Comment fonctionne concrètement une règle de faillite appliquée A  un état sourain ? Quelle forme prend cette action collecti face A  cet acteur - réaliste - qui n'est contraint par aucune autorité supérieure ? Comment peut-il interagir ac des instisseurs privés, dont la constitution est toute différente de la sienne ?
Historiquement, les régimes de dette souraine qui se sont succédé depuis la fin du xixc siècle peunt AStre caractérisés par les conditions dans lesquelles ils ont articulé deux principes : une règle de coordination, qui renvoie au déloppement du multilatéralisme, notamment A  trars le FMI ; puis la définition d'une transaction dans laquelle des concessions financières sont échangées contre des engagements de politique économique, ce qui renvoie A  la conditionnalité. Ce concept original, A  la portée sount sous-estimée, se place ainsi au cœur de la régulation multilatérale des marchés de dette souraine : la conditionnalité recontractualise la dette après le défaut, elle régule les défaillances individuelles dont la récurrence menace le marché et. ce faisant, elle est l'instrument d'une coordination des politiques économiques face A  une situation de crise ou de contagion internationale. C'est pourquoi ses définitions successis éclairent les relations entre le centre et la périphérie de l'économie mondiale, mais aussi la forme du bien public identifié dans les marchés internationaux et les interntions publiques dont ils sont redevables.

La conditionnante avant Bretton Woods

Le modèle libéral classique, avant 1914

Face A  un défaut sourain, la forme de coordination qui a dominé la première grande expérience de - globalisation financière -, entre 1880 et 1914, repose sur la confrontation directe du pays endetté et de ses créanciers privés. Comme dans les autres champs économiques (commerce, monnaie, etc.), la silisation des marchés ne mobilisait pas d'institutions spécialisées, A  caractère multilatéral, qui auraient été porteuses de règles d"action contingentes. Cette négociation bilatérale reposait côté créanciers sur des associations nationales de porteurs de titres, organisées sur une base nationale, qui assuraient une collecte de l'information et une fonction de contrôle du pays débiteur dans certains accords de refinancement '. Face A  un défaut, la - consolidation - de la dette, selon un large éntail d'options financières, avait pour objectif de rélir les instisseurs dans leurs droits.
Si les états européens disposaient de marges de manœuvre non négligeables, A  la périphérie ils pouvaient AStre soumis in fine A  un contrôle direct de leurs finances publiques comme forme ultime de garantie des créances. Des représentants des porteurs de titres étaient placés dans les administrations fiscales et monétaires du pays endetté, où ils étaient sount dotés d'une autorité hiérarchique leur permettant de s'assurer que les ressources nécessaires au service de la dette étaient effectiment transférées. Un exemple classique est la Commission de contrôle internationale mise en place après le défaut de paiement ottoman de 1876, A  qui on a transféré entièrement le prélèment et l'administration d"une série d'impôts devant assurer le service normal de la dette.
Du point de vue des états d'origine des instisseurs, le principe libéral était de défendre seulement les règles du jeu et le respect du droit public international, dont le rôle régulateur était très important au xixA° siècle. Cela se traduisait dans les faits par une défense beaucoup plus vigoureuse des biens et des personnes, par opposition aux créances financières, qui étaient clairement perA§ues comme des instissements A  risques sur lesquels chacun devait assumer ses responsabilités2. Un défaut sur une obligation n'était donc pas considéré en soi comme une atteinte A  la propriété : c'est la répudiation ou le refus de négocier qui faisait problème. Un instrument discret, mais qui souligne cette dimension de la régulation des marchés, était par exemple l'autorisation préalable de coter en Bourse une émission souraine, donnée par les pouvoirs publics : écartée par principe pour tout pays en situation de défaut, elle n'interdisait pas une telle émission mais elle la rendait beaucoup moins attracti aux instisseurs. Au-delA , dans des cas beaucoup plus rares, des interntions militaires ont été motivées par des conflits sur la dette, l'exemple le plus connu étant l'interntion franA§aise au Mexique (1863), dont toutefois les visées géopolitiques n'étaient pas absentes.
Un autre cas de ure, qui anticipe le multilatéralisme du xxc siècle, a vu les principaux états européens internir conjointement pour conclure un accord sur la dette de l'Egypte (1876) et de la Grèce (1898) : avant que sa mise en œuvre soit transférée aux agents privés, la coopération des états a inclus des pays peu concernés, afin d'afficher le caractère désintéressé de l'opération ; dans le cas de la Grèce, l'accord international a mASme été prolongé par la garantie conjointe d'une émission de dette par l'Italie, la France et la Grande-Bretagne, ce qui peut s'interpréter comme une forme embryonnaire de financement multilatéral (Wynne, 1951)
Ainsi, la forme de l'interntion, qu'elle soit unilatérale ou organisée entre états, conser un caractère ad hoc et elle n'est pas destinée A  faire précédent. Les enjeux actuels d'articulation entre la - gestion de crise - au local et la silisation des marchés, ou encore le principe de solidarité entre Etats, n'étaient ni posés, ni mASme identifiés. Un bon exemple est donné par la crise argentine de 1890-l891, qui apparait comme la première grande expérience de contagion internationale, issue de la périphérie de l'économie mondiale.
A€ la différence des épisodes successifs depuis 1995, aucun acteur public n'a cherché A  contrer ou A  amortir les dynamiques de marché : l'extension de la crise était un fait de nature. Les pays qui interrompaient leurs paiements devaient donc renégocier leur dette sur une base privée et bilatérale, plusieurs d'entre eux étant de fait exclus des marchés pendant de longues années - notamment l'Argentine. En fait, les acteurs publics sont internus seulement dans un deuxième temps, lorsque la crise a atteint les marchés centraux, A  trars la défaillance d'un créancier privé : menacée de faillite immédiate, la banque Barings de Londres, particulièrement engagée en Argentine, a dû AStre aidée par la Banque d'Angleterre, au moyen d'un soutien de place et d'une injection de capital. Puis, dans un troisième temps, les résers or de la Banque centrale ayant été drainées par cette opération, elle a dû AStre soutenue par la Banque de France et la Banque de Russie, A  nouau de manière ad hoc4.
L'identification du bien collectif porté par le système de paiement international était donc limitée A  ces acteurs de tout premier et A  la silité des toutes premières places financières internationales. Cela démarque une relation peu médiatisée entre le centre et la périphérie de l'économie mondiale, mais aussi le caractère désintermédié des flux de capitaux : un financement international reposant sur des titres n'exposait pas directement les institutions financières aux défauts de paiement ; c'est lorsqu'elles ont commencé A  AStre menacées que les régulateurs publics sont entrés dans le jeu, tout comme en 1982.
Si le refus d'instituer des règles de gestion de crise domine la période, la fragilité la plus patente de ce régime était toutefois le caractère très asymétrique de la relation ac le pays endetté. Soit il pouvait jouer de la concurrence entre grandes puissances, comme ont pu le faire la Russie ou l'Italie, soit il devait accepter des abandons de souraineté importants au bénéfice d'acteurs privés, sans obtenir des contreparties très larges en termes de - partage du fardeau -. Cet aspect A  la fois très libéral et quasi colonial a posé des problèmes croissants, dès la fin du xixc siècle. Il est d'autant plus significatif que la conntion de La Haye, en 1907, qui sanctionne l'abandon des interntions militaires comme instrument de règlement des conflits sur la dette, a été conditionnée par l'acceptation d'un arbitrage international (Lipson, 1985). Dans l'immédiat, cette clause n'a guère été suivie d'effet, mais elle témoignait d'une relation forte, qui allait dominer tout le xxc siècle : l'extension du principe de souraineté, notamment ac la décolonisation, impliquait l'appel A  une tierce partie devant arbitrer les intérASts en présence. En un mot, il fallait construire une vérile règle d'action collecti pour résoudre les défauts sourains.

