C'est dans le cadre général de la construction européenne que doint se définir et se mettre en oeuvre les politiques nationales des pays européens. Cette construction en cours a été amorcée il y a plus de quarante ans, mais s'accélère depuis quelques années.
En 1945, l'économie européenne est profondément détériorée et un massif effort de remise en ordre est urgent. Il passe d'abord par des actions nationales : ainsi dès 1946, la France met en place un Commissariat général au , destiné A  orienter rs les emplois les plus urgents les ressources rares du pays, en juin 1948, la rfa procède A  la réforme monétaire et met en oeuvre ce qu'on a appelé plus tard la Sozialmarkt-wirtschaft, le Bénélux et l'Italie s'ouvrent largement sur l'extérieur
Mais très vite apparait l'insuffisance des réponses nationales. Pour l'emploi des fonds Marshall, les Etats-Unis exigent que les pays destinataires se coordonnent, et c'est la création de l'OECE (denu plus tard I'ocde). Les économistes soulignent la dimension insuffisante des économies nationales et l'utilité ' voire la nécessité ' de la création d'un grand marché : citons seulement les noms des futurs prix Nobel Meade, Tinbergen, Maurice Allais. Les politiques sentent la nécessité de dialogues institutionnalisés, et c'est la création du Conseil de l'Europe en 1949, et, en matière de défense, de l'UEO (Union de l'Europe occidentale) dès 1948.
Mais le coup d'envoi décisif de la construction européenne est donné par la déclaration de Robert Schuman (préparée par Jean Monnet) le 9 mai 1950Vl3eclaration politique, visant fondamentalement A  traiter le problème de l'Allemagne, mais qui enclenche un processus dont les principales étapes institutionnelles seront le Traité de Paris créant en 1951 la ceca (Communauté européenne du Charbon et de l'Acier), le traité (avorté) de la ced (Communauté européenne de Défense), le Traité de Rome de 1957 créant la Communauté économique européenne (et l'Euratom), les élargissements successifs de 1973, 1981, 1986, l'Acte unique de 1985, les nouaux traités en cours de préparation relatifs A  l'Union économique et monétaire et l'Union politique.
On peut donc penser que, au moins dans leur très grande majorité, les pays de la Communauté (et aussi quelques autres) sont décidés A  progresser hardiment sur la voie de l'intégration économique et de la construction politique européenne. C'est donc dans cette hypothèse de travail qu'il faut réfléchir A  la politique des pays européens pour les prochaines années.
Quelle est la justification économique de cette volonté d'intégration, que représente le marché intérieur, que signifie le concept d'union économique et monétaire, que peut signifier le concept d'union politique, comment l'Europe ut-elle et peut-elle se situer dans le monde ? Cinq questions clés dont les réponses fourniront une vaste palette d'éléments dont il faudra tenir compte dans les chapitres suivants, soit plutôt sous forme de contraintes ou de limitations apportées au contenu des politiques nationales (Première et Deuxième Parties), soit sous forme d'atouts supplémentaires et d'effets de synergie A  exploiter (Troisième Partie).

A / LES RAISONS DE BASE DE LA CONSTRUCTION EUROPéENNE

Raisons économiques et politiques sont indissociablement mASlées et ce n'est que pour la commodité de l'exposé qu'on va les aborder successiment.

