EXERCICE

Commentaire d'arrASt

Conseil d'Etat, section - 18 juin 1993 Affaire : M. H. ' RequASte n" 97127
Vu la requASte sommaire et le mémoire complémentaire enregistrés au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat les 19 avril 1988 et 7 juin 1988, présentés pour M. Guy Haddad, demeurant 34, rue de l'Arcade A  Paris (75008) ; M. Haddad demande que le Conseil d'Etat : 1A° annule la décision de la section disciplinaire de l'ordre national des médecins, en date du 24 février 1988, en tant que cette décision lui a infligé une sanction d'interdiction d'exercer la médecine pendant un an ;
2A° ordonne qu'il soit sursis A  l'exécution de cette décision ;
Considérant qu'au nombre des griefs retenus pour infliger A  M. Guy Haddad la sanction de l'interdiction d'exercer la médecine pendant une durée d'un an, la section disciplinaire du Conseil national de l'ordre des médecins a relevé que l'intéressé - entretenait des relations étroites ac un institut de beauté domicilié dans le mASme immeuble que son cabinet, géré par son épouse et au capital duquel il avait été associé - ; qu'il ressort des pièces rsées au dossier soumis aux juges du fond que le cabinet du docteur Haddad était situé au nA° 34 de la rue de l'Arcade A  Paris (8A°) et que le - centre esthétique Junthéra - avait pour adresse les nu 109 et 140 de la rue de Courcelles A  Paris (17A°) ; qu"ainsi l'un des motifs retenus par la section disciplinaire, dont il ne ressort pas de la décision de ladite section qu'il ait un caractère surabondant, est entaché d'inexactitude matérielle ; que M. Haddad est dès lors fondé A  demander l'annulation de cette décision en tant qu'elle lui a interdit d'exercer la médecine pendant une durée d'une année ; qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de renvoyer l'affaire devant la section disciplinaire du Conseil national de l'ordre des médecins ;
Décide :
Art. I" : La décision susvisée du Conseil national de l'ordre des médecins en date du 24 février 1988 est annulée en tant qu'elle interdit A  M. Haddad d'exercer la médecine pendant une durée d'un an.
Art. 2 : L'affaire est renvoyée devant la section disciplinaire du Conseil national de l'ordre des médecins.
Vous élirez le commentaire de cette décision au vu des conclusions du Commissaire du gournement, M. David Kessler :
- Et par l'ensemble de ces motifs nous concluons A  l'annulation de la décision de la section disciplinaire du Conseil national de l'ordre des médecins, A  ce que, faisant usage de la faculté qui vous est reconnue par l'article 11 de la loi du 31 décembre 1987, vous infligiez au docteur Haddad la sanction de l'interdiction d'exercer sa profession durant six mois -.

Commentaire
Depuis l'entrée en vigueur de la loi du 31 décembre 1987 et la création des cours administratis d'appel, le rôle du Conseil d'Etat juge de cassation s'est considérablement accru : contentieux fiscal, plein contentieux, contentieux de l'urbanisme mASme en excès de pouvoir
Certes le Conseil d'Etat exerA§ait de longue date les fonctions de juge de cassation, mais seulement dans les cas limités où des juridictions spécialisées, telles les juridictions disciplinaires des ordres professionnels, statuent en appel. L'introduction du recours en cassation dans de vastes domaines où jusque-lA  le Conseil d'Etat était juge d'appel - en dernier ressort - a posé A  la Haute Assemblée des problèmes inédits pour elle et l'a amenée A  élaborer peu A  peu une théorie du contrôle de cassation, en grande partie inspirée des méthodes de la Cour de Cassation, mais en partie aussi spécifique pour tenir compte non seulement des particularités des dirs contentieux administratifs, mais aussi des textes qui régissent ses propres pouvoirs.
Parmi ces textes ure l'article 11 de la loi du 31 décembre 1987. Cette disposition originale permet au Conseil d'Etat, juge de cassation, de - régler l'affaire au fond si l'intérASt d'une bonne administration de la justice le justifie -. Une telle faculté, dérogatoire au principe mASme sur lequel repose la procédure de cassation et qui interdit au juge de cassation de faire porter son contrôle sur la constatation et sur l'appréciation des faits - mais non, bien entendu, sur la qualification juridique des dits faits -, ce qui le conduit nécessairement le plus sount A  renvoyer l'affaire aux juges du fond après cassation, a sount été utilisée par le Conseil d'Etat.
Elle ne l'avait pas été, jusqu'A  l'espèce présente, lorsque la décision déférée émanait d'une juridiction disciplinaire ordinale - sauf le cas où l'affaire ne présentait plus rien A  juger, par exemple en raison de l'amnistie.
Pour la première fois, le Commissaire du gournement a au cas présent proposé au Conseil d'Etat de régler l'affaire au fond et en conséquence d'infliger lui-mASme une sanction au praticien poursuivi après avoir cassé la décision de la section disciplinaire du conseil national de l'Ordre des médecins.
Cette juridiction avait en appel condamné le docteur H. A  la peine de l'interdiction d'exercer la médecine pendant un an, au double motif qu'il avait bénéficié d'une publicité dans dirs organes de presse et aussi de la publicité faite autour de l'institut de beauté géré par son épouse ac lequel il entretenait des relations étroites et qui aurait été domicilié dans le mASme immeuble que son cabinet.
Relevant que cet institut n'était nullement situé dans le mASme immeuble que le cabinet du docteur H., le commissaire du gournement a donc conclu A  la cassation de la décision déférée ainsi entachée d'une inexactitude matérielle, et, invitant le Conseil d'Etat A  statuer au fond, A  infliger A  l'intéressé une peine d'interdiction d'exercer la médecine ramenée A  six mois dès lors que ne serait plus retenu l'un des motifs de la sanction infligée par le juge d'appel.
Le Conseil d'Etat a, tout d'abord, effectiment cassé la sanction déférée pour inexactitude matérielle. Il convient de noter que ce cas d'ourture A  cassation, traditionnel en contentieux administratif, est ainsi conservé par la Haute Assemblée alors qu'il n'est pas admis par la Cour de cassation qui considère que, afférent au contrôle des faits, il est incompatible ac un contrôle de cassation normal.
Puis, par cette mASme décision de Section - ce qui marque son importance jurisprudentielle -, le Conseil d'Etat a, - dans les circonstances de l'espèce -, refusant de faire application de l'article 11 de la loi du 31 décembre 1987, renvoyé l'affaire aux juges du fond afin que ceux-ci statuent A  nouau sur la sanction, contrairement aux voeux de son commissaire du gournement.
Cette solution est remarquable A  un triple point de vue :
' elle confirme la fonction régulatrice de la juridiction ordinale d'appel ;
' elle reconnait le caractère spécifique des décisions des juridictions professionnelles ;
' elle contribue A  la définition du rôle du juge de cassation en matière administrati.

I. ' La confirmation de la fonction régulatrice

DE LA JURIDICTION ORDINALE D'APPEL.
1. La faculté donnée au Conseil d'Etat, juge de cassation, par l'article 11 de la loi du 31 décembre 1987 de conserr l'affaire ou de la renvoyer aux juges naturels du fond, relè du pouvoir sourain d'appréciation du Conseil d'Etat qui n'est limité que par le critère légal de la bonne administration de la justice.
La doctrine s'accorde A  penser que cette disposition est destinée A  permettre au juge de cassation de mettre fin A  une affaire qui n'a que trop duré : expédient pour une maladie incurable, l'insupporle lenteur des procédures contentieuses administratis.
Mais elle se justifie surtout par le rôle premier du juge de cassation, celui d'assurer l'unité de la jurisprudence et la régulation du droit, qui constitue l'un des objectifs de la loi de 1987 : pourquoi, lorsqu'il a dégagé la règle de droit, le Conseil d'Etat ne pourrait-il pas en faire immédiatement et définitiment application aux circonstances de l'espèce puisque les juges du fond, suivant une jurisprudence bien élie, sont tenus de s'incliner dès le premier renvoi devant la solution de droit ainsi adoptée par le juge de cassation ?
2. Toutefois, au cas présent, la juridiction ordinale d'appel présente cette particularité qu'elle constitue une juridiction nationale unique, ce qui atténue sensiblement la nécessité du rôle régulateur que peut jouer le Conseil d'Etat au regard, par exemple, des dirses Cours administratis d'appel.
Surtout cette juridiction nationale d'appel remplit justement elle-mASme une fonction régulatrice, celle d'harmoniser les sanctions délivrées par les juges ordinaux du premier degré, fonction que le Conseil d'Etat n'est pas, spécialement depuis la création de la commission d'admission des pourvois en cassation, aussi bien armé qu'elle pour effectuer en ses lieu et place.
Dès lors qu'il s'agirait ici pour le Conseil d'Etat de substituer son appréciation A  celle de la juridiction ordinale d'appel A  seule fin de statuer sur le quantum de la peine, on aboutirait A  une substitution de fonction du juge du fond, ravalé au rang d'une juridiction banale, par le juge de cassation, inapte A  l'exercice général de cette fonction.
Corrélatiment la décision commentée reconnait le caractère spécifique des décisions des juridictions ordinales.

II. ' LA RECONNAISSANCE DU CARACTERE SPéCIFIQUE DES DéCISIONS DES JURIDICTIONS ORDINALES.
L'arrASt H. consacre la spécificité par rapport aux juridictions d'appel de droit commun de la juridiction ordinale, juridiction professionnelle spécialisée dont les décisions revAStent un caractère spécifique tout en présentant toutes les garanties procédurales souhaitées, cette juridiction se trouvant par nature et par expérience la mieux placée pour modifier une sanction qui repose nécessairement sur une appréciation du comportement général du praticien et de sa responsabilité professionnelle.
C'est d'ailleurs la raison pour laquelle, en dépit de la jurisprudence Le Curi applicable aux sanctions administratis prononcées par des organismes professionnels non ordinaux et non juridictionnels, le Conseil d'Etat ne paraissait pas désireux de renir sur sa jurisprudence Lebon qui limite, pour ces mASmes raisons, le contrôle des sanctions disciplinaires en matière de fonction publique A  l'erreur manifeste d'appréciation.
Mais se refuser d'une faA§on générale A  se substituer au juge ordinal pour fixer le quantum de la sanction et renoncer par lA -mASme A  la faculté de statuer au fond en cette matière, n'est-ce pas de la part du Conseil d'Etat méconnaitre l'esprit de la loi de 1987 en instituant une différence de nature entre les dirs régimes de cassation, ainsi que le relevait le commissaire du gournement ?
A la vérité, le Conseil d'Etat a fait prévaloir un autre principe unitaire, plus important encore, tenant A  la définition mASme du rôle du juge de cassation.

III. ' Contribution A  la définition du rôle de juge de cassation en matiere administrati.
Le danger recelé par l'article 11 de la loi du 31 décembre 1987 était l'incitation donnée au Conseil d'Etat, habitué A  juger au fond, de se transformer en troisième degré de juridiction, ce qui aurait signifié l'échec de la loi de 1987.
Or c'est précisément ce qu'a entendu éviter au cas présent la Haute Assemblée, en refusant de substituer systématiquement son appréciation A  celle du juge ordinal dans la fixation du quantum de la peine et de manifester par lA -mASme sa méfiance de principe enrs l'aptitude de cette juridiction de fond A  juger équilement.
La solution contraire aurait d'ailleurs entrainé pour les praticiens poursuivis, non une garantie supplémentaire, mais un inconvénient majeur, celui de créer entre eux une inégalité suivant que certains seraient finalement jugés par le Conseil d'Etat en cas de cassation et d'autres renvoyés devant leur juge naturel dans la mesure notamment où la Haute Assemblée, sur un second pourvoi par exemple, se refuse toujours A  exercer le moindre contrôle de cassation sur l'adéquation de la sanction A  la faute - dès lors qu'elle ne serait saisie que de ce seul moyen par le pourvoi.
Au surplus, le risque aurait été grand de voir les recours en cassation se multiplier dans l'espoir, A  tout le moins, d'obtenir une réduction de la sanction.
Ainsi le Conseil d'Etat a-t-il répondu positiment aux craintes exprimées lors de la promulgation de la loi de 1987 que l'usage du règlement au fond des litiges ne fût la négation mASme des objectifs de la loi.
Ce faisant, il a confirmé que, en dépit de la disposition de l'article 11 de ladite loi, le juge de cassation ne saurait se transformer en troisième degré de juridiction.