sauf si celui-ci a déjA  été rersé dans la caisse de l'organisme public. Lorsque la gestion de fait concerne plusieurs personnes, ce débet a un caractère solidaire, la solidarité ne jouant que pour certaines opérations, si la responsabilité de tel ou tel comple de fait est limitée A  une partie des opérations irrégulières.
L'amende
Troisième étape de la procédure de gestion de fait, l'amende n'est pas systématique. L'amende pour gestion de fait ne doit pas AStre confondue ac celles beaucoup plus modiques - beaucoup trop - qu'encourent les comples, patents ou de fait, qui ne produisent pas leur compte ou ceux qui ne répondent pas aux injonctions du juge des comptes. A la différence du débet, il n'y a évidemment pas d'amende solidaire : l'amende a un caractère personnel. Le double arrASt s'applique ici encore : en réponse A  l'arrASt fixant A  titre provisoire l'amende pour gestion de fait, le comple de fait peut soit faire valoir des circonstances A  sa décharge, soit payer pour en terminer plus vite. Il lui arri aussi de ne pas répondre.
Le quitus
C'est l'étape finale. Le quitus signifie que l'affaire est terminée : le débet, s'il en a été prononcé un, et l'amende éntuelle ont été rsés A  l'organisme public dont les fonds avaient été irrégulièrement maniés par les comples de fait. Ceux-ci ont pu aussi obtenir une remise gracieuse partielle du ministre du Budget, parfois mASme une remise totale, ce qui est légal mais mal ressenti par le juge des comptes, surtout s'agissant de l'amende. Cependant les remises gracieuses d'amendes sont, en principe, exceptionnelles.
La complexité de la procédure de gestion de fait vient en partie du chevauchement des étapes de la procédure. Pour gagner du temps tout en se conformant A  la règle du double arrASt (provisoire puis définitif) qui assure le respect des droits de la défense, l'arrASt provisoire de déclaration de gestion de fait enjoint, par exemple, au comple de fait, - s'il n'entend contester sa qualité -, de produire son compte. Autrement dit, la Cour ouvre A  ce stade une alternati : soit le comple de fait reconnait les faits et produit son compte sans attendre d'AStre déclaré définitiment comple de fait, soit il conteste la déclaration provisoire en faisant valoir des arguments de droit et de fait et ne produira son compte qu'A  un stade ultérieur, si la Cour le déclare définitiment comple de fait.
Un mASme arrASt peut contenir des dispositions provisoires et des dispositions définitis. On trou sount l'enchainement suivant qui combine les dirses étapes de la procédure et, A  chaque étape, la règle du double arrASt.
Des affaires particulièrement complexes peunt exiger un plus grand nombre d'arrASts : plusieurs arrASts pour déclarer tous les comples de fait, plusieurs arrASts pour juger le compte. Au contraire, des affaires très simples peunt AStre réglées en deux arrASts, voire A  la limite en un seul quand le comple de fait reconnait les faits, produit un compte complet et correctement justifié avant mASme le premier arrASt et qu'il s'est également - vidé les mains - de l'excédent des recettes sur les dépenses et en supposant évidemment qu'aucune amende ne soit prononcée. La jurisprudence admet, en effet, dans ces conditions que la règle du double arrASt est superflue et que la juridiction peut d'emblée prononcer une déclaration définiti de gestion de fait et fixer la ligne de compte a titre définitif. En revanche, une amende ne peut jamais AStre d'emblée fixée A  titre définitif.
L'exemple ci-dessus (leau nA° 6) présente une gestion de fait de deniers d'un élissement public de l'Etat. Son directeur s'est constitué un avoir auprès d'une association subntionnée et dispose de deux comptes bancaires ourts par celle-ci, l'un rémunéré et l'autre non. Les irrégularités sont anciennes, au point que le comple de fait n'a plus trace des dépenses effectuées au moyen de ces comptes pendant la période la plus reculée. Il aurait dû cependant retracer en recettes de la gestion de fait le solde des opérations anciennes, ce qu'il n'a pas fait dans le compte qu'il a éli et adressé A  la Cour en réponse A  l'injonction prononcée dans le premier arrASt : d'où un - forcement - en recettes par la Cour dans son deuxième arrASt, A  hauteur de ce solde omis ainsi que des intérASts bancaires perA§us sur le compte rémunéré.
Le conseil d'administration de l'élissement public, sollicité par son directeur de reconnaitre l'utilité publique de la totalité des dépenses allouées provisoirement par la Cour, soit 53 000 F, en ésectiune 5 000 F qui ont servi A  payer un voyage A  caractère inconteslement personnel. Le directeur s'était déjA  - vidé les mains - après la déclaration provisoire de gestion de fait en clôturant les deux comptes en banque et en en rsant le solde A  l'agent comple de l'élissement public. N'ayant pas obtenu la reconnaissance de l'utilité publique de la totalité des dépenses retenues par la Cour dans la ligne de compte provisoire, il rse spontanément A  l'agent comple les 5 (KK) F litigieux.
L'instruction de la juridiction fait ressortir que, dans les dépenses reconnues d'utilité publique, 1 000 F ne sont en réalité appuyés d'aucune justification. Comme elle avait réclamé par voie d'injonction la production de justifications complémentaires ou, A  défaut, le rersement des sommes en cause et que le rersement des 1 000 F n'a pas eu lieu, la Cour met le comple de fait en débet de ce montant par un troisième arrASt, en fixant le point de départ des intérASts de ce débet A  la date du paiement de ces 1 000 F.
Une procédure perfectible
Si la procédure de la gestion de fait a sa logique, elle souffre d'une imperfection sérieuse : elle est sount trop longue, en raison de délais d'instruction excessifs. La règle du double arrASt est une forme écrite de la discussion : elle se justifie si la discussion ne s'enlise pas.
La procédure contradictoire est perfectible : on peut envisager qu'au moins aux stades de la déclaration de gestion de fait et de l'amende, le comple de fait ait le droit d'AStre entendu et de faire ainsi valoir ses arguments non seulement par écrit, mais aussi par oral. Actuellement, le juge des comptes peut entendre un comple de fait, mais n'est pas tenu de le faire.
Toute réforme des procédures suppose cependant que soient conciliés deux impératifs : respecter les droits de la défense et juger dans des délais raisonnables. La lourdeur mASme de la procédure conduit assez fréquemment la Cour ou les chambres des comptes A  ne pas déclarer des gestions de fait et A  demander simplement aux responsables d'y mettre fin. La régularisation la plus complète consiste pour le comple patent A  réintégrer les opérations de la gestion de fait dans ses écritures, le comple de fait lui fournissant les justifications correspondantes et rsant l'éntuel excédent des recettes sur les dépenses.
La Cour des comptes déclare actuellement moins de dix gestions de fait par an, les chambres régionales des comptes quelques dizaines par an. C'est dire que bien des - caisses noires - ne font jamais l'objet de telles procédures.

Les sanctions
La gestion de fait est une irrégularité qui, on l'a dit, peut AStre sanctionnée par le juge des comptes. Le texte actuellement applicable est la loi du 31 décembre 1954 (article 9) : la Cour, comme les chambres régionales des comptes, peut prononcer des amendes calculées - suivant l'importance et la durée de la détention ou du maniement des deniers et dont le montant ne pourra dépasser le total des sommes indûment détenues ou maniées -. Les juridictions font un usage modéré de cette faculté : bien des gestions de fait ne donnent lieu A  aucune amende et, lorsqu'une amende est infligée, elle est sount d'un montant plutôt symbolique, autour de 1 000 F. Dans certains cas cependant, des amendes de plusieurs dizaines de milliers de francs ont été prononcées. Dans un arrASt du 24 octobre 1991, la Cour, statuant en appel, a ramené de 1 000 000 F A  100 000 F une amende infligée A  un comple de fait par la chambre régionale des comptes de Pronce-Alpes-Côte d'Azur (A  paraitre au recueil 1991).
La gestion de fait n'implique pas la malhonnASteté de ses auteurs. De nombreux comples de fait n'ont tiré aucun profit personnel des irrégularités qu'ils ont commises, parfois de bonne foi. Tous les degrés de gravité se rencontrent et les sanctions les reflètent. Ainsi, s'immiscer dans les fonctions de comple public constitue aussi un délit, celui d'usurpation de fonctions publiques puni par le Code pénal (article 258) : en l'espèce, ce sont les fonctions de comple public qui ont été usurpées. Ce texte est très rarement appliqué. Si des poursuites sont engagées par le juge judiciaire sur la base de ce texte, le juge des comptes peut déclarer la gestion de fait et apurer le compte mais ne peut plus infliger d'amende. D'autres délits peunt AStre commis A  l'occasion d'une gestion de fait, principalement des détournements de fonds : des poursuites engagées A  ce titre n'empASchent pas la Cour des comptes d'ouvrir une procédure de gestion de fait et de prononcer une amende mais en réduisent l'utilité.
La gestion de fait est également une infraction aux règles d'exécution des recettes et des dépenses de la collectivité ou de l'élissement public dont les fonds ont été maniés. Comme telle, elle tombe sous le coup de l'article 5 de la loi du 25 septembre 1948 modifiée sur la Cour de discipline budgétaire et financière. Si une instruction est ourte devant cette juridiction, la solution jurisprudentielle est que la Cour ou la chambre des comptes est privée de la faculté de sanctionner le comple de fait.
On ne peut passer sous silence l'inéligibilité qui frappe les comples de fait comme les comples patents dans leur ressort géographique, commune, département ou région. Certes, il s'agit seulement d'une conséquence de la déclaration définiti de gestion de fait prononcée par le juge des comptes, non d'une sanction prise par lui. Le juge des comptes ' en l'espèce la chambre régionale des comptes, puisqu'il s'agit d'ordonnateurs locaux, ou la Cour des comptes en appel ' ne néglige pas pour autant cette conséquence de sa décision. La règle de droit n'est ni ambiguA«. ni récente : de nombreux maires ont été déclarés comples de fait depuis cent cinquante ans, comme par exemple Edouard Herriot A  Lyon (arrASt provisoire de la Cour des comptes du 12 mai 1922, arrASt définitif du 26 mars 1923). Se fondant sur les dispositions très claires de la loi de 1884 sur les communes, le Conseil d'Etat constatait dès les années 1920 Finéligi-bilité de certains maires comples de fait et sa jurisprudence est donc ancienne. Dans le cas d'un maire, les dispositions en vigueur aujourd'hui sont les articles L 231-6" et L 236 du Code électoral et L 242-6" du Code des communes : tout conseiller municipal qui, pour une cause surnue postérieurement A  son élection, est déclaré comple de fait de deniers de sa commune est immédiatement déclaré démissionnaire par le préfet.
La plupart du temps, le préfet s'arrangeait pour ne pas savoir et ces dispositions n'étaient donc pratiquement pas appliquées. Cependant, en cas de recours formé par un électeur ou un adrsaire malheureux contre un maire élu pendant la période qui va de la déclaration définiti de gestion de fait jusqu'A  six mois après le jugement de quitus, le tribunal administratif constatera I'inéligibilité et en tirera les conséquences (par exemple, tribunal administratif de Strasbourg, 1er août 1986, élections municipales de Clouange ; jugement confirmé par le Conseil d'Etat, 24 juillet 1987, Revue du Trésor, juin 1990, p. 381). Une loi du 26 juillet 1991 portant dirses dispositions d'ordre financier (article 41) a atténué la sévérité des dispositions mentionnées : la démission d'office n'est désormais prononcée que si quitus n'a pas été délivré au conseiller municipal, général ou régional déclaré comple de fait dans les six mois de l'expiration du délai de production des comptes imparti par la chambre des comptes dans son jugement. La computation de ce délai est moins évidente qu'il n'y parait.
Sans séparation des ordonnateurs et des comples, il n'y aurait pas de gestions de fait. La défense de ce principe n'est pourtant pas la seule raison d'AStre de cette procédure. En effet, comme on l'a vu, celle-ci doit AStre comprise comme un moyen de rélir la sincérité et la régularité des comptes des collectivités publiques et de préserr les pouvoirs budgétaires de leurs organes délibérants. Parlement, conseil municipal, conseil d'administration : ce sont lA  deux nécessités qui dépassent les exigences de la seule compilité publique.

Les amendes pour retard
A la différence des amendes pour gestion de fait qui peunt atteindre des montants importants, les amendes pour retard ont des montants actuellement très faibles. Ces amendes sanctionnent d'une part les retards dans la production des comptes, d'autre part les retards mis par les comples publics A  répondre aux injonctions.

Généralités

Les amendes que la Cour peut infliger sont prévues par la loi du 22 juin 1967 modifiée et par une loi du 31 décembre 1954. Elles ont, A  certains égards, un caractère pénal mais, contrairement aux amendes pénales, elles sont attribuées A  la collectivité intéressée et non pas systématiquement au Trésor public. En ce qui concerne les modes de recouvrement, de poursuites et de remise, la loi de 1954 assimile les amendes aux débets : le ministre des Finances a la faculté, et il en use, d'accorder une remise gracieuse, partielle ou totale, aux comples sanctionnés.
Les trésoriers-payeurs généraux, receurs particuliers des finances, payeurs et payeurs généraux près les ambassades de France n'ont pas le pouvoir de condamner A  l'amende les comples des collectivités ou élissements publics dont les comptes sont soumis A  l'apurement administratif. En cas de retard de ces comples, ils saisissent la Cour par l'intermédiaire du Procureur général pour obtenir leur condamnation.
Les taux des amendes n'ont pas changé depuis 1954, alors que le niau des prix a presque décuplé depuis lors : ils sont de 100 F maximum par mois de retard et par compte pour les comples justiciables de la Cour ou des chambres régionales des comptes, de 20 F par mois de retard et par compte pour les comples soumis A  apurement administratif. Le taux des amendes pour retard dans les réponses aux injonctions prononcées par arrASt provisoire (ou jugement provisoire d'une chambre régionale des comptes ou bordereau d'injonctions d'un trésorier-payeur général) est de 10 F maximum par mois de retard et par injonction. La modicité de ces taux ôte aux amendes l'essentiel de leur portée. La Cour actuellement en inflige peu : moins de cinquante arrASts de condamnation A  l'amende (49 en 1989, 28 en 1990, 13 en 1991) sont pris chaque année par la Cour, ce total comprenant les arrASts provisoires et les arrASts définitifs.
Les comples de fait peunt AStre condamnés A  des amendes pour retard comme les comples patents. Le retard se calcule A  partir de la date de production du compte fixée par la réglementation et, dans le cas du comple de fait, A  partir de la date fixée par la juridiction. Le retard dans les réponses aux injonctions a pour point de départ l'expiration du délai imparti par la Cour dans son arrASt provisoire, c'est-A -dire deux mois en règle générale.

Procédure

Dans le cas d'un retard dans la production des comptes, la procédure est ourte par un réquisitoire du Procureur général. Le Parquet général est en effet chargé de iller A  la production des comptes et, après avoir mis en demeure le comple défaillant, il requiert la Cour de le condamner. Dans le cas d'un retard dans les réponses aux injonctions, le Parquet général n'est pas A  l'origine de la procédure puisque la Cour est saisie du compte et a déjA  rendu un arrASt provisoire : c'est au rapporteur de l'affaire de suivre l'exécution de l'arrASt et, si le comple ne répond pas aux injonctions, de déposer un rapport A  fin de condamnation A  l'amende.
La procédure obéit A  la règle habituelle du double arrASt. L'instruction se limite en général A  la constatation du retard et au recueil des éléments de fait nécessaires A  la Cour pour prendre sa décision. La chambre ou. plus fréquemment, la section de chambre délibère sur le rapport du magistrat instructeur, le Parquet général ayant préalablement rendu ses conclusions écrites. Par un premier arrASt, la Cour prononce une amende provisoire. Elle ne peut statuer définitiment que dans un deuxième temps, au vu des arguments présentés par le comple en réponse A  l'arrASt provisoire. Si le comple décide de payer l'amende dès qu'il reA§oit notification de l'arrASt de condamnation provisoire, la Cour confirme la condamnation dans son arrASt définitif, en donnant acte du paiement.
Lorsque les retards s'accumulent, les condamnations se succèdent : un premier arrASt prononce une condamnation provisoire A  l'amende pour une première période ; un second arrASt rend définiti l'amende relati A  la première période et inflige une amende provisoire pour la période suivante et ainsi de suite. Si ces amendes successis restent sans effet, la Cour demande en général que soit désigné un - commis d'office -, chargé d'élir le compte A  la place et aux frais du comple en retard. Un comple public ne peut recevoir de la Cour quitus de sa gestion que si les amendes définitis prononcées A  son encontre ont été apurées, c'est-A -dire lorsqu'il les a payées ou lorsqu'il en a obtenu remise gracieuse du ministre des Finances.
La Cour peut AStre saisie en appel de jugements de condamnation A  l'amende de chambres régionales des comptes, pourvu qu'il s'agisse de jugements définitifs (voir chapitre 9). Quant aux arrASts définitifs de la Cour portant condamnation A  des amendes, ils peunt faire l'objet d'un pourvoi en cassation devant le Conseil d'Etat. La révision par la Cour d'un arrASt de condamnation définiti A  l'amende est possible mais seulement A  l'initiati de la juridiction elle-mASme ou sur réquisitoire de son Procureur général. En effet, les textes en vigueur n'ouvrent au comple la voie de recours exceptionnelle qu'est la révision qu'A  propos des arrASts - rendus sur ses comptes - : ce n'est pas le cas, au sens strict, d'un arrASt de condamnation A  l'amende.
La procédure est écrite, ce qui bien sûr n'empASche pas le rapporteur du dossier d'entendre le comple en cause. Rien n'interdit non plus A  la Cour de procéder A  son audition, mASme si ce n'est pas l'usage. Cette procédure de condamnation A  l'amende appelle des remarques de principe : la procédure contradictoire écrite, appliquée par analogie ac le jugement des comptes, n'a pas les mASmes justifications. Ce que le comple peut faite valoir, ce sont le plus sount des faits (maladie, manque d'effectifs du poste comple, voire incompétence) et la ution du comple serait mieux adaptée pour éclairer la Cour qu'une réponse écrite qui impose un double examen de l'affaire. Aussi peut-on imaginer une modification des textes supprimant, pour les condamnations A  l'amende de toute nature (amendes pour retard, mais aussi amendes pour gestion de fait), la règle du double arrASt et la remplaA§ant par une audience de jugement. Il est d'ailleurs intéressant de noter que la Cour des comptes de Belgique, dont les procédures présentent des analogies ac celles en usage en France, n'a, dès 1846, pu prononcer des amendes que contre les comples en retard - entendus ou dûment appelés -.
Ce débat, qui touche aux droits de la défense, n'a cependant qu'un caractère académique, s'agissant des amendes pour retard, vu leur niau très modique. Leur augmentation par décret est attendue.