1. Les raisons économiques : la notion de dimension

Les deux mots clés sont ici dimension et spécialisation : il s'agit d'exploiter pleinement les gains potentiels des économies d'échelle et de valoriser au mieux les avantages atifs des différentes parties du continent.
On va donc chercher A  constituer un grand marché, soit simplement ac la mobilité des biens et services, soit également ac la mobilité des facteurs de production pour en égaliser l'efficacité marginale sur l'ensemble du territoire considéré. Mais la réalité économique d'aujourd'hui, c'est la juxtaposition de marchés et d'Etats, pratiquant des interntions (des politiques économiques). La construction d'un espace économique intégré doit en tenir compte et ne peut laisser complète autonomie aux Etats.
Il est classique alors de distinguer plusieurs étapes possibles sur la voie de l'intégration :
' le commerce extérieur des biens et services, qui favorise les spécialisations ; pour le libéraliser, il faut supprimer contingents, droits de douane, obstacles non tarifaires aux échanges. Une formule classique est celle de la constitution d'une zone de libre-échange, ac suppression des droits de douane entre partenaires, et maintien de tarifs douaniers différents ac le reste du monde, ou adoption d'un tarif douanier unique (c'est alors l'union douanière) ;
' le marché commun, qui ajoute A  l'union douanière la libre circulation des facteurs de production (et quelques ajustements de certaines interntions publiques) : c'est ce qu'on appelle les quatre libertés (libre circulation des marchandises, des services, des hommes, des capitaux), auxquelles doit s'ajouter une certaine organisation des relations commerciales ac le reste du monde. Jusque lA , on se limite au marché ;
' l'union économique et monétaire, où on prend explicitement en compte l'action du grand acteur macro-économique que constitue l'Etat et où on limite les possibilités d'actions nationales, en exigeant des concertations, des coordinations, voire le remplacement des politiques nationales par des politiques uniques ou communes ; cela concerne notamment les politiques monétaires et budgétaires ;
' l'union politique. Monnaie, budget, relations internationales, sont les attributs classiques de la souraineté nationale. Une réduction des compétences nationales dans ces matières suppose une certaine refonte de l'organisation politique du continent.

2. Les raisons politiques : un continent uni et sle au service de la paix et du déloppement mondial
Les raisons politiques de la construction européenne ont toujours tourné autour de deux idées, l'une interne de silité du continent, l'autre externe d'influence mondiale.
A l'intérieur, il s'agit de renforcer et maintenir la silité d'un continent qui a trop connu de tensions et de déchirements internes. C'est en 1950 le souci de réintégrer l'Allemagne ac une garantie de silité, par la mise sous une tutelle supranationale des secteurs de base (A  l'époque charbon et acier) et par la réconciliation franco-allemande. C'est aujourd'hui le besoin de définir pour les pays d'Europe centrale qui viennent de recouvrer la liberté politique des formules d'association qui aident certes ces pays A  retrour dynamisme et efficacité économique, mais aussi qui les aident A  surmonter les vieux démons historiques de conflits interethniques.
C'est enfin le souci de renforcer la solidarité interne du continent par un concours de fait apporté par les pays riches A  ceux qui le sont moins, qu'il s'agisse de certains pays membres (méditerranéens ou irlandais), ou des futurs pays membres de l'Europe centrale.
A l'extérieur, dans un monde où les extrASmes disparités (de richesse et de respect des droits de l'homme) provoquent A  la fois des transformations rapides et de fortes tensions, il s'agit pour l'Europe de faire entendre sa voix, pour défendre ses propres intérASts certes, mais aussi ' et surtout ' pour AStre un facteur de paix et apporter une contribution au déloppement mondial.

3. Ampleur et limites de l'effort d'unification
L'objectif de la construction européenne est donc double : économiquement pour des raisons d'efficacité, créer un espace économique unique, politiquement pour des raisons de place dans le concert des grands ensembles géopolitiques, constituer une entité politique européenne.
Mais plusieurs schémas sont concevables pour l'état ultime visé pour cette Europe, qui diffèrent par le degré d'unification.
A un extrASme, on viserait de constituer un état européen centralisé : marché unique grace aux - quatre libertés -, mais aussi A  un système légal et réglementaire unique, espace unique grace A  une politique économique unique, entité politique dotée d'un seul gournement ; en utilisant une terminologie typiquement franA§aise, ce serait une Europe jacobine. Personne n'en ut : la dirsité, sur l'intérieur du territoire européen, est considérée comme une grande richesse qu'il faut absolument préserr.
A l'autre extrASme, et en vidant de l'essentiel de leur contenu les deux objectifs mentionnés plus haut, on pourrait envisager économiquement une zone de libre-échange, politiquement un forum de concertation sur les grands problèmes, notamment de politique étrangère. Indisculement, certains se contenteraient d'une telle formule, qui a notamment l'immense mérite A  leurs yeux de ne changer presque rien. Mais cette vision fondamentalement conservatrice est considérée par la majorité des Européens comme totalement incapable de permettre A  l'Europe de reler les défis du monde moderne, et est donc parfaitement inacceple.
Entre l'Europe jacobine et pas d'Europe, il faut donc concevoir une situation intermédiaire ; la réponse est A  donner pour l'organisation du marché, pour des choix politiques concernant la vie des habitants, pour les grands choix de politique économique, enfin pour les choix géopolitiques.

B / L'ORGANISATION DU MARCHé INTéRIEUR

En ce qui concerne l'organisation du marché, les choix ont été exprimés clairement dans le Traité de Rome et confirmés (et sur certains points précisés) par l'Acte unique ; ils peunt AStre résumés dans la formule des quatre libertés et d'un complet marché unique.
Les quatre libertés concernent la circulation des marchandises et des services, du capital, des hommes (population acti) et la liberté d'élissement. La disparition des droits de douane date de 1967, la suppression des obstacles restants, énumérés dans le Livre blanc de juin 1985, a été prévue par l'Acte unique pour le 1er janvier 1993. Des progrès très substantiels seront faits d'ici lA , il est toutefois peu probable que tous les obstacles (réels ou supposés) soient complètement levés A  cette date ; en particulier demeureront non résolus des problèmes relatifs A  la fis- I calité pour lesquels on a d'ores et déjA  reculé l'échéance (cf. chap. 9).
L'organisation du grand marché a été l'occasion de préciser la place que doit tenir l'harmonisation des lois ou règlements nationaux. Ceux-ci sont en effet fréquemment différents, étant le legs historique de décisions prises dans des contextes économiques, politiques, culturels variés. Or, ces différences peunt constituer un obstacle A  l'élissement d'un complet grand marché. Alors, que faire ?
Une première réponse consiste A  vouloir tout harmoniser : on supprime les obstacles et les cloisonnements par la suppression des différences. Tache difficile, mais surtout opération qui gomme, de faA§on excessi, les différences entre pays, expressions d'une réalité culturelle variée qui constitue une des richesses de l'Europe.
D'où la seconde réponse (plus récente) : chaque fois qu'on peut raisonnablement penser que les réponses nationales A  des soucis communs (par exemple de protection du consommateur) sont valables, on acceptera que les biens et services qui respectent les règles nationales du lieu de production doint pouvoir AStre fournis et ndus dans tous les pays membres : c'est l'idée de la reconnaissance mutuelle:,
Celle-ci a été mise au point par la Cour de justice et la Commission pour les mouments de biens et services (et sera exposée A  ce titre au chap. 4), mais est susceptible d'une portée beaucoup plus large. Il s'agit, au fond, de reconnaitre que ce qui nous unit culturellement est beaucoup plus profond que ce qui nous sépare.
Le grand marché intérieur prendra toute son importance et tout son impact lorsque l'ensemble des opérateurs économiques seront pleinement convaincus de son existence et considéreront comme - leur marché - A  la fois le marché national stricto sensu et les marchés des autres pays membres, A  la différence des marchés des pays tiers ; c'est cette vision qui permettra d'exploiter pleinement les économies de dimension et de susciter toutes les spécialisations économiquement justifiées7.

C / L'UNION éCONOMIQUE ET MONéTAIRE (UEM)

L'idée de I'uem vise A  répondre A  deux grandes préoccupations :
' le grand marché, tel qu'il vient d'AStre exposé, notamment sous ses aspects psychologiques, n'existera vraiment que le jour où sera pleinement assurée la silité des changes entre les monnaies des pays membres (ou leur remplacement par une monnaie unique) de faA§on A  faire disparaitre toute incertitude liée aux éntuelles modifications du change ;
' l'interdépendance croissante entre économies des pays membres exige qu'une suffisante compatibilité soit assurée entre leurs politiques économiques.
La construction européenne doit donc aller beaucoup plus loin que le seul respect des quatre libertés, elle doit affecter les politiques économiques, tout d'abord pour les rendre compatibles, mais aussi pour exploiter les effets de synergie possibles et valoriser l'effet de dimension.
La mise en ordre de ces politiques nationales peut se faire selon plusieurs procédures :
' information mutuelle et simple confrontation, qui laissent totale latitude aux acteurs nationaux, mieux éclairés ;
' concertation, qui oblige les acteurs A  tenir compte du point de vue des partenaires ;
' coordination, qui aboutit A  imposer A  chacun son action.
Enfin, si la coordination ne parait pas devoir suffire, on peut compléter ' et A  la limite remplacer ' les politiques nationales par une politique commune ou unique.
La progression rs l'intégration requiert alors qu'on définisse clairement la place de chaque procédure. Le traité de Rome a prévu trois politiques communes, agriculture, transport, relations commerciales extérieures ; les négociations actuelles préparent l'instauration d'une quatrième, la politique monétaire commune. La mise en place en 1979 du sme (Système monétaire européen) avait conduit A  une certaine coordination des politiques macro-économiques, renforcée depuis le lancement de la première étape de I'uem, on se prépare A  aller plus loin. Enfin, en matière de recherche et d'environnement, on a coexistence de politiques nationales plus ou moins concertées et d'actions communes.

D / LE CONCEPT D'UNE UNION POLITIQUE ET LA NOTION DE SUBSIDIARITé

Si le concept d'union politique est remonté sur le devant de la scène en 1990, le besoin d'une organisation politique du fonctionnement de la Communauté s'est fait sentir dès le début. En effet, déjA  pour la mise en ouvre du marché, mais encore plus lorsqu'il s'agit d'actions publiques, des choix de caractère politique sont A  prendre périodiquement.
Point n'est besoin d'insister ici sur le fait bien connu que les traités communautaires ont mis en place des schémas institutionnels tout-A -fait originaux, où le pouvoir décisionnel appartient au binôme Commission-Conseil des ministres (en termes ramassés ' et qu'un juriste trourait insuffisamment nuancés ', on peut dire que - la Commission propose, le Conseil dispose -, mais le Conseil ne peut prendre des décisions que sur la base de propositions initiales de la Commission), le Parlement doit émettre des avis (en matière budgétaire, il est mASme codécideur), le Comité économique et social aussi, enfin le tout peut faire l'objet de recours devant la Cour de justice.
L'immense avantage du système est qu'il associe un premier organisme chargé de penser l'intérASt communautaire (la Commission), un second qui a la mASme tache, mais où en plus s'expriment les intérASts nationaux (le Conseil), un troisième qui a la mASme dualité de comportement (le Parlement), un qui exprime les points de vue des milieux économiques et sociaux (le Comité), enfin un dernier qui assure la conformité des actes aux Traités (la Cour) et joue ainsi, dans une certaine mesure, le rôle d'une Cour constitutionnelle.
Les objections couramment présentées A  cette procédure sont de deux ordres :
' la lourdeur du mécanisme décisionnel, amplifiée ac l'augmentation du nombre de pays membres ; le couronnement de l'édifice par la création du Conseil européen (composé des chefs d'Etat et de gournement qui, environ 2 fois par an, donne les impulsions politiques nécessaires A  la progression sur les points les plus difficiles) permet certes de ler des obstacles, mais rend encore plus complexe le processus décisionnel ;
' un prétendu - déficit démocratique -, au moins.dans une vision-très parlementariste dû-fonctionnement de nos sociétés, du fait de la forte limitation des pouvoirs du Parlement.
Enfin, certaines décisions de caractère économique ne peunt découler que d'une ample vision politique ; ainsi en va-t-il notamment de tout ce qui concerne les relations commerciales extérieures. Le fait que le traite de Rome soit exclusiment économique ne simplifie pas la tache. Le projet en cours actuellement est donc de créer un pouvoir politique européen, s'occupant notamment des relations extérieures. Il faudra alors articuler soigneusement le fonctionnement de tous les organes participant A  la gestion économique et politique de l'Europe, si on ut éviter les risques de contradiction et surtout de ralentissement des décisions, qui serait catastrophique dans un monde en transformations aussi rapides que le nôtre.
II est évident que la réponse qui va AStre donnée A  l'organisation de l'Union politique aura des répercussions sur les politiques nationales par la répartition des compétences qu'elle va définir. Ici va internir un principe très fondamental, celui de subsidiarité : lorsqu'il y a plusieurs niaux possibles de compétences (ici la Communauté, l'Etat national, les collectivités territoriales), l'idée est de confier A  chaque niau seulement ce qui peut AStre assuré A  ce niau mieux qu'A  des niaux inférieurs : