En règle générale, les documents de nature non juridictionnelle transmis par la Cour A  la suite de ses contrôles ne sont pas publics : les référés, lettres du Procureur général, lettres des présidents de chambre, rapports particuliers (- bleus -) sur des entreprises publiques sont adressés A  leurs destinataires sans recevoir d'autre diffusion.
Certaines communications ont toutefois une diffusion plus large que d'autres : ainsi les lettres du président de la cinquième chambre adressées aux présidents de caisses de sécurité sociale doivent AStre portées A  la connaissance des administrateurs de ces organismes, puisqu'en application de l'article 43 du décret de 1985 sur la Cour, les présidents sont tenus de faire connaitre A  la juridiction ainsi qu'A  l'autorité de tutelle les suites données par les conseils d'administration aux obsertions formulées. Quant aux rapports sur les entreprises publiques, ils sont adresses, dans leur version définitive, non seulement aux dirigeants de l'entreprise, A  ceux de sa société-mère, si elle en a une, et aux ministères de tutelle, mais aussi aux commissions des Finances de l'Assemblée nationale et du Sénat. On a vu ainsi, pour cette raison, de larges extraits d'un rapport - bleu - de la Cour sur des filiales de la Caisse des dépôts et consignations publiés en avril 1991 dans un document parlementaire.
Néanmoins, les seules exceptions vériles au principe de non-publicité sont les arrASts de la Cour (les arrASts définitifs et les arrASts provisoires qui les ont précédés) qui ne seront pas traités ici, et deux rapports annuels : le plus connu est le rapport au président de la République ; le moins connu est le rapport annuel sur l'exécution des lois de finance de l'exercice précédent.

Le rapport au président de la République

Historique

Si l'origine lointaine du rapport public se trouve dans le droit de remontrance au roi des anciennes chambres des comptes, son origine directe est double : la loi du 16 septembre 1807 créant la Cour des comptes prévoyait qu'un comité spécial élirait, A  partir des obsertions faites l'année précédente par les référendaires, un rapport destiné A  l'Empereur ; par ailleurs, un arrASté du 29 frimaire an IX (20 décembre 1800) ait prescrit A  la Commission de la compilité nationale - que la Cour remplaA§a ' de remettre au gouvernement chaque année le résultat général de ses traux avec ses vues de réforme et d'amélioration de la compilité. Les deux rapports étaient remis A  l'Empereur qui n'en faisait pas grand chose.
Sous la Restauration, la question des relations de la Cour avec le Parlement fut posée. Par une ordonnance du 14 septembre 1822, la juridiction fut chargée de certifier pour le Parlement - l'exactitude des comptes généraux publiés par le ministre des Finances et par chaque ministre ordonnateur - : cette déclaration générale de conformité est rendue aujourd'hui encore par la Cour (voir chapitre 6). Mais c'est seulement sous la Monarchie de juillet que le gouvernement donna satisfaction au Parlement qui réclamait la communication du rapport annuel de la Cour, puisque les deux rapports des premières années aient été réunis en un seul : aux termes de la loi du 21 avril 1832, - le rapport dressé chaque année par la Cour des comptes en vertu de l'article 22 de la loi du 16 septembre 1807 sera imprimé et distribué aux Chambres -. La déclaration générale de conformité y fut incluse. Les réponses des ministères mis en cause dans le rapport public furent d'abord distribuées aux membres du Parlement en mASme temps que leur était remis le rapport, puis insérées dans le document lui-mASme. Lorsque les administrations tardaient A  répondre, les délais de publication du rapport s'accroissaient d'autant et réduisaient sa portée, puisqu'il n'était diffusé aux parlementaires que longtemps après avoir été remis au président de la République : ainsi le rapport 1930-l931, remis au chef de l'Etat en juillet 1932, ne parut qu'en janvier 1934.

Le baron Haussmann et la Cour des comptes'

- Tel est le caractère général des griefs de la Cour des comptes. Ils sont précis, formels, nettement articulés ; ils ont, sous la douceur des formes, toute la brutalité qui appartient aux chiffres. Mais ils n'ont pas le don d'émouvoir le dictateur de l'hôtel de ville () La Cour des comptes a prononcé, et personne n'osera plus, j'espère, défendre la légalité des opérations préfectorales, après le jugement formel du tribunal le plus compétent qui soit en ces matières -.

* Rapports publics de 1862, 1865. 1866.

Source : Jules Ferry (alors journaliste au Temps), Les comptes fantastiques
d'Haussmann. Paris. 1868. pp. 44 A  48. Armand Le Chelier éd., reproduit dans
L"histoire de la Cour des comptes, ouvrage collectif, Paris, 1984, éditions du
CNRS.

La publication du rapport annuel au Journal officiel fut décidée par un décret-loi du 2 mai 1938 : le dépôt sur le bureau des Assemblées, la présentation au président de la République et la publication au Journal officiel deient AStre simultanés. La première publication au Journal officiel eut lieu en décembre 1938. Elle fut ensuite interrompue jusqu'en 1946. De 1940 A  1944, le rapport annuel se réduisit A  un compte rendu des traux de la Cour. L'inspecteur général honoraire des Finances Drouineau, qui faisait fonction de Premier président, déclarait péremptoirement le 5 juin 1941, lors d'une séance solennelle de la Cour : - Si donc dans un régime qui se caractérisait par le défaut de responsabilité et par l'absence de toute sanction, le rapport public de la Cour pouit se concevoir comme un appel fait en désespoir de cause A  une opinion publique d'ailleurs indifférente, dans le nouveau régime, il n'a plus sa place -. Lorsque le rapport public parut de nouveau, le rythme annuel prévu par la loi ne fut pas respecté : la Cour publiait en alternance son propre rapport et celui de la Commission de vérification des comptes des entreprises publiques créée en 1948. Le rythme annuel ne reprit qu'en 1963. L'absorption en 1976 de la Commission de vérification par la Cour eut pour effet, dans un premier temps, la publication de deux rapports distincts : le rapport public habituel et, tous les deux ans, un rapport public sur les entreprises publiques. Il y en eut deux, en 1979 et en 1982, ant que la loi ne soit modifiée : le rapport public est redevenu unique A  partir de 1983 et comporte une rubrique - entreprises publiques -.
Depuis 1972, le millésime du rapport public est celui de sa parution et non de l'exercice sur lequel portent les obsertions : cette modification était d'autant plus nécessaire que les obsertions urant dans un rapport public ne portaient plus sur des exercices rigoureusement déterminés. Le changement de méthode s'est fait avec le rapport public 1970/ 1972.
Le dernier changement est intervenu en 1991. La Cour a fait admettre par le gouvernement que le rapport annuel pourrait comprendre des fascicules distincts, sans que soit modifiée la loi de 1967 dont l'article 11 dispose que - la Cour des comptes adresse au président de la République et présente au Parlement un rapport annuel, dans lequel elle expose ses obsertions et dégage les enseignements qui peuvent en AStre tirés -. Si elle est commode pour la Cour, l'interprétation nouvelle de cette disposition parait hardie. La première application a été la publication en décembre 1991 d'un fascicule sur la gestion de la dette et de la trésorerie des collectivités locales, distinct du rapport principal qui ait été publié, selon la coutume, A  la fin du mois de juin 1991. L'année précédente, la Cour ait publié un rapport annuel en trois volumes, le troisième présentant le bilan financier pour l'Etat des opérations relatives aux entreprises nationalisées en 1982, puis pritisées entre 1986 et 1988 et l'analyse des procédures de pritisation. Les trois volumes aient encore été diffusés simultanément. La Cour souhaite A  la fois s'abstraire de la contrainte que représente la publication d'un rapport unique A  date fixe et avoir la faculté, lorsqu'elle décide de rendre publiques certaines obsertions, de le faire lorsque son trail est terminé et la procédure contradictoire achevée, sans nécessairement attendre le mois de juin.

Elaboration du rapport

La procédure qui aboutit au rapport public annuel est longue : c'est aux chambres ou aux formations interchambres de la Cour qu'il revient, en délibérant sur un rapport traitant de la gestion d'un organisme ou d*un thème d'enquASte quelconque, de décider le renvoi d'une obsertion portant sur un point précis ou sur une question plus ste au comité du rapport public Celui-ci est composé du Premier président, du Procureur général, des présidents de chambre, du rapporteur général, du rapporteur général adjoint. Le secrétaire général, les secrétaires généraux adjoints, les avocats généraux, le secrétaire général du Comité d'enquASte sur le coût et le rendement des services publics et les sept adjoints au rapporteur général (un par chambre) assistent aux séances. Les projets d'insertion sont présentés au comité par les rapporteurs qui aient rédigé les rapports au vu desquels les renvois ont été décidés. Le comité se prononce sur le principe mASme de l'insertion et en revoit la rédaction.
Les textes en vigueur (loi de 1967 modifiée, article 11) prévoient que le rapport public de la Cour porte A  la fois sur les services et organismes relent de sa compétence et sur ceux relent des chambres régionales des comptes. Lorsqu'une proposition d'insertion au rapport public émane d'une chambre régionale des comptes, la procédure est encore plus lourde : la proposition d'insertion est transmise par la chambre régionale des comptes non pas au comité du rapport public mais au comité de liaison entre la Cour et les chambres régionales des comptes (voir chapitre 9) dont le président assiste aux séances du comité du rapport public. Ce comité se réunit en formation restreinte, la chambre régionale qui a décidé le renvoi étant représentée par son président qui a voix délibérative. Il se prononce sur le principe mASme de l'insertion et, s'il la retient, en revoit la rédaction après avoir désigné en son sein un rapporteur. Seuls les projets adoptés par le comité de liaison sont transmis au comité du rapport public.
Ainsi exposée, la procédure néglige le fait que le comité du rapport public, comme le comité de liaison entre la Cour et les chambres régionales des comptes, a un rôle de coordination et de définition des programmes annuels de contrôle. Certaines insertions au rapport public sont bien le sous-produit d'un contrôle, l'appel A  l'opinion publique paraissant le seul moyen de faire cesser des irrégularités ou de redresser des gestions contesles. Dans d'autres cas, en renche, des thèmes d'enquASte sont choisis au stade de la programmation avec l'idée qu'ils pourraient - aller au rapport public -. C'est ce qui explique que les deux comités cités s'occupent A  la fois de la programmation des contrôles et de la préparation des insertions au rapport public.
La procédure est longue parce qu'elle prévoit des filtres successifs mais aussi parce que la contradiction doit AStre assurée avec les services et organismes mis en cause : la procédure prévue par le décret de 1985 (article 52) consiste pour le comité du rapport public et des programmes A  transmettre aux ministres intéressés et aux dirigeants des organismes publics concernés les projets d'insertion, les destinataires ayant deux mois pour faire connaitre leurs réponses. Lorsqu'il s'agit du secteur de compétence de la Cour, les réponses se font par l'intermédiaire du ministère de l'Economie, des Finances et du Budget, ce qui ne se justifie guère que par la puissance de ce ministère dans l'administration franA§aise. Lorsqu'il s'agit du secteur de compétence des chambres des comptes, les correspondances se font directement avec les présidents de conseils régionaux ou généraux, avec les maires ou les présidents de sociétés d'économie mixte. La tache est lourde pour les rapporteurs généraux du comité du rapport public : le fascicule du rapport public de décembre 1991 sur la gestion de la trésorerie des collectivités locales a ainsi exigé l'envoi de près de 90 extraits A  plusieurs ministères, A  84 collectivités locales et élissements publics locaux et au Crédit local de France. Au vu des réponses, le comité peut éventuellement modifier le texte du rapport public. Le plus souvent, il s'agit de modifications de détail. Des modifications peuvent également AStre apportées au contenu des réponses, en accord avec leurs auteurs, ant leur publication A  la suite des obsertions correspondantes de la Cour. Le rapport public est alors délibéré en Chambre du conseil, où siègent le Premier président, les présidents de chambre et tous les conseillers maitres de la Cour, soit plus d'une centaine de magistrats. Le Procureur général y a voix délibérative. C'est cette formation qui arrASte le texte qui est imprimé par les Journaux officiels, au terme d'une procédure qui suit un calendrier rigoureux et serré. Le rapport public est ensuite remis au président de la République A  l'Elysée par le Premier président qui le dépose aussi, en séance publique entre les mains des présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat.

Dépôt du rapport public 1991 de la Cour des comptes A  l'Assemblée nationale
M. le président : L'ordre du jour appelle donc le dépôt du rapport de la Cour des comptes.
Messieurs les huissiers, veuillez introduire M. le Premier président de la Cour des comptes.
(M. Pierre Arpaillange,

Premier président de la Cour des comptes,

est introduit avec le cérémonial d'usage).
M. le président : La parole est A  M. le Premier président de la Cour des comptes.
M. Pierre Arpaillange. Premier président de la Cour des comptes : Monsieur le président, mesdames, messieurs les députés, en exécution des dispositions de l'article 11 de la loi du 22 juin 1967, j'ai l'honneur de déposer sur le bureau de l'Assemblée nationale, après l'avoir remis A  M. le président de la République, le rapport éli par la Cour des comptes au titre de l'année 1991. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).

(brefs discours)

M. le président : L'Assemblée donne acte du dépôt du rapport de la Cour des comptes et remercie M. le Premier président. Messieurs les huissiers, veuillez reconduire M. le Premier président de la Cour des comptes que je salue.
(M. le Président de la Cour des comptes est reconduit avec le cérémonial d'usage).

Le contenu du rapport

Le contenu du rapport public a évolué pour plusieurs raisons : publication depuis le décret organique du 19 juin 1956 du rapport annuel sur l'exécution des lois de finances, changement dans les compétences de la Cour, souci de traiter des sujets de manière plus approfondie.
Les insertions sont groupées dans plusieurs parties dont le nombre a rié, mais dont la première traite de l'Etat et de ses élissements publics. La publication d'un rapport propre A  l'exécution du budget de l'Etat conduit la Cour A  ne faire urer dans le rapport au président de la République qu'un résumé de ses obsertions sur les opérations budgétaires et les opérations de trésorerie de l'Etat au cours de l'ant-dernier exercice. Ce résumé, quoique placé en tASte de la première partie, n'est pas l'insertion la plus intéressante du rapport public. Dans cette première partie, on trouve, en proportions riables, des obsertions sur un service ou organisme et des obsertions de caractère - horizontal - : ainsi, en 1990 et en 1991, les insertions sur l'Opéra Bastille et sur la direction générale de l'aviation civile entrent dans la première catégorie, celles sur l'insuffisance des locaux universitaires et sur la contre-performance du -cable dans la seconde.
Une partie du rapport public est consacrée aux collectivités territoriales : elle est en quelque sorte le rapport public des chambres régionales des comptes. La difficulté dans ce domaine est d'éviter de donner trop de place aux erreurs de gestion des petites communes pour ce qui est des obsertions relatives A  des collectivités données. Il est par ailleurs utile de présenter des obsertions de synthèse, comme les sociétés d'économie mixte locales d'aménagement et de construction ou les transports urbains de voyageurs, en 1990, et l'utilisation abusive d'associations par des départements, au rapport public de 1991.
Une autre partie du rapport public regroupe les insertions relatives A  la sécurité sociale ou, notion plus large, A  la protection sociale : son importance rie fortement d'une année A  l'autre. Comme dans les autres secteurs de compétence de la Cour, les insertions visent un organisme déterminé ou un thème : par exemple, la Caisse nationale d'assurance maladie des trailleurs salariés et la Caisse nationale des barreaux franA§ais en 1990 ; la lutte contre les maladies mentales, en 1988, ou les dépenses d'hospitalisation de l'assurancc-maladie, en 1991.
Enfin, le rapport public se consacre également aux entreprises publiques. Cela soulève des difficultés particulières lorsque les entreprises en cause appartiennent au secteur concurrentiel. La Cour se doit de tenir compte des préoccupations commerciales de ces entreprises mais ne peut pour autant laisser celles-ci A  l'abri de toute critique pour ce seul motif. En pratique, les entreprises concurrentielles apparaissent plus rarement au sommaire des rapports publics que les entreprises publiques disposant d'un monopole, telles que la SNCF, EDF, GDF ou le Commissariat A  l'énergie atomique. Depuis dix ans, les principales entreprises publiques du secteur concurrentiel critiquées par la Cour dans son rapport public annuel ont été la Société franA§aise d'équipement pour la navigation aérienne (SFENA) en 1982 ; Charbonnages de France chimie (CDF chimie aujourd'hui Orkem), l'Entreprise minière et chimique et le groupe Elf-Aquitaine en 1983 ; le Crédit agricole mutuel en 1984 ; de nouveau CdF chimie ; l'Aérospatiale et le groupe de la Comnie générale maritime en 1985 ; Renault-Véhicules industriels en 1986 ; Technip en 1987 ; les filiales hôtelières d'Air France en 1988 ; le groupe Elf-Aquitaine en 1990 ; le groupe Thomson en 1989 et 1991 ; le groupe Bull en 1991. Cette énumération montre que les entreprises industrielles sont plus souvent mentionnées au rapport public que les sociétés du secteur financier, banques et comnies d'assurance A  capitaux publics.
Les insertions thématiques sont moins fréquentes dans le domaine des entreprises publiques : on citera la compilisation des effets de riations de change sur l'endettement en devises des entreprises publiques au rapport public de 1984 ; le secteur public de l'audiovisuel en 1987 ; et, en 1990. le bilan financier pour l'Etat des opérations relatives aux entreprises nationalisées en 1982 puis pritisées entre 1986 et 1988 (3e volume du rapport public).
Si la Cour tient compte de considérations diplomatiques, militaires ou commerciales dans la rédaction de son rapport public annuel, elle se heurte A  une seule restriction réglementaire sectorielle : la Caisse des dépôts et consignations est le seul organisme soumis au contrôle de la Cour qui ne puisse AStre critiqué au rapport public, en application d'un décret du 5 août 1970 dont la justification est d'autant moins évidente que la Banque de France ne jouit pas du mASme privilège. Celui-ci ne s'étend cependant pas aux nombreuses filiales de la Caisse des dépôts.

Le style
Les rapports publics ont une tonalité critique. Par tradition et aussi par prudence, la Cour ne décerne que peu d'éloges, encore que le cas se produise. L'idée reA§ue est que le ton des rapports publics est feutré et que les critiques pourraient AStre exprimées plus nettement. En fait, la vigueur des termes employés rie sensiblement et la Cour recourt souvent, mais pas toujours, A  l'allusion ou A  la litote, comme le montrent les extraits suints du rapport annuel de 1991 :
- - L'insuffisante préparation du projet, la sous-estimation de la complexité, les hésitations du maitre d'ouvrage ont entravé la bonne exécution aussi bien de la maitrise d'œuvre () que des marchés de gros œuvre- (- Déménagement du ministère des Finances -, 1991, p. 27) ;
- - Ces constatations, venant après celles que la Cour a présentées dans ses derniers rapports publics, par exemple au sujet du Parc de la Villette, du Palais Omnisports de Paris-Bercy ou de l'Opéra-Bastille, devraient inciter A  réfléchir sur les moyens et les procédures A  mettre en œuvre pour une réalisation moins précipitée et donc moins coûteuse de grands projets - (ibid., p. 33) ;
- - MASme si des raisons techniques ont pu AStre A  l'origine de la solution pratiquée jusqu'ici, il est nécessaire de revenir A  des pratiques plus orthodoxes - (-Les recettes d'exploitation des télécommunications- 1991, p. 117). On lit aussi, dans la mASme insertion (p. 121) : - Il est finalement étonnant que les responsables du secteur des télécommunications () se satisfassent d'une situation caractérisée par une compilité générale déficiente et l'absence de compilité analytique. Cela ne s'explique que par la certitude où France Télécom s'est jusqu'A  présent trouvé de bénéficier d'une prospérité assurée par un service téléphonique protégé A  la fois par un monopole et une très conforle tarification - ;
- - Les services de l'Etat sont aussi parfois trop passifs : ainsi, en Ile-de-France, il a fallu plus de dix ans pour que soit retirée A  une clinique l'autorisation de fonctionner, en dépit des rapports accablants qui aient mis en évidence des modalités de fonctionnement dangereuses pour les malades- (-Les dépenses d'hospitalisation de l'assurance-maladie -, 1991. p. 183) ;
- - Cette administration directe a permis au maire (de Nice) de gérer une part importante des affaires de la commune en échappant totalement aux règles de la dépense publique, et en se print délibérément des garanties liées au rôle du comple public -. () - L'emprise exercée par le maire sur les associations était encore accentuée par le cumul, par quelques personnes de son entourage, de fonctions communales et d'activités privées au sein des associations, voire d'entreprises commerciales -. () - Ces antages injustifiés A  un groupe privé sont un exemple, parmi d'autres, des graves négligences de la protection des intérASts de la collectivité -. (- Les méthodes de gestion de la ville de Nice -, 1991, pp. 307 et 309).
Pour montrer l'évolution du style et du ton des rapports publics en un siècle et demi, quelques phrases extraites du rapport au roi sur les comptes de l'année 1841 (rapport public de 1843) sont reproduites ci-dessous :
- - Nous attendons, A  la suite de nos demandes réitérées, le nouveau règlement que le ministère des Finances nous annonce avoir fait préparer et communiquer A  tous les autres départements pour déterminer uniformément et avec précision les dépenses de matériel faites dans les habitations concédées par le gouvernement (A  des fonctionnaires). Plusieurs rejets de payements de cette nature, prononcés par nos derniers arrASts, nous obligent A  insister aujourd'hui pour l'accomplissement de cette mesure d'ordre - (- Dépenses publiques -, p. 32) ;
' - Cependant nous avons rencontré de fréquentes dérogations A  cette règle d'ordre et d'économie dans l'exécution des routes départementales. Nous ne pouvons attribuer la persistance de ces irrégularités qu'A  la difficulté d'interrompre immédiatement les habitudes prises et les anciens usages d'une vicieuse pratique, et nous nous en reposons avec confiance sur le zèle éclairé de l'administration supérieure (des Ponts et Chaussées) pour réaliser le plus tôt possible et dans toutes les circonstances, les conséquences de l'amélioration qu'elle vient de consacrer elle-mASme par les dispositions précises du nouveau code de la compilité publique - (ibid., p. 51) ;
' - La vérification des comptes de 1841 nous a fait retrouver des irrégularités analogues A  celles que nous avions déjA  reconnues et mentionnées dans notre dernier rapport, relativement A  l'emploi des 5 millions de subsides accordés au ministre de l'Agriculture et du Commerce pour secourir les départements affligés par les inondations - (ibid., p. 58) ;
' - Nous insistons donc avec plus de force, A  mesure que les allocations de fonds de ce département ministériel (traux publics) se développent (), pour que les facilités tolérées jusqu'A  ce jour sur l'acquittement local du service des dépenses soient restreintes successivement dans les limites les plus étroites () (ibid., p. 67) ;
' - Les monts-de-piété attendent encore les améliorations sollicitées par la Cour et promises par l'administration depuis plusieurs années () (ibid., p. 122).
Ces exemples révèlent que le style du rapport public a changé, de mASme que son objet, ce qui n'a rien de surprenant. Le style actuel n'est pas pour autant é, ni mASme tout A  fait fixé. Ainsi, les titres des insertions sont souvent neutres, mais pas systématiquement : - la conduite de la programmation au ministère de la Défense -, - la modernisation des abattoirs publics -, mais aussi - l'insuffisance des locaux universitaires -, - l'échec de la participation de France Cables et Radio dans la société Argo - urent dans le sommaire du rapport public de 1990. Les sous-titres dans une insertion sont en général fort explicites, comme le montre le de l'insertion nA° 18 du rapport public de 1990, consacrée A  la Caisse nationale d'assurance maladie :
- * la caisse nationale ne remplit pas ou remplit mal les fonctions que la loi lui a confiées :
a. des documents comples et statistiques peu dignes de foi ;
b. une coordination inefficace, qui laisse subsister de grandes inégalités ; c un contrôle complaisant ;

d. une politique A  courte vue ;

* un élissement public A  la gestion coûteuse et désordonnée :

a. une application approximative des textes ;

b. une gestion laxiste du personnel ;

c. une munificence excessive ;

d. des actions de communications dispendieuses ;

e. un patrimoine immobilier géré sans efficacité ;

* les responsabilités des autorités de tutelle -.
Les critiques du rapport public visent des services ou organismes mais aussi des personnes. Le plus souvent, celles-ci sont désignées par leur fonction. Il arrive cependant que leur nom soit cité : ainsi, le rapport public de 1990 comporte des mentions nominatives dans l'insertion sur l'Opéra-Bastille, celui de 1991 en comporte dans l'insertion sur le transfert du ministère de l'Economie et des Finances A  Bercy et dans l'insertion sur les méthodes de gestion de la ville de Nice. Les noms des entreprises attributaires de marchés publics sont, selon les cas, cités ou non.
D'esprit critique, car c'est sa raison d'AStre, le rapport public de la Cour contient souvent des recommandations, implicitement ou explicitement. Contrairement A  certains de ses homologues étrangers, comme la Cour des comptes allemande, la juridiction franA§aise se hasarde rarement A  estimer les économies de dépenses ou les suppléments de recettes que provoqueraient ou qu'ont provoqués les mesures prises A  la suite de ses interventions, tant l'exercice est difficile et empreint d'arbitraire. Certaines insertions au rapport public peuvent pourtant s'y prASter, comme l'illustrent deux exemples tirés du rapport public de 1989 :
- A  propos de la cession par le Fonds d'intervention et de régularisation du marché du sucre (FIRS) du stock d'alcool de betterave, soit plus d'un million d'hectolitres : - |a méconnaissance des règles élémentaires de la concurrence ne peut trouver une justification dans l'urgence de la vente (). S'il est difficile d'apprécier exactement les prix courants de l'alcool compte tenu de l'opacité de ce marché, les estimations les plus pessimistes montrent que le FIRS aurait pu, en moins de deux ans, écouler ce stock au prix moyen de 200 F l'hectolitre, se procurant ainsi une ressource de 146 millions de Francs, alors que la somme reA§ue en exécution du contrat passé s'est élevée A  75,3 millions. La différence entre ces deux sommes n'aurait pu AStre absorbée par le coût, au demeurant dégressif, de gestion du stock pendant deux ans - (p. 46) ;
- A  propos de la création de crédits d'impôt fictifs par des banques et des élissements financiers : - pour la seule opération précédemment décrite, le fonds (commun de placement), qui ait reA§u 9,13 millions de francs de certificats de crédits d'impôt, en a finalement attribué 30,33 millions, ce qui représente une perte brute d'au moins 21 millions de francs pour le Trésor. () Sa compétence ne s'exerA§ant que sur les entreprises du secteur public, la Cour () n'est () pas en mesure d'éluer avec précision le préjudice subi par le Trésor. Cependant les investigations qu'elle a menées lui permettent d'estimer que cette création artificielle de crédit d'impôt représente une perte fiscale annuelle de plusieurs milliards de francs - (p. 52).
Le rapport public annuel de la Cour n'est désormais plus unique, puisqu'il comporte des fascicules A  parution distincte. Cependant il y a plus de trente ans que la Cour élabore un autre rapport annuel au caractère quasiment public.

Le rapport annuel sur l'exécution des lois de finances

Evolution
Ce rapport, mentionné au chapitre 6, constitue une des spécificités du contrôle des recettes et des dépenses de l'Etat par la Cour des comptes qui agit ici en tant qu'auxiliaire du Parlement et du gouvernement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances. La Cour tient ce rôle de l'article 47 de la constitution de 1958. L'obligation d'élir un rapport sur le projet de loi de règlement, que le gouvernement transmet au Parlement en mASme temps que le projet de loi, ure dans l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances A  l'article 36.
La loi de règlement trouve son origine dans le principe de l'apurement des comptes budgétaires de l'Etat par le Parlement, posé en 1818 (1) : le Parlement consent A  l'impôt, autorise les dépenses budgétaires (vote du budget) et reA§oit en outre le pouvoir de sanctionner l'exécution des opérations budgétaires, une fois l'exercice clos. La définition actuelle de la loi de règlement est donnée par l'ordonnance de 1959 dans son article 2 : - la loi de règlement constate les résultats financiers de chaque année civile et approuve les différences entre les résultats et les prévisions de la loi de finances de l'année, complétée, le cas échéant, par ses lois rectificatives -. Préparé par le gouvernement, le projet de loi de règlement doit comporter divers documents annexes dont le compte général de l'administration des Finances, le rapport de la Cour des comptes et la déclaration générale de conformité. De ces trois documents, le rapport de la Cour est le plus récent puisqu'il date du décret organique du 19 juin 1956 dont les dispositions ont été reprises par l'ordonnance organique de 1959. L'ordonnance organique impose au gouvernement de déposer le projet et ses documents annexes ant la fin de l'année qui suit celle de l'exécution du budget, ce qui ne préjuge en rien de la date A  laquelle la loi sera votée.
Chaque année, la Cour des comptes adopte ainsi en chambre du Conseil vers fin novembre ou début décembre un rapport sur l'exécution des lois de finances (loi de finances initiale, loi(s) de finances rectificative(s) de l'exercice précédent), au terme d'une procédure qui a déjA  été décrite. Ce rapport devient ensuite un document parlementaire distribué A  tous les députés et sénateurs : c'est ce qui permet de considérer ce rapport annuel comme un rapport de la Cour A  caractère public.

Contenu
Le contenu du rapport sur l'exécution des lois de finances, appelé couramment - rapport sur la loi de règlement -, n'est précisé par aucun texte. Sa présentation a assez peu évolué depuis trente ans : la première partie, qui présente les résultats généraux de l'exécution des lois de finances, est essentiellement descriptive ; la deuxième partie, intitulée - gestion des autorisations budgétaires - contient dantage de critiques. La Cour y relève les pratiques contraires A  la lettre ou A  l'esprit des règles budgétaires posées par l'ordonnance de 1959 en s'attachant particulièrement aux mouvements de crédits qui ont modifié la loi de finances initiale. Ainsi, un certain nombre de critiques sont reprises tous les ans, le ministère des Finances contrevenant avec régularité A  certaines dispositions de l'ordonnance organique. Chaque année, le gouvernement ouvre ainsi au cours de l'été, des crédits au titre de l'exercice clos depuis plusieurs mois : il s'agit notamment des arrAStés dits - de grande répartition - qui complètent les crédits couvrant des dépenses de personnel. Cette pratique peu justifiable ajuste rétroactivement les crédits aux dépenses réelles. Elle retarde évidemment l'élissement des comptes définitifs de l'Etat.
Les rapports sur l'exécution des lois de finances énumèrent les violations aux grands principes du droit budgétaire : ouvertures de crédits postérieures A  la clôture de l'exercice, déjA  citées, interversions d'exercices, qui contreviennent au principe de l'annualité budgétaire et faussent le solde budgétaire ; contraction entre recettes et dépenses, opérations budgétaires traitées comme des opérations de trésorerie et par conséquent non décrites dans le budget (voir un exemple ci-après), qui contreviennent au principe de l'universalité budgétaire ; imputations irrégulières de subventions de fonctionnement sur des crédits d'investissement par exemple, qui contreviennent au principe de la spécialité budgétaire. Des critiques fréquentes ont également trait A  l'usage qui est fait en cours d'exercice des trois types de mouvements autorisés par la loi organique : les répartitions de crédits globaux A  partir de - chapitres-réservoirs -, les transferts et les virements de crédits. Ces mouvements ne sont juridiquement possibles que sous certaines conditions qui ne sont pas toujours remplies.
La Cour ne dénonce pas seulement des irrégularités mais aussi une mauise gestion des crédits budgétaires : reports de crédits d'un exercice sur l'exercice suint A  une date trop tardive pour qu'ils puissent AStre utilisés, annulation de crédits sur un chapitre budgétaire et, au cours du mASme exercice, augmentation des dotations de ce mASme chapitre.
D'une faA§on générale, la Cour joue, dans le rapport sur l'exécution des lois de finances, le rôle de gardien des règles budgétaires posées par l'ordonnance organique de 1959 et de censeur des pratiques qui conduisent A  réduire la portée des pouvoirs dévolus au Parlement. Deux exemples récents, tirés du rapport sur l'exécution des lois de finances de l'exercice 1989, en sont l'illustration :
- le traitement budgétaire et comple des remises de dettes par l'Etat aux pays du Tiers monde les plus pauvres : la France ait décidé une remise de dettes A  l'issue du sommet du groupe des Sept tenu A  Toronto en 1988. En mai 1989, au sommet de Dakar, le président de la République a annoncé une remise plus générale au profit de 35 Etats africains du sud du Sahara. La transcription budgétaire et comple en a été très discrète : imputation au compte de résultat de l'Etat de l'année, sans ouverture de crédits correspondant aux sommes remises ; traitement des créances annulées A  l'échéance de chaque annuité, de sorte que le résultat affecté par les remises de dettes décidées A  Dakar n'est pas celui de 1989, mais ceux de tous les exercices budgétaires jusqu'en 2018. La Cour a critique de faA§on nuancée les méthodes budgétaires et comples utilisées mais a néanmoins dénonce leur hétérogénéité due au parti-pris d'échelonner sur plusieurs exercices une charge jugée politiquement et financièrement trop lourde pour AStre supportée par le seul exercice 1989 ;
- le traitement budgétaire d'une partie des intérASts de la dette de l'Etat : le budget de l'Etat ne retrace pas les opérations dites de trésorerie. Les émissions et remboursements d'emprunts, mASme A  long terme, sont rangées par l'ordonnance organique elle-mASme parmi les opérations de trésorerie. Seuls les intérASts de la dette de l'Etat apparaissent donc dans les dépenses du budget. Parmi les emprunts émis par l'Etat, les obligations renouvelables du Trésor aient la particularité de prévoir le paiement des intérASts aux prASteurs non pas chaque année mais lors du remboursement du capital ou lors de l'échange des titres contre de nouvelles obligations. La Cour relève, pour la critiquer, l'opération consistant en 1989 A  échanger contre de nouveaux titres des obligations renouvelables du Trésor non seulement pour leur leur nominale mais aussi pour le montant des intérASts courus. Cette opération a eu pour effet de ne pas faire apparaitre la charge d'intérASts, soit 13,8 milliards de francs, en dépense budgétaire. Un recours dent le Conseil constitutionnel a été formé par des parlementaires, au vu de cette critique de la Cour, au motif que l'opération effectuée entachait d'irrégularité l'article 1er de la loi de règlement qui arrASte les résultats définitifs de l'exercice 1989. Ce recours a été rejeté par décision du 20 novembre 1991 (JO du 22 novembre), le Conseil constitutionnel ne se prononA§ant pas sur le fond de l'affaire. Il a considéré que le contrôle de la régularité des opérations retracées dans les comptes de l'Etat ne releit pas de lui mais des autorités et juridictions compétentes, notamment de la Cour des comptes. La seule sanction possible est de nature politique.
Comme on l'a indiqué plus haut, le contenu du rapport sur l'exécution des lois de finances n'est pas sans incidence sur celui du rapport au président de la République. Les deux rapports sont très différents par leur objet et mASme par leur ton. Le rapport sur l'exécution des lois de finances est éli selon un qui change peu d'une année A  l'autre. La matière traitée n'évolue guère. Le ton est sobre, les leaux de chiffres sont nombreux et il faut une lecture attentive pour déceler les critiques formulées par la Cour. On pourrait souhaiter des changements dans la présentation de ce document pour que les faits saillants de l'exercice ressortent mieux.

L'impact des rapports publics de la Cour
Entendus au sens large, les rapports publics de la Cour sont, comme on vient de le voir :
- le rapport annuel au président de la République ;
- les cahiers ou fascicules dissociés de ce rapport annuel et publiés A  une autre date (depuis 1991) ;
- le rapport annuel sur l'exécution des lois de finances.
Deux questions au moins se posent : quel retentissement ces rapports ont-ils auprès du Parlement et, par l'intermédiaire de la presse, auprès de l'opinion publique ? Quelles réformes découlent des critiques et recommandations de la Cour ? Ces questions, habituellement posées A  propos des rapports publics, pourraient AStre étendues A  l'ensemble des communications de la Cour (arrASts, référés, lettres du Procureur général, lettres des présidents de chambre, rapports particuliers sur les entreprises publiques) dont la plupart n'ont pas un caractère public.

Le retentissement auprès du Parlement et de l'opinion

Le retentissement immédiat est très faible en ce qui concerne le rapport sur l'exécution des lois de finances. La raison tient ant tout A  son objet : la loi de règlement n'a jamais donné lieu A  de vériles débats au Parlement, alors qu'elle pourrait AStre l'occasion pour lui de juger l'action du gouvernement. En France, les parlementaires s'intéressent A  la loi de finances de l'année A  venir, et donc aux projets du gouvernement, mais se désintéressent de l'exécution du budget. La situation évoluera peut-AStre et on a signalé le recours déposé dent le Conseil constitutionnel par des parlementaires contre la loi de règlement de l'exercice 1989 au vu d'une critique formulée par la Cour dans son rapport. La presse ne donne pas dantage d'échos A  ce rapport, pas plus d'ailleurs qu'A  la loi de règlement elle-mASme : la presse économique commente les résultats financiers des grandes sociétés mais pas ceux de l'Etat. Rares sont d'ailleurs ceux qui, dans le grand public, distinguent clairement le budget de l'Etat (prévision) et ses comptes (réalisation).
Le rapport au président de la République trouve plus d'écho, auprès du Parlement et surtout dans la presse. Des questions parlementaires sont fondées sur des obsertions de la Cour. La commission des finances du Sénat, A  l'occasion de l'examen du projet de loi de finances initiale, formule habituellement A  l'automne des obsertions sur le rapport de la Cour paru en juin, mais elle envisage actuellement la suppression de cette procédure. Le retentissement du rapport public dans la presse est riable d'une année A  l'autre, moins en raison du caractère plus ou moins - explosif - des insertions qui y urent que des sollicitations de l'actualité. Il n'est jamais nul et est souvent très nole. Plusieurs difficultés apparaissent dans la médiatisation du rapport public : la préférence d'une partie de la presse pour des critiques percutantes portant sur des sujets simples, alors que la Cour aborde souvent des questions complexes et le fait généralement d'une faA§on nuancée ; le goût de la presse pour des révélations, alors que la Cour doit mener A  son terme une procédure contradictoire ant la publication, ce qui crée un risque de divulgation ant la sortie du rapport public. Les attachés de presse de certains organismes - épingles - par la Cour s'emploient aussi A  susciter, quelques jours ant la diffusion du rapport public, des articles qui servent de contre-feu. Une autre difficulté vient de l'assimilation qui est faite dans le public entre la Cour et son rapport annuel, perA§u parfois comme sa seule activité. La publication depuis 1991 de fascicules du rapport public A  des dates riables s'ajoutant au rapport public au mois de juin est peut-AStre un moyen de surmonter certaines de ces difficultés, avec toutefois le risque inhérent A  ce qui apparaitra comme une dilution dans le temps des critiques jusqu'alors concentrées dans un seul document.
D'une faA§on plus générale, les relations de la Cour des comptes avec la presse sont nécessairement complexes. La Cour souhaite que certains de ses traux soient diffusés et commentés mais est tenue par la loi de préserver la confidentialité de ses autres traux (loi du 22 juin 1967 modifiée, article 9 : - la Cour des comptes prend toutes dispositions pour garantir le secret de ses investigations -). Des journalistes peuvent évidemment avoir un point de vue différent et les subtilités des procédures de la Cour leur sont le plus souvent étrangères. Aussi, la Cour craint-elle les fuites qui entament sa crédibilité auprès des services et organismes contrôlés ou enveniment ses rapports avec eux. Quand un hebdomadaire satirique annonce, un mercredi de l'année 1989, que - la Cour des comptes poignarde l'armée franA§aise dans le dos -, il attire forcément l'attention, mASme s'il s'agit de la divulgation d'un référé adressé six mois plus tôt par le premier président de la Cour au ministre de la Défense et au ministre de l'Economie, des Finances et du Budget et critiquant en termes mesurés l'augmentation du coût de plusieurs programmes d'armement. Les fuites dans la presse sont un risque qui n'est pas propre A  la Cour mais qui est accentué par les caractères de sa procédure : les décisions sont collégiales et le caractère contradictoire de la procédure doit AStre assuré. Toutes les fuites ne présentent cependant pas la mASme gravité : lorsqu'elles portent sur des interventions de la Cour qui ont été expédiées A  plusieurs destinataires, on peut soupA§onner parfois l'un d'entre eux d'avoir transmis le document A  la presse, notamment en période de négociation budgétaire. Des fuites ayant trait A  des rapports d'instruction qui ne sont pas destinés A  sortir de la Cour sont plus graves. 11 s'en est produit mais elles restent rares.

Les redressements obtenus
La deuxième question qui se pose A  propos de l'impact des rapports publics de la Cour est celle, aussi lancinante qu'insoluble, des réformes et des sanctions qui découlent des critiques et recommandations de la Cour. Certains esprits chagrins affirment que la Cour dénonce tous les ans les mASmes irrégularités, ce qui est inexact. Certes, les infractions au code des marchés publics, l'octroi d'indemnités sans fondement réglementaire, la réalisation d'investissements sans études préalables ou le maintien d'effectifs excédentaires dans un élissement public sont des critiques qui reviennent fréquemment mais qui ne s'appliquent pas aux mASmes services ou organismes : le secteur public est ste et la gamme des irrégularités ou des fautes de gestion n'est pas infinie.
Apprécier l'efficacité de l'appel A  l'opinion publique que constituent les rapports publics de la Cour est une tache délicate parce que les sujets abordés sont souvent relativement complexes. La Cour ne conclut pas chaque insertion par une énumération de recommandations simples telles que supprimer un organisme, réduire ses effectifs de 10 % en un an ou changer son directeur, ou encore modifier une disposition d'un décret. Quand la Cour indique, ce qu'elle ne fait pas systématiquement, qu'elle a saisi le juge pénal ou la Cour de discipline budgétaire et financière de faits présumés constitutifs de délits ou d'infractions, elle signale par lA -mASme que l'affaire désormais lui échappe mais qu'elle a exercé son pouvoir de dénonciation ou de saisine. En résumé, il n'est pas aisé de dresser un leau indiquant le pourcentage de satisfaction donnée A  la Cour un an, deux ans et trois ans après la sortie d'un rapport public.
- Cette accusation perpétuelle, lassante, d'inefficacité ne s'adresse en réalité pas A  nous puisqu'il ne nous appartient pas de mettre en œuvre nos recommandations. Elle n'en est que moins supporle pour des magistrats dévoués au bien public et A  l'intérASt général -.
Source : Premier président Arpaillange, discours A  la séance solennelle de rentrée de la Cour, 7 janvier 1992.
Des procédures ont existé qui visaient A  faire régulièrement le point sur les suites données aux rapports publics (au sens traditionnel et étroit du terme : les rapports au président de la République). La plus nole fut la - commission des suites - qui, entre 1963 (arrASté interministériel du 2 juillet 1963) et 1985, examinait les questions évoquées dans le dernier rapport public de la Cour et dans les rapports publics précédents et exposait dans un rapport annuel les suites qui leur aient été données. Cette procédure n'était pas sans utilité mais elle présentait deux défauts :
' sa lourdeur d'abord, puisque la commission publiait un rapport annuel sur les suites données aux rapports annuels de la Cour qui, pas plus que ceux-ci, n'ait de force contraignante. Des humoristes pouient y voir une caricature des mœurs administratives ;
- son caractère d'instance d'appel, dû A  la tendance de la commission des suites A  sélectionner les obsertions de la Cour qui méritaient qu'on y donnat suite. La Cour des comptes acceptait mal cette situation dans laquelle un organe assez étroitement dépendant du ministre des Finances, en raison de sa composition, en venait A  porter une appréciation sur le contenu mASme de son rapport public. Le nom de la commission se prAStait A  une telle interprétation critique : commission chargée d'examiner les suites A  donner au rapport public de la Cour des comptes.
La commission des suites a cessé ses traux en 1985. Dans un de ses derniers rapports, elle ait tenté de répondre A  la question de l'utilité des rapports publics : elle estimait qu'un tiers des obsertions de la Cour étaient suivies d'effet, un tiers l'étaient partiellement et un tiers ne l'étaient pas, au moins dans des délais raisonnables. Plus récemment, il a été indiqué, lors du conseil des ministres du 3 janvier 1991 qui s'est préoccupé des mesures A  prendre pour donner suite aux obsertions publiques de la Cour, que des réponses satisfaisantes aient été apportées dans 60 % des cas aux obsertions des rapports publics de 1989 et 1990 (2)
La solution la plus simple serait que la Cour donne des indications sur les redressements et les réformes obtenus A  la suite des précédents rapports publics et en fasse une rubrique de ses rapports. Jusqu'A  présent, elle ne l'a pas fait, se bornant A  fournir des explications succinctes lorsqu'elle revenait sur un sujet déjA  traité.
Les rapports publics ne sont nullement une spécificité franA§aise, mASme si la Cour des comptes franA§aise a précédé dans cette voie ses homologues étrangers. La tendance actuelle est A  la diffusion de plusieurs rapports chaque année. Dans tous les cas, le rapport public ne représente qu'une part assez réduite des obsertions communiquées par la Cour des comptes ou, pour employer une expression plus large, par l'Institution supérieure nationale de contrôle financier.