Essais et erreurs I : l'expérience des - money doctors - américains
A€ partir des premières années du xxc siècle et jusqu'en 1930 on a observé une évolution progressi des règles de gestion de crise, renforcée par l'affirmation des sourainetés nationales après la Première Guerre mondiale. Ces évolutions s'obsernt A  la fois sur le du contrôle du débiteur, qui devient moins direct, et sur celui de la coordination, A  laquelle on donne progressiment des formes plus instituées. Toutefois, ces innovations ne se recoupent pas. L'Europe est le théatre d'expérimentations nombreuses dans les années vingt, centrées sur la recherche de règles multilatérales, dont par principe les Américains s'étaient retirés A  l'issue du traité de Versailles (1919) ; en revanche, il leur revient d'avoir rompu ac le contrôle direct au début du xxc siècle et d'avoir innté la première forme de conditionnante.
Il est significatif que ce pas ait été franchi par les acteurs politiques : dans la première décennie du xxe siècle, l'affirmation d'une ambition géopolitique noulle des Etats-Unis, sous la présidence de Théodore Rooselt (1901-l908), s'est traduite par la recherche d'une relation - progressiste - ac les - jeunes nations -, en particulier en Amérique latine. On leur proposait un contrat plus favorable et plus respectueux de leur souraineté que celui offert par les vieilles puissances européennes en contrepartie de leur intégration A  l'espace économique américain en pleine expansion (ancrage sur le dollar, transfert des résers d'or A  New York, avantages commerciaux, etc.). C'est ce qu'on a appelé la - diplomatie du dollar-, qui reposait sur trois acteurs : les banques privées, le gournement américain et un nouau corps d'experts financiers, les money doctors, qui, A  partir d'un discours de la rationalité économique, vont denir un acteur décisif de ce nouau régime de dette souraine (Borchard. 1953 ; Roscnberg, 1999).
L'objectif était clair : délopper le pré-carré américain et le rôle international du dollar au moyen de crédits privés conditionnés par une supervision de la politique économique, exercée elle-mASme par des experts américains, ac l'approbation attenti du département d'Etat. On tentera mASme de systématiser ce principe nouau de surillance A  trars une - Commission on International Exchange -, créée en 1903 : elle devait formaliser une doctrine américaine de la silisation et de l'intégration monétaires, reposant notamment sur la conrtibilité or et l'ancrage sur le dollar.
Deux ures remarquables pouvaient alors entrer dans le jeu. D'abord est apparu le pays lui-mASme, qui n'était plus assimilé au commerA§ant en faillite, que l'on pouvait encore mettre en prison A  la fin du xixe siècle. Désormais, la silisation économique et la reprise de la croissance étaient un objectif commun A  toutes les parties, par lequel on espérait garantir la solvabilité du pays et son retour durable dans les marchés. Cela reste aujourd'hui encore le but de toute renégociation de dette. Mais du coup on voit apparaitre une seconde ure : l'expert financier, qui s'installe d'emblée sur la crASte escarpée où l'on tente depuis de maintenir la relation de conditionnante.
Fondé sur l'expertise économique, et donc sur une légitimité de type scientifique, cet acteur participe A  la définition et A  la surillance de la politique économique dans une relation qui conditionne un soutien financier extérieur. Si le premier point renvoie A  la neutralité et A  la compétence de l'expert, le second l'inscrit dans une économie politique plus incertaine, où il pourra compromettre éntuellement ses prétentions A  l'autonomie, au désintéressement et A  l'efficacité. Aujourd'hui encore, ce va-et-vient insle reste au cœur de l'action du Fonds monétaire, de ses échecs et des critiques dont il fait l'objet.
Rosenberg (1999) suggère que trois variantes de cette relation médiatisée entre instisseurs et emprunteurs sourains se sont succédé entre 1900 et 1930. Dans son expression la plus simple (Saint-Domingue, 1905), le contrat de dette privée était accomné de la nomination directe du money doctor par l'administration américaine, dans un cadre encore assez proche du modèle impérialiste. Puis on a testé une deuxième formule (Nicaragua, 1912), en réponse notamment aux critiques du Congrès, rétif A  voir le gournement s'engager aussi directement sur la scène financière internationale : le rôle de l'expert a été défini directement dans le contrat privé, mASme si l'agrément informel du département d'état restait de rigueur.
Enfin, après la Première Guerre mondiale, notamment en Pologne en 1924, l'expertise a été autonomisée de la relation financière, tout en restant dans un régime nettement privé : elle internait préalablement A  la négociation ac les banques, et devait apporter un sceau de bonne conduite qui ouvrirait la porte des marchés. C'est dans ce cadre que la personnalité dominante d'Edwin Kemmerer, professeur A  Princeton, expert très écouté du département d'état et proche conseiller de la banque Dillon Read, a trouvé toute son influence et toutes ses limites. Crédité de succès retentissants (notamment en Colombie en 1923), accueilli parfois ac les flonflons par des généraux galonnés, le patron de cette première multinationale du conseil en politique économique est tombé assez vite dans tous les trars désormais bien connus : impuissance des missions résidentes après le départ du gourou et le rsement du crédit, - capture - par des intérASts particuliers, déri rs des opérations de relations publiques destinées A  assurer le placement rapide des émissions5.

Essais et erreurs II : les débuts du multilatéralisme financier en Europe dans années vingt
Le boom du crédit international qui a suivi la renégociation des dettes allemandes de 1924 ( Dawes) a mis toutefois sous une lumière forte les limites de cette conditionnante unilatérale A  l'américaine. Dès cette époque, d'ailleurs, les autorités de Washington semblent les avoir bien perA§ues, émettant des résers croissantes sur la relation de coopération, sinon de collusion, dans laquelle elles étaient entrées ac les intérASts privés. Puis, le repli de la diplomatie du dollar a été amplifié par l'- émancipation - des banques emportées par l'euphorie financière et, peut-AStre plus encore, par la montée des groupes anti-impéralistes et des critiques du big business aux états-Unis. Alors qu'en Europe la critique américaine des institutions de Bretton Woods, notamment lors de la crise en Asie, est attribuée généralement A  la droite la plus conservatrice, elle témoigne aussi de la permanence de ce courant populiste et régionaliste rétif A  toute forme d'expansion extérieure, tant politique qu'économique. Cela étant, A  la fin des années vingt, on peut penser qu'une cause plus structurelle explique le déclin des money doctors : cette conditionnante faible, portée par une règle du jeu peu institutionnalisée, se révélait peu crédible face aux pressions des gournements et des instisseurs privés.
En fait, le problème renvoyait directement au refus des états-Unis d'ancrer la conditionnante dans des formes sles de coopération internationale. Avant 1914, la diplomatie du dollar était entièrement organisée par les seuls acteurs américains (privés et publics), et après 1918 le refus d'adhérer A  la Société des Nations (1919-l939) va bloquer toute conrgence durable entre leur concept de conditionnante et le nouau multilatéralisme européen. Les états-Unis ont donc continué de délopper leurs méthodes en Amérique latine et en Europe, lA  où les conflits entre grandes puissances bloquaient l'action multilatérale. Leur champ d'interntion sera donc surtout le second espace de coordination financière propre A  ces années, qui était centré non sur les états et les gournements, mais sur les banques centrales et les grandes institutions privées, singulièrement les banques américaines.
Tout au long des années vingt ce champ de coordination, dominé par les professionnels de la finance, issus pour beaucoup du secteur privé, a éli des relations de complémentarité ou de substitution ac le champ diplomatique traditionnel, dominé par le principe de souraineté, et qui était aussi beaucoup plus politisé et éloigné des enjeux techniques de la silité financière internationale (Clarke, 1967 ; Eichengreen, 1992 ; Schucker, 2000). L'interaction entre ces deux milieux, porteurs de règles d'action collecti contrastées, est un des éléments les plus intéressants de cette période lorsqu'on cherche A  éclairer A  trars elle les problèmes de - gournance mondiale - apparus depuis 1990, notamment sur le multilatéral.
L'aboutissement le plus achevé de cette coopération financière a été la Banque des règlements internationaux, constituée en 1930, sans relation organique ac la SDN. Au-delA  du problème des réparations allemandes, dont elle devait faciliter le règlement, elle a été conA§ue d'emblée comme un instrument global de coordination sinon de communication. On peut voir une validation de ce projet dans la réémergence de la BRI depuis les années soixante, qui l'a conduite A  jouer un rôle très proche de celui envisagé initialement, A  la croisée de la coopération monétaire et de la supervision des marchés. Toutefois, ni dans les années trente, ni dans cette seconde existence, la BRI n'a déloppé une activité de crédit et de gestionnaire de crise : elle n'a jamais été le lieu d'une conrgence possible entre une activité de financement multilatéral et une forme propre de conditionnante6.
Le vérile précurseur du Fonds monétaire ne doit donc pas AStre cherché dans le giron des banques centrales, mais dans celui de la Société des Nations. Plus précisément, comme l'a montré Louis Pauly (1996), il s'agit de sa - Section économique et financière -, qui a déloppé au cours des années vingt une expérience spécifique de gestion multilatérale des crises de paiement. En outre, contrairement A  la pratique américaine, attachée A  la personne du money doctor, elle reposait sur un corps d'experts propre A  l'institution et sur un travail de recherche et de doctrine économique.
Au lieu de partir d'une démarche purement pragmatique de gestion au cas par cas, initiée sount par les acteurs financiers privés, cette action s'est inscrite dans la définition difficile, au lendemain de la Première Guerre mondiale, d'une noulle - architecture financière internationale -. Tel a été en particulier l'objet des conférences économiques de Bruxelles (1920) et de GASnes (1922) qui lui ont attribué deux champs d'action privilégiés, que l'on retrou jusqu'A  aujourd'hui au cœur des attributions du FMI : il fallait d'une part définir de noulles règles du jeu monétaire international devant permettre de reconstituer le régime d'étalon or, et de l'autre siliser des économies en déroute, selon une méthode coopérati respectueuse du principe de souraineté ; en d'autres termes, élir et détendre une règle du jeu, mais savoir aussi traiter les défaillances7.
D'un côté était donc défini un principe multilatéral et symétrique, qui pour la première fois exprime l'idée d'une interdépendance des politiques économiques nationales, absolument absente avant 1914. Ce principe, qui définira bien plus tard la surillance, a eu peu de suite au politique mais il s'est traduit par exemple par des efforts de collecte de l'information et d'analyse des enjeux globaux de régulation (régimes de change, paiements internationaux, etc.) ; dans les années trente, ils donneront naissance A  des travaux marquants sur les cycles internationaux ou la silité des paiements, qui marqueront les réflexions préparatoires A  la conférence de Bretton Woods. Parallèlement, on a admis le principe lui aussi nouau d'interntions multilatérales pour soutenir des pays membres de la SDN. Cela a débouché sur une forme noulle de conditionnante, attachée A  l'interaction entre l'acteur multilatéral et un pays sourain. C'est ainsi que le premier de silisation multilatéral de l'histoire a été négocié par l'Autriche en 1922, dans un cadre institutionnel dont elle était membre - la SDN -, et cela A  sa demande expresse. Après que les quatre principaux pays concernés (France, Grande-Bretagne, Italie, Tchécoslovaquie) eurent signé un - protocole de désintéressement -, la stratégie économique a été discutée collectiment ac ce pays, et elle a été prolongée par une mobilisation financière des Etats membres A  trars la garantie collecti d'une émission de marché lancée par l'Autriche8. Enfin, le contrôle de la politique économique a été effectué par un agent de la SDN, placé pendant plus de trois ans A  Vienne, doté de pouvoirs exceptionnels d'information et de sanction. Comme dans le cas de la conditionnante du FMI, un lien direct ressort ainsi entre le soutien financier, l'accord sur une stratégie de silisation et un transfert partiel de souraineté A  l'acteur multilatéral.
Deux éléments soulignent toutefois les limites de cette stratégie. D'abord, les s de la SDN ne reposaient pas financièrement sur la mobilisation de ressources propres, mais sur celles des principaux Etats membres. Cette institution disposait donc d'une règle de conditionnante sans avoir les attributs d'une banque multilatérale, alors que la BRI était dans le cas inrse : elle avait des fonds prASles mais, au-delA  du cas allemand, elle n'était pas conA§ue pour délopper une doctrine de la conditionnante. Seconde limite, les interntions financières de la SDN se voulaient unirsalisables, mais elles sont restées très contraintes au politique. Après l'Autriche, d'autres pays ont signé des accords équivalents jusqu'en 1927 (Hongrie, Estonie, Grèce et Bulgarie) mais, dès que les conflits géopolitiques denaient trop marqués, elle ne pouvait plus opérer. Tel a été le cas en particulier de la silisation polonaise de 1924 et, plus notoirement, des réparations allemandes, qui ont été gérées en dehors du cadre de la SDN, dans le second espace de coordination financière9.
Au total on n'est donc pas parnu, dans l'entre-deux-guerres, A  élir une définition sle de la conditionnante, soit en raison des défauts intrinsèques de cette règle (rsion américaine), soit du fait de la faiblesse de la coordination multilatérale sur laquelle elle devait reposer (rsion SDN). Pour que ces deux problèmes puissent AStre résolus, il faudra attendre les accords de Bretton Woods, en 1944, qui en créant le FMI ont donné une assise institutionnelle beaucoup plus solide A  la coordination économique internationale. Celle-ci permettra de résoudre en 1982 les problèmes restés irrésolus avant 1940.

Le FMI et la conditionnante : une élaboration lente

La conditionnante et la surillance du FMI avant 1970 : des relations embryonnaires
Ce serait une erreur de chercher directement dans les accords de Bretton Woods une solution aux problèmes de dette souraine tels qu'ils avaient émergé depuis la fin du xtxe siècle. Une raison est que le marché international des capitaux avait presque entièrement disparu depuis 1933 (répudiation allemande) et que l'on ne s'attendait guère A  le voir réapparaitre prochainement. Surtout, l'objectif en juillet 1944 était de définir un nouau système monétaire international, fondé sur une coordination solide des politiques économiques ; cela devait faciliter avant tout le retour A  la conrtibilité en compte courant (échanges de biens et de services) et la réduction des barrières douanières

- en un mot, la reprise du commerce international.

On a certes admis très tôt que le FMI aurait une capacité financière propre, contrairement A  la SDN, mais en 1944 on n'avait pas réussi A  définir une règle robuste permettant sa mobilisation. On se souvient ainsi que la proposition d'une Union de paiement internationale défendue par Keynes impliquait A  la fois un principe de symétrie entre les contraintes d'ajustement des pays excédentaires et déficitaires, et un accès peu contraint, voire automatique, A  une source ultime de liquidité internationale (le - bancor -). La démarche était donc étrangère A  la problématique financière de l'ajustement et de la renégociation des dettes. La solution finalement trouvée
- formalisée par le système rigide des quotas et des droits de tirage - témoigne a contrario de la prééminence des positions américaines, beaucoup plus prudentes : d'un côté toute dévaluation demande l'accord préalable du Fonds, de l'autre le principe de symétrie est éclipsé par le principe d'une contrainte ou d'une contrepartie au crédit. Le conflit ac la Grande-Bretagne a alors empASché de formaliser explicitement ce dernier point, sur lequel devaient pourtant reposer les activités de crédit de la future institution, ce qui a compliqué ses premières années d'existence (voir notamment James, 1996; Dell, 1981 ; Ski-delsky, 2001).
Ce n'est qu'en 1948 qu'on a éli formellement que le soutien financier du FMI pouvait faire l'objet de conditions explicites de sa part. Puis, en 1952, ce principe a pris forme ac l'inntion du prASt stand-by dont la ure était absente de Bretton Woods. Remarquablement, cette innovation a été introduite pour relancer le Fonds, fragilisé par le Marshall (dont il était exclu), et que beaucoup considéraient alors comme une institution moribonde. Pour ses dirigeants, la définition de conditions d'accès A  ses ressources devait restaurer une demande de crédit par les pays membres : l'émergence d'un principe de négociation s'opposait ainsi A  l'arbitraire de i'/--conditionnante, qu'il soit attaché A  l'allocation (par le Fonds) ou bien au tirage (par le pays). Et dès lors qu'il fallait des conditions pour qu'il y ait du crédit, le FMI a pu utiliser ce levier pour pousser fermement les pays membres rs la conrtibilité.
Le point décisif, éli dès 1952, était que le stand-by s'inscrit explicitement dans une problématique de l'ajustement : il doit éviter de financer entièrement un déficit de paiement reconnu comme structurel, ce qui le ferait perdurer ; pour cela, il définit une stratégie de silisation, supposant un transfert de renu de la part du pays, et que le crédit multilatéral doit faciliter A  court terme, avant d'AStre remboursé en moins de cinq ans. La règle de symétrie, et donc d'équité, qui exprime in fine le caractère multilatéral du Fonds monétaire prend forme par le traitement égal des pays confrontés A  un problème d'ajustement, et non, comme le souhaitait Keynes, par son partage ac les pays excédentaires.
Après 1952, cette forme restreinte de conditionnante, attachée A  la seule relation bilatérale entre acteurs publics, s'est déloppée progressiment, de manière pragmatique : le déboursement par tranches a été introduit en 1956 et les critères de performances en 1958 (targets) ; puis le principe mASme de la conditionnante a été formalisé en 1969, lors de la première réforme des statuts du Fonds. Mais il a fallu attendre dix autres années pour que soit adopté un premier texte de doctrine, complété par un code définissant le bon usage des critères de performances l0.
Parallèlement, au cours des trente-cinq premières années d'existence du FMI, le principe symétrique de surillance des politiques économiques innté A  Bruxelles en 1920 s'est déloppé lui aussi de manière très progressi : il n'était pas non plus présent dans les textes fondateurs, simplement parce que la coordination des politiques économiques devait reposer entièrement sur un régime de règles précis, A  caractère juridique, dans lequel la concertation et la négociation n'avaient pas une place importante. Le FMI ne devait AStre que l'opérateur de ces règles, lesquelles n'avaient pas besoin pour fonctionner de son éntuelle expertise, de son jugement ni a fortiori deson initiati. Conséquence, ses relations bilatérales ac les états membres reposaient ici aussi sur des bases extrASmement étroites. Initialement, les seules obligations d'échanges concernaient les pays A  monnaie non conrtible, tenus A  des consultations annuelles ac le Fonds (article XIV). C'est sur cette base que se sont déloppées A  partir des années cinquante les missions dans les pays membres, conclues par des rapports adressés A  son Conseil et dont le contenu s'est progressiment élargi A  l'ensemble de la politique économique et commerciale. Puis, A  partir de 1961, devant le risque d'une extinction progressi de cette procédure, les pays conrtibles (selon l'article VIII) ont accepté volontairement de participer A  cet exercice et de préserr ainsi cet unique canal de discussion.
Cela étant, au moment où les marchés de capitaux privés commenA§aient A  réémerger et A  donner des marges de manœuvre plus larges aux politiques économiques, le FMI n'était pas particulièrement bien placé pour prendre en charge le besoin nouau de coordination : la surillance n'était pas d'emblée de son ressort. Les enjeux nouaux ont surtout été traités dans d'autres instances : l'objectif d'une libéralisation des comptes de capitaux a été adopté dans le cadre de l'OCDE en 1961 ; et c'est dans la mASme institution (A  trars le Working Party 3) ainsi qu'A  la BRI (groupe des Dix) que se sont joués les principaux actes de la diplomatie financière internationale des années soixante (Cohen, 1982 ; Hclleiner, 1994). Tel est le paradoxe de ce - premier FMI -. Il inclut déjA  les fonctions clés de surillance et de conditionnante, mais de manière embryonnaire, sans qu'elles soient présentes dans les textes de 1944 et sans qu'elles laissent entrevoir leur évolution future.

Le tournant des années soixante-dix
La rupture du régime de Bretton Woods (1971-l973) et l'extension rapide des marchés de capitaux, après le premier choc pétrolier, vont donner très vite une tout autre portée tant A  la surillance qu'A  la conditionnante. Ces innovations vont en effet ramener au premier de l'agenda international l'interaction critique entre l'enjeu de régulation des paiements internationaux, qui ont été transférés désormais aux opérateurs privés, et celui de la soutenabilité des déficits et des dettes. Cette interaction, qui était au cœur des débats de GASnes et de Bruxelles au début des années vingt, et qu'on avait entièrement inscrite dans des règles en 1944, va donc renir sur le devant de la scène : elle prendra mASme A  deux reprises, en 1982 et en 1998, une dimension systémique menaA§ant directement les paiements internationaux. Comment, sur le des institutions et des règles du jeu international, a-t-on tenté de gourner ces enjeux après la rupture de 1973 ?
D'un côté, on sait qu'après une période d'incertitudes et d'improvisations les relations entre le FMI et les principaux états membres ont été redéfinies autour du concept de surillance, ou plus précisément de - ferme surillance -. Ce terme, désormais officiel, a été innté au sommet de Rambouillet de 1975 avant d'AStre inscrit dans les statuts du Fonds lors de leur seconde réforme, en 1977 : il a alors remplacé les fonctions autrement plus importantes qui avaient été perdues en 1973.
N'étant plus le gardien d'un régime de règles, le FMI a été recentré sur le suivi des politiques économiques et des politiques de change, dans une relation plutôt lache ac le G7, le G10, la BRI, ou encore les instances régionales, notamment européennes '2. Sa contribution a porté surtout sur l'apport d'information et d'expertise analytique : généralisant la pratique volontaire antérieure, la réforme de 1977 a obligé tous les pays membres A  des consultations annuelles, selon le noul article IV (qui a succédé aux procédures issues des articles VIN et XIV). Ces échanges et les rapports extensifs auxquels ils donnent lieu ont fourni notamment la base pour la publication annuelle du World Economie Outlook, qui a acquis une forte influence sur le débat de politique économique internationale. De fait, pour nombre d'auteurs, la surillance, c'est de l'information -libre, transparente et abondante-, elle doit conduire spontanément A  la conrgence des politiques économiques et A  une bonne allocation des capitaux A  l'échelle internationale. Si c'était vrai, cela se saurait.
Parallèlement, le FMI a déloppé A  un rythme soutenu ses fonctions de gestionnaire des crises locales, appelant la mise en œuvre de stratégies d'ajustement adossées A  son soutien financier. Très vite, la - conditionnante molle -, correspondant A  la mobilisation des premières tranches de crédits, a laissé place A  la seule variante - stricte -, associée A  des niaux élevés de tirage et A  des engagements très contraignants. La Grande-Bretagne (1976-l977) et l'Italie (1974-l977) ont adopté de tels programmes, mais ensuite les pays déloppés ont cessé de recourir aux ressources du Fonds, préférant emprunter sur les marchés internationaux13. Le FMI a donc montré un caractère de plus en plus ambidextre, ac une fonction de surillance relatiment flottante, qui concerne principalement les pays les plus déloppés, et une fonction de régulation des crises A  la périphérie : la réourture et l'expansion rapide du marché de la dette souraine vont rendre alors A  la conditionnante les fonctions régulatrices qu'elle avait prises avant 1933 et autour desquelles le FMI va définir son nouau rôle international.
On sait que cette évolution répond directement A  la prise en charge par les marchés de capitaux du - recyclage des pétrodollars - au lendemain du premier choc pétrolier : cette voie, qui s'est imposée de facto, marquait une inflexion majeure ac une gestion des paiements internationaux assurée principalement, depuis trente ans, par des instruments multilatéraux. De nombreuses économies en déloppement vont donc retrour un très large accès au crédit international, sous la forme principale de syndications bancaires. Cela a été A  l'origine d'un nouau cycle de surendettement, able A  ceux des années 1870, 1890 ou 1920. Et A  nouau cet épisode a abouti A  une crise de grande échelle, qui a mis en question l'existence mASme du marché '4 : dès le début des années quatre-vingt, puis surtout après la crise mexicaine d'août 1982, le surendettement de nombreux pays, le resserrement brutal de la politique monétaire américaine (octobre 1979) et le ralentissement du commerce international ont entrainé une vague de défauts sourains dans un contexte de contagion internationale.
On a alors redécourt cette vieille loi : la survie du marché de la dette souraine demande une procédure sle de résolution de faillite, reposant sur la représentation des classes d'intérASts, le partage des coûts d'ajustement et la garantie des engagements réciproques. Tel était l'enjeu systémique porté par le défaut mexicain : pour les principaux protagonistes de cette crise, il ne faisait pas de doute qu'elle mettait en question tout A  la fois la silité du système bancaire international, le déloppement des marchés de capitaux et, au-delA , la poursuite de la libéralisation internationale.
La solution qui a été trouvée présente deux caractères remarquables : la rapidité ac laquelle elle a été formulée puis généralisée aux dizaines de pays qui ont cessé leurs paiements A  la suite du Mexique ; et, dans ce cadre, l'émergence subite du FMI dans la position médiatrice entre l'état et ses créanciers qu'appelle depuis les années vingt toute renégociation ac un sourain. Cette redéfinition subite du Fonds est d'autant plus remarquable qu'il n'était guère préparé A  l'assumer. En 1982, il n'avait qu'une expérience limitée des problèmes de dette, alors que la Banque mondiale, l'OCDE et surtout la CNUCED étaient beaucoup plus actis sur ce thème, depuis plusieurs années 16. Bien sûr, le Fonds offrait aux ministres des Finances du G7 des garanties de fiabilité politique et d'expertise technique solides, tandis que l'OCDE n'avait qu'un caractère régional et que la CNUCED était politiquement suspecte. Et puis le FMI disposait depuis 1973 de capacités de production inemployées.
L'analyse des régimes de dette souraine conduit cependant A  souligner l'avantage supérieur qu'il tirait de son monopole ancien sur la conditionnante : la négociation puis la supervision d'un échange entre un crédit financier et un programme de silisation. C'est ainsi que, devant l'émergence d'une crise majeure de la dette, cette expérience acquise a permis de répondre A  la nécessité structurelle d'une médiation multilatérale pour arbitrer et garantir le partage des coûts entre créanciers et débiteurs. L'expérience des stand-by acquise depuis 1952 a donc été réinstie dans une noulle règle d'action collecti qui n'avait été aucunement envisagée par les Pères fondateurs de 1944.
1982 marque ainsi l'inntion de la conditionnante moderne, quand ont conrgé l'expérience particulière du FMI et l'histoire longue des marchés de la dette souraine. Pour la première fois, une institution multilatérale a reA§u le monopole sur la conditionnante et sur la coordination des créanciers, ac des moyens démultipliés par sa propre capacité A  faire crédit. C'est en quoi il synthétisait les expériences des money doctors, de la SDN, de la BRI et du FMI première manière. C'est pourquoi, aussi, le Fonds monétaire tel qu'on le connait aujourd'hui est apparu en 1982 et non en 1944, ou lors des réformes de 1969 ou 1977. Alors qu'il était poussé progressiment rs un statut de grand think tank international, la définition A  chaud d'un régime de renégociation des dettes l'a transformé en un acteur très visible, doté d'un pouvoir exceptionnel d'interntion et de régulation.

Action collecti et partage du fardeau dans les années quatre-vingt

La crise mexicaine de 1982

et l'inntion de la - gestion concertée -
Le Mexique est traditionnellement une victime exemplaire de toutes les crises A  la périphérie de l'économie mondiale. Et, ac une régularité tout aussi frappante, il devient le banc d'essai des stratégies de silisation qui seront appliquées ensuite aux autres pays, dans la trace d'une contagion apparemment tout aussi fatale. Cette loi, observée depuis 1827 jusqu'en 1995, n'a jamais été aussi décisi qu'en 1982, quand elle a conduit A  définir en quelques mois un nouau régime de gestion des crises d'endettement17. Sur quels principes d'action collecti s'est-elle fondée ?
Immédiatement après l'annonce du défaut, la réponse A  la crise s'est déloppée en deux temps. D'abord, il fallait contenir le choc de liquidité et ses possibles conséquences sys-témiques. En particulier, il fallait éviter que le drainage des résers officielles mexicaines et la chute du change conduisent A  une rupture complète des paiements extérieurs, susceptible de démultiplier le choc de liquidité international. En quelques semaines, le gournement américain et le G10, coordonnés par la BRI, ont apporté un crédit relais (sans conditionnante) tandis que les banques accordaient collectiment un moratoire de trois mois, reconductible. Toutefois, la vérile innovation institutionnelle est internue en nombre, quand le FMI a défini une stratégie de renégociation de la dette et d'ajustement économique. Dans le vocabulaire des années quatre-vingt-dix, l'enjeu était de sortir du piège du too big tofail, qui aurait conduit les institutions publiques A  assurer tout l'effort de soutien A  la balance des paiements mexicaine. Pour cela, il fallait assurer la participation (le bail-in) du secteur bancaire privé au sautage.
A€ la consternation des banques internationales, le directeur général du FMI. Jacques de Larosière, a alors annoncé que le déboursement d'un crédit de 3,7 milliards de dollars serait conditionné par la mobilisation de 5 milliards de dollars par les créditeurs privés du Mexique (chacun au prorata de ses engagements initiaux). Non seulement leurs actifs étaient gelés pour une période indéfinie, mais il leur fallait rajouter de l'argent au pot. En cas d'échec, ils se voyaient menacés d'un défaut formel sur les crédits, qui aurait impliqué leur déclassement comple, la formation de larges résers et donc des pertes majeures en capital. En un mot, on a fait chanter les banques.
L'issue a été trouvée lorsque le gourneur de la Réser fédérale, Paul Volcker, a précisé que les autorités de supervision ne considéreraient pas ce premier - crédit involontaire - comme un signal que le Mexique était juridiquement en situation de défaut : les banques n'auraient pas A  constituer des résers pour pertes, que ce soit sur les anciens ou les nouaux encoursl8. Face A  des pertes potentielles massis, on a donc relaché les contraintes de solvabilité des banques, quitte A  augmenter les risques supportés par la puissance publique et les agences de garantie des dépôts : c'est exactement la stratégie inrse de celle adoptée en Asie en 1997-l998. Dès lors, les pièces du puzzle ont pu se mettre en place.
Les créanciers publics bilatéraux ont été coordonnes par le Club de Paris20 et les banques commerciales ont constitué des Clubs de Londres, créés sur une base ad hoc, pour chaque pays21. Comme dans une situation de faillite privée, l'objectif était de contenir la pression opportuniste des agents, A  la recherche d'une issue individuelle A  la crise. Un des points les plus fragiles s'est révélé l'interaction, au sein des Clubs de Londres, entre les quelques dizaines de grandes institutions internationales, qui avaient un intérASt majeur A  résoudre la crise de manière ordonnée, et les plus petites banques, peu engagées. Pour ces dernières, l'incitation la plus forte était de solder leurs pertes et de se replier au plus vite sur leur marché intérieur, après cette douloureuse anture. C'est en quoi le coup de force de la fin 1982 a aussi scellé l'alliance des grandes banques et des acteurs publics - gournements occidentaux et FMI (voir par exemple Checki et Stern, 2000).
Dans les années suivantes, les petites banques ont donc été soumises A  des pressions importantes, du fait A  la fois de la concurrence imparfaite dans ce secteur et de l'interntion plus ou moins discrète des pouvoirs publics22. Au-delA , leur faiblesse principale, comme celle des pays endettés, tenait A  la surpuissance de leur seule vérile arme - la proclamation d'une situation de défaut, A  laquelle les plus gros acteurs auraient eu du mal A  faire obstacle {cross-default clauses). Ici apparait la différence principale ac les années trente : les gournements et les acteurs privés dominants ont éli une structure d'incitations et une règle du jeu suffisamment fortes pour exclure Yopt-out comme stratégie rationnelle de sortie de crise, tant pour les débiteurs que pour les créditeurs les moins intéressés A  la défense du marché.
Une fois la représentation des intérASts assurée, le succès de la négociation reposait sur un - partage du fardeau -, équile et vérifiable, entre l'effort d'ajustement fourni par les pays et le soutien financier apporté par ses dirs créanciers. Ici s'insère l'action du FMI. Dans un premier temps, le pays signait ac lui un programme de silisation, associé A  un crédit qui conditionnait le déboursement d'autres prASts multilatéraux. Cela permettait d'ouvrir des négociations ac le Club de Londres et le Club de Paris, selon un principe d'égalité de traitement. L'objectif était de résorber les arriérés accumulés depuis la cessation de paiement et de garantir le bouclage de la balance des paiements sur la durée du stand-by.
Il ne fallait pas toutefois que le Fonds reA§oi un pouvoir de négociation excessif, pouvant le conduire A  suivre des objectifs propres : il était lui-mASme soumis A  la règle collecti, qui lui interdisait de débloquer ses crédits avant que les négociations ac les créditeurs aient abouti, mASme si le stand-by était acquis. Il ne pouvait donc pas forcer la main des créanciers : il devait attendre qu'ils aient mené A  bien leurs négociations. Cette règle, qui scellait l'accord de burden-sha-ring, s'exprimait par l'interdiction faite au FMI de prASter A  des pays en arriérés (lending into arrears), qui n'avaient donc pas encore normalisé leur position ac les banques et le Club de Paris. Cette clause équilibrait ainsi tout le dispositif de concerted lending : bon gré mal gré, le secteur privé a contribué A  l'ajustement des pays, conjointement aux créanciers publics et en bénéficiant des assurances apportées par la conditionnante.

Du - concertead lending - A  la solution de marché
De 1983 A  1987, la stratégie du concerted lending a permis d'essayer A  peu près toutes les combinaisons financières possibles, entre l'allongement de la maturité de la dette, la capitalisation d'intérASt, l'apport d'argent frais et l'ajustement interne23. Son expression la plus ambitieuse a été le Baker (1985), fondé sur un - effort exceptionnel - des banques commerciales et multilatérales, et sur un premier - renforcement- de la conditionnante : elle est passée d'un ajustement macroéconomique A  court terme A  des programmes plus globaux, devant réformer les règles du jeu internes de ces économies afin d'assurer une reprise durable de la croissance. Cette généralisation du concept d'- ajustement structurel -, apparu au début de la décennie, a contribué A  introduire la Banque mondiale dans la gestion de la crise. Elle a aussi marqué l'acte de naissance du - consensus de Washington -, promis A  un bel anir : retrait de l'Etat, privatisations, ourture extérieure, orthodoxie financière, etc. (Williamson, 1990).
Dans la pratique, le programme Baker a connu toutefois un échec rapide, qui a accéléré le déclin du concerted lending. D'abord, les efforts d'ajustement des pays endettés ne leur ont pas rendu l'accès au marché, la plus grande partie des - crédits involontaires - servant A  couvrir le service échu de la dette. Sur le intérieur, les tentatis de silisation n'ont donné que des résultats limités et sount très coûteux en termes de croissance, d'emploi et d'instissement. A€ partir des années 1984-l985, on a vu apparaitre dans de nombreux pays une économie politique dont l'enjeu n'était plus de partager les coûts et les bénéfices futurs de l'ajustement, mais de réallouer la charge du transfert entre catégories sociales, selon un jeu A  somme nulle24. Cela a été une source majeure d'insilité, qui s'est traduite par des cycles de désilisation de plus en plus amples, et des dérèglements gras des finances publiques et de la régulation monétaire.
Leur expression la plus violente a été la série d'hyperinflations observées en Argentine, au Brésil, en Bolivie ou au Pérou, qui faisait écho aux épisodes ables observés en Europe centrale dans les années vingt (Franco, 1995 ; Llach, 1985). Fatalement, ces effets de désintégration intérieure ont aussi pesé sur l'arbitrage coûts/bénéfices d'une stratégie coopérati ac les créditeurs : l'Argentine a exercé des menaces sur cette stratégie coopérati en 1985, mais le Pérou des années 1987-l990, qui a rompu ses relations ac ses créditeurs et ac le Fonds monétaire, a fourni la meilleure illustration des risques encourus (Lago, 1991 ; Aggarwal, 1996)25.
Au mASme moment, la coordination des créditeurs privés a aussi commencé A  montrer des faiblesses sérieuses : le dernier grand programme de refinancement du Brésil, en juin 1988, a été signé par seulement trois cent six institutions, sur un total de près de cinq cents. Mais l'événement décisif a été la constitution de 3 milliards de dollars de provisions pour pertes par Citi-corp, en mai 1987. Par cette décision, un des principaux leaders du marché admettait le plus explicitement possible, c'est-A -dire dans son bilan, que l'hypothèse d'une simple crise de liquidité n'était plus tenable et que tous les crédits ne seraient pas recouvrés. Ce tournant a été suivi très vite par toutes les grandes banques internationales : en quelques mois, le refus de suivre est denu le signe d'un auglement dangereux ou d'une incapacité A  absorber les pertes.
Une conséquence immédiate a été le déloppement du marché secondaire de la dette qui, apparu en 1984, est denu en quelques mois un instrument stratégique de gestion du portefeuille des banques. Une fois dotées de résers suffisantes, elles pouvaient rendre leurs créances A  des prix plus ou moins décotés et trour ainsi une sortie individuelle A  la crise, c'est-A -dire en dehors du cadre de négociation. Le marché a alors produit une information incontesle : en appliquant une décote massi sur la dette de ces pays (plus de 50 % en moyenne A  la fin de 1988), il confirmait que les instisseurs ne s'attendaient pas A  voir leurs crédits servis A  leur valeur faciale et que les débiteurs devaient AStre considérés comme insolvables.
Cela a précipité le lancement de l'- initiati Brady - (1989), qui a mis enfin un terme A  la crise, au moins pour les - pays A  renu intermédiaire-26. D'une part, les créances bancaires étaient réduites dans des proportions importantes, quoique inférieures aux décotes de marché : la modification des contrats privés achevait de facto la résolution de la crise et resolvabi-lisait les débiteurs. D'autre part, ces crédits étaient échangés contre des obligations négociables en dollars, bénéficiant d'une garantie partielle - les Brady bonds21. Presque du jour au lendemain on a donc créé un énorme stock d'obligations souraines, libellées en dollars et qui ont fait l'objet de très larges échanges, ourts désormais A  toutes les classes d'instisseurs financiers et plus seulement aux banques : c'était l'acte de naissance des - marchés émergents - dont la croissance et les crises vont dominer les années quatre-vingt-dix.
Au-delA  des apparences, ce serait toutefois une erreur que d'interpréter les s Brady comme la victoire d'une - solution de marché -, marquant l'échec du régime multilatéral défini en 1982. Plusieurs années ont certes été nécessaires pour élir un constat d'insolvabilité, et le coût de la crise, pour les pays touchés, a été extrASmement élevé. Mais la logique d'une négociation hors marché, arbitrée par un acteur public, est restée déterminante : la conditionnante du Fonds monétaire est restée au centre des s Brady et il est renu en large mesure au Fonds de décider quels pays bénéficieraient de ce programme, et quels taux de réduction seraient accordés. Surtout, la sortie de crise aurait été bloquée s'il n'avait pas été possible de réécrire les contrats de dette afin de tirer formellement les conséquences du provisionnement des pertes et de leur décote sur le marché secondaire.
Pour solder les comptes des pays endettés et leur rouvrir l'accès aux marchés, il fallait entériner la dévalorisation des créances, sous la forme d'une réduction définiti de leurs obligations contractuelles de paiement. L'échange A  décote des titres de dette sur le marché secondaire ne pouvait aucunement assurer le retour de l'emprunteur sur le marché primaire. Seule une procédure négociée et arbitrée pouvait donner ce résultat.
Le plus probable est qu'A  la fin des années quatre-vingt, en l'absence de règlement, les dettes seraient restées dans les comptes des pays endettés, tout en continuant de se dévaloriser parallèlement au déclin de ces économies. L'issue logique aurait été le rachat progressif par les pays de leur propre dette sur les marchés secondaires (buy-back), et A  des prix d'autant plus bas qu'ils auraient été incités A  pousser les cotations A  la baisse par des arrASts de paiement tactiques. On aurait alors répété la leA§on des années trente : la mort lente d'une mauvaise dette, en l'absence d'une règle de faillite efficace, reste la meilleure méthode pour tuer un marché financier.
Mais les années quatre-vingt ont finalement apporté une leA§on plus subtile. D'un côté, le marché secondaire a exercé des pressions centrifuges sur la coordination élie en 1982 : elle était soumise A  une obligation de résultat, qui aurait été sanctionnée A  défaut par une autodissolution de la règle collecti mettant hors de portée le bien public qu'elle devait produire. De l'autre côté, les Etats endettés n'ont pas répudié leur dette et les créanciers privés sont rentrés dans le jeu institué lorsqu'une option cohérente de sortie de crise leur a été proposée par les acteurs politiques. Le mécanisme de marché a rendu manifeste la perte de valeur des créances, ce qui a précipité la recoordination des instisseurs sur une stratégie d'absorption privée des pertes ; celle-ci a pris alors une forme contractuelle grace au Brady, qui a assuré le retour des états sur le marché. Et contrairement aux prédictions selon lesquelles la réduction de dette serait punie d'une longue exclusion, ou bien de taux d'intérASt très élevés, tout le monde s'est empressé d'oublier très vite ce long et pénible épisode. Les années 1990 pouvaient commencer.

Conditionnante et souraineté

L'expérience de l'avant-guerre et des premiers crédits stand-by, puis celle des années quatre-vingt, permettent de tirer un certain nombre de conclusions quant au fonctionnement de la conditionnalité et aux caractères permanents de ce concept. La première leA§on est que cette interaction stratégique est issue historiquement de la renégociation des dettes souraines : en témoigne a contrario son absence dans un age d'impérialisme, au xixc siècle, quand les règles du jeu international étaient énoncées et imposées par deux ou trois grandes puissances.
La conditionnalité a émergé en mASme temps que le principe d'une procédure négociée de résolution des défauts, quand on est passé d'un objectif de restauration des créditeurs dans leur droits A  la recherche d'une resolvabilisation du pays endetté au moyen d'un partage des coûts d'ajustement. Comme une faillite privée, la conditionnalité coordonne les créanciers, elle impute les coûts d'ajustement, recontractualise la dette, et enfin elle assure le retour des actifs productifs (ou du pays) sur le marché. En ce sens, elle rélit la continuité des engagements privés et permet la survie du marché en dépit des erreurs d'instissement commises : c'est pourquoi elle est denue par excellence depuis 1982 un régulateur des marchés de capitaux alors qu'en son absence, dans les années trente, ces marchés avaient disparu.
Cette fonction a toujours été prise en charge par un acteur tiers, chargé d'arbitrer la transaction et de garantir sa cohérence intertemporelle, c'est-A -dire l'équité ex post des engagements. Remarquablement, elle n'a jamais fait l'objet de tentatis durables d'absorption par l'une ou l'autre des parties dans une relation explicite de principal A  agent. Collusion, transactions monétaires et instrumentalisation ont été sount la règle, mais les acteurs sont restés formellement distincts et les déris les plus notoires semblent ne pas avoir été durables. On l'a vu ac la conditionnalité privée déloppée par les Américains, dans les années vingt ; de mASme, dans la période contemporaine, les banques n'ont jamais tenté de superviser directement la politique économique de l'état endetté, dans un cadre qui conditionnerait l'actualisation de telle ou telle clause d'un contrat financier (rser ou non une noulle tranche, réduire ou augmenter les taux d'intérASt, etc.)28.
II en va de mASme des états d'origine des instisseurs : une fois qu'ils ont identifié un bien commun dans la résolution ordonnée d'un défaut sourain, ils ont toujours donné A  leur interntion une dimension manifestement multilatérale, que ce soit en Grèce en 1898, en Autriche en 1922 ou en Corée en 1997. Il leur fallait manifester de manière ostentatoire le caractère désintéressé de leur interntion, justifiée uniquement par la recherche du bien commun. Cela explique le lien étroit entre la conditionnalité et le multilatéralisme, apparu dans le cadre de la Société des Nations mais qui a été exemplifié par le FMI des années quatre-vingt : au-delA  de l'aspect symbolique, cet acteur tiers doit aussi AStre doté et d'une autonomie et de moyens suffisants face aux intérASts des états et des instisseurs.
On peut alors opposer la conditionnalité au concept de surillance, innté lui aussi lors des conférences de Bruxelles et GASnes, et qui est notamment formalisé aujourd'hui par l'article IV du FMI. Elle relè d'un principe symétrique, indépendant d'une transaction financière et dont l'objet, au-delA  de l'échange bilatéral, est in fine l'ordre économique international qu'il faut préserr notamment par la coordination des politiques économiques. Cette dimension de bien public international n'est certes pas absente de la conditionnalité, mais elle s'exprime A  trars la résolution de crises ponctuelles dont la dimension globale tient A  la répétition ou au caractère systémique.
En particulier, elle doit permettre que les pays touchés par des crises aiguA«s, et dont l'accès aux marchés financiers est limité, n'aient pas recours A  des stratégies d'ajustement mutuellement exclusis, dont le coût global serait très élevé. Le lien qu'elle élit entre la réduction des déficits et un soutien financier multilatéral exprime un principe de solidarité, mais c'est aussi un moyen de défendre une évolution ordonnée des marchés de change, des paiements internationaux et donc de l'intégration internationale.
A€ nouau, Inexpérience des années trente est ici très présente, en filigrane. C'est pourquoi l'accusation sount opposée au FMI d'appliquer partout les mASmes - recettes -, sans aucune considération pour les données locales, doit AStre prise ac précaution : certes, ses équipes font régulièrement preu d'un sérieux manque de curiosité, et l'institution n'est pas sans présenter de nombreux conservatismes. Mais en assurant la cohérence relati des politiques nationales elle défend aussi un principe de coordination face aux crises, qui aurait du mal A  s'élir de manière décentralisée et spontanée.
Le deuxième principe auquel s'oppose la conditionnante est celui de contrat, comme formalisation d'un accord privé. C'est une approche courante, lorsqu'on s'attache A  la relation bilatérale entre le FMI et les pays membres, de ne voir dans la conditionnante qu'une sorte de substitut aux multiples techniques par lesquelles les banques protègent leurs droits de créancier (collatéral, règles contingentes de renégociation, clauses de moni-toiïng, liquidation, etc.). C'est ainsi qu'on a pu discuter de la - conditionnante - de la Banque mondiale, de la BERD ou mASme des banques commerciales, comme si le concept était présent d'emblée dans tout crédit sourain29 : A  la limite, celui-ci n'aurait pas tant pour contrepartie le paiement d'intérASt que l'inflexion de tel ou tel élément de politique économique.
On confond alors une tractation complexe, centrée sur la politique d'ajustement et une renégociation financière, ac le contrôle sur l'utilisation exacte des fonds prAStés, qui est normal pour toute institution financière. C'est-A -dire qu'on traite la conditionnante comme si elle relevait d'une logique d'intermé-diation et de contrôle de l'asymétrie d'information, alors que le rôle du FMI est beaucoup plus original et complexe30.
A€ partir de 1982, l'efficacité politique de la conditionnante ne découle pas tant de la transaction financière entre le pays demandeur et le FMI. Pendant toute la décennie, elle s'est définie par rapport A  une règle d'action collecti, incluant de nombreux acteurs et dont l'objet était de résoudre le défaut de paiement. C'est parce que, dans ce cadre, la conditionnante était un point de passage obligé pour renir sur les marchés qu'elle donnait au FMI un levier puissant, bien qu'au rayon d'action expressément limité. Le crédit que ce dernier apportait était au service de cette action collecti : il devait faciliter l'ajustement économique et la conclusion d'un accord entre créanciers, appuyant la position régulatrice du Fonds dans la résolution du défaut. La logique de burden-sharing était logiquement antérieure A  la transaction financière bilatérale : ce sont les crédits du Fonds qui renforA§aient la conditionnante, et non l'inrse comme dans un contrat classique d'intermédiation. Ou encore, pour dire les choses différemment, la conditionnante est un outil de gournance publique, et non le complément d'un contrat financier un peu particulier. A€ défaut, comme la SDN des années vingt, le FMI aurait été beaucoup moins efficace et n'aurait eu que l'influence d'une agence officielle de notation doublée d'un organisateur de conférences internationales31.
Joseph Gold (1979), qui a éli la doctrine légale du Fonds, souligne ainsi que juridiquement ta conditionnante n 'a pas de caractère contractuel. Il met en avant l'aspect trop imprécis des engagements de politique économique et, surtout, le principe que la conditionnante ne contraint pas le FMI. Ainsi les lettres d'intention, qui résument les engagements de politique économique, ne sont signées que par les autorités du pays qui les souscrit, le Fonds rendant public séparément l'octroi d'un crédit sans qu'il y ait de relation formelle entre les deux. Les huit lettres signées par la Thaïlande entre août 1997 et avril 1999, ou les neuf lettres coréennes qui se sont succédé depuis décembre 1997, ne reflètent donc pas la rupture de contrats antérieurs, mASme implicites, ou bien l'échec répétitif A  obtenir des gournements qu'ils suint les objectifs agréés.
En particulier, les critères quantitatifs inclus dans ces documents (targets) ne sont pas des clauses contingentes qui contraindraient le FMI A  répondre de m