Pendant longtemps, le problème essentiel consistait A  distinguer l'élissement public de l'élissement d'utilité publique, organisme privé, la qualification retenue entrainant d'importantes conséquences juridiques (A). Actuellement l'utilisation fréquenle A  des fins très diverses du procédé a, en quelque sorte, déformé le moule de l'élissement public ; l'appellation recouvre des organismes très hétéroclites et la formulation d'une définition rigoureuse est presque impossible (B).

A ' DISTINCTION DE L'éTABLISSEMENT PUBLIC ET DE L'éTABLISSEMENT RECONNU D'UTILITé PUBLIQUE

L'élissement public est un mode de gestion des serces publics : c'est un - serce public personnalisé- (Maurice Hauriou).
Trois éléments sont traditionnellement retenus par les juristes et par la jurisprudence pour caractériser l'élissement public.
' En premier lieu, l'élissement public est doté de la personnalité morale, c'est-A -dire qu'il correspond A  un centre d'intérASts indidualisé. Il possède un patrimoine (ensemble de biens, de droits et d'obligations) et des organes propres ; son autonomie financière se marque par l'existence d'un budget distinct.
' En second lieu, l'élissement public a pour raison d'AStre d'assurer une mission d'intérASt général : il gère un serce public.
' En troisième lieu, la relative indépendance de l'élissement public a pour ranA§on sa spécialité. Si, en effet, pour des motifs variés, il apparait opportun de conférer A  cet organisme une certaine autonomie, celle-ci ne se justifie et ne s'explique que par rapport au but précis de l'institution : la gestion des intérASts publics qui lui sont confiés.
La différence entre les élissements publics ainsi caractérisés, et les élissements reconnus d'utilité publique est simple dans son principe : les premiers sont des personnes publiques tandis que les seconds sont des personnes privées. En d'autres termes, si ces derniers remplissent bien une fonction d'intérASt général, ce qui explique que l'Administration s'intéresse A  leur gestion, qu'elle les aide et les contrôle, ils n'en demeurent pas moins A  l'extérieur de l'appareil d'état.
Pour effectuer la distinction, très délicate dans les cas limites, la jurisprudence se fonde essentiellement sur -l'intention du législateur- ou, plus généralement, des autorités qui ont créé l'organisme litigieux ou qui lui ont confié des missions pouvant, éventuellement, modifier sa qualification juridique. La question que se pose le juge est alors la suivante : l'auteur des lois ou des règlements en cause a-t-il voulu donner naissance A  une unité administrative nouvelle ou bien a-t-il souhaité éter cet alourdissement du secteur public en faisant intervenir le secteur privé et en confiant A  l'un de ses éléments une mission d'utilité publique? Deux sortes de méthodes (au demeurant complémentaires) permettent de rechercher la réponse. Souvent, Vexégèse suffit : les travaux préparatoires ou l'exposé des motifs fournissent l'interprétation de formules peu explicites. Par exemple, s'agissant des centres régionaux de lutte contre le cancer, le tribunal des conflits note que s'ils -assument une mission de serce public et sont soumis par l'ordonnance du 1er octobre 1945 A  un ensemble de règles d'organisation et de fonctionnement impliquant un contrôle étroit de l'Administration sur divers aspects de leur actité, il résulte de l'ensemble des dispositions de cette ordonnance rapprochées des termes de l'exposé des motifs, que le législateur a entendu conférer A  ces centres le caractère d'élissements privés-22. Dans d'autres cas, il est nécessaire de réunir un faisceau d'indices : l'origine de l'élissement (si sa création résulte d'une initiative privée, il s'agit probablement d'un élissement d'utilité publique), l'importance du contrôle exercé par les pouvoirs publics (si ce contrôle est particulièrement strict, cela donne A  penser que l'élissement est un élissement public), la présence ou l'absence de prérogatives de puissance publique dans les relations avec les divers partenaires, etc.23 A cet égard, l'origine des ressources de l'élissement est très significative : on imagine mal, en particulier, qu'un organisme dont le financement résulte essentiellement de la fiscalité ne soit pas intégre A  l'Administration et, par conséquent, ne constitue pas un élissement public proprement dit24.

B ' CRISE DE L'éTABLISSEMENT PUBLIC

Des organismes nouveaux et très divers ont été créés sous la forme d'élissement public. Il en est résulté une grande confusion : ce que la notion a gagné en extension, elle l'a perdu en netteté, comme l'explique le Conseil d'état, dans un rapport de 1971, confirmé en 198526.
D'une part, l'élissement public est une notion aux frontières imprécises. -Quand la loi ne prend pas clairement parti sur la nature de l'institution créée, les juristes peuvent hésiter et des juridictions différentes peuvent aboutir A  des solutions opposées. Ces incertitudes compliquent les relations de droit et donnent lieu A  des litiges qu'il serait souhaile d'éter. - D'autre part, l'élissement public est une catégorie d'une faible densité juridique. Les données qui s'y rapportent sont variables, sinon floues : la personnalité juridique donne une capacité plus ou moins étendue, le recours aux règles spécifiques du droit public est lui aussi plus ou moins large, l'intensité du contrôle est variable.
Plus concrètement, les structures administratives ont longtemps été considérées comme un ensemble binaire, les collectités territoriales s'opposant aux élissements publics. Autrement dit, les personnes publiques étaient clairement classées en deux séries vraiment antinomiques. Est-il possible de soutenir encore une telle présentation? Les observateurs, et particulièrement les juristes, ne sauraient oublier, par exemple, les entreprises publiques dont certaines sont des élissements publics tandis que d'autres sont des sociétés nationales ou des sociétés d'économie mixte.
Le cas de la S.N.C.F. est particulièrement révélateur des difficultés des classifications dans ce domaine. A ce sujet, le rapport A c 1985, rédigé par FranA§ois Gazier, note ceci : -La loi du 30 décembre 1982, qui a fait de cette société d'économie mixte un élissement public industriel et commercial, a pris grand soin de lui maintenir les avantages et les souplesses de la gestion commerciale dont elle bénéficiait sous son régime antérieur et d'ésectiuner les quelques sujétions inhérentes au statut de personne morale de droit public qui pourraient gASner son fonctionnement, telle notamment l'interdiction de transiger. De sorte qu'on a pu dire que la S. N. C. F. a embrassé le statut d'élissement public en en retenant tous les avantages et en en excluant toutes les contraintes, l'opération ayant, en outre, la signification psychologique de la réintégration d'un grand serce public sous le drapeau des personnes morales de droit public.- Le mASme rapport suggère aussi l'inéle rapprochement avec les autorités administratives indépendantes, bien que celles-ci soient, A  vrai dire, très différentes des élissements publics. Sous ce vocable, écrit F. Gazier, -se regroupent diverses institutions apparues en France depuis quelques décennies, qui sont appelées A  intervenir au sein de l'Administration et A  un niveau élevé dans certains secteurs de la e nationale particulièrement sensibles A  l'opinion publique et qui disposent, A  cet effet, d'un statut leur garantissant une large indépendance. Ces organismes échappent A  toutes les catégories propres au droit public franA§ais traditionnel, et force est d'en faire une catégorie nouvelle autonome. Certains élissements publics et parfois mASme fort anciens, comme la Caisse des dépôts et consignations, qui bénéficient eux aussi de garanties statutaires leur assurant une très réelle indépendance, peuvent, A  première vue, prétendre également A  la qualification d'autorité administrative indépendante. Par ailleurs, parmi les organismes recensés dans la liste de ces nouvelles autorités administratives indépendantes, il en est certains dans lesquels on a cru voir des élissements publics et qu'on a mASme traités comme tels. C'est le cas de la commission des opérations de bourse. Toutefois, l'autorité administrative indépendante est un organe de commandement ou d'arbitrage, mais nullement de gestion. L'énorme administration que constitue la Caisse des dépôts ne répond donc pas A  la formule. De plus, l'autorité administrative indépendante n'est jamais dotée de la personnalité morale, alors que l'élissement public l'est toujours nécessairement. La commission des opérations de bourse, qui n'a pas de personnalité juridique, relève donc bien de la première catégorie-. Bien d'autres problèmes se posent, et la nébuleuse des institutions spécialisées n'est pas suffisamment explorée, de mASme que la frontière entre le secteur public et le secteur privé n'est pas clairement tracée.
Au fond, la crise de l'élissement public est la conséquence du succès de ce mode d'organisation administrative. Mais il ne faut pas oublier, rappelle le Conseil d'état, que celte multiplication des élissements publics n'est pas sans dangers : - Personnaliser des serces, c'est renforcer le particularisme de chacun d'eux. Certes, ce peut AStre aussi un élément de cohésion, d'intérASt porté A  l'institution par ses membres, peut-AStre de dynamisme. Mais le risque est grand de voir l'élissement se replier sur lui-mASme, se dérober A  la coopération avec les institutions voisines, refuser plus encore la mise en commun de moyens quand pourtant elle serait rationnelle.- Aussi le Conseil d'Etat en arrive-t-il A  souhaiter que le recours A  cette formule soit moins fréquent. On aurait tous les avantages de l'élissement public sans ses inconvénients en constituant des centres de décision et de responsabilité : -Ces centres seraient créés lA  où une déconcentration des décisions est possible, par exemple, une direction départementale d'un ministère technique, une base aérienne, un arsenal, un centre de formation et d'enseignement, un centre de traitement automatisé de l'information. - L'expérience montre que cet objectif n'est pas irréalisable.
Mais, paradoxalement, la volonté de limiter l'utilisation de l'élissement public en complique encore la crise qu'il s'agit de surmonter. En effet, ces efforts aboutissent A  mettre en place des organismes voisins d'une nature juridique parfois incertaine. Ainsi, la loi du 15 juillet 1982 sur la recherche a créé une nouvelle sorte de personnes morales dont la loi du 26 janer 1984 sur l'enseignement supérieur précise qu'il s'agit d'un organisme de droit public : le groupement d'intérASt public (G.I.P.) Constitues par des élissements publics ayant une actité de recherche ou d'enseignement, soit entre eux, soit avec d'autres personnes morales de droit public ou de droit prive, ces groupements ont pour objet, notamment, de gérer des équipements ou des serces d'intérASt commun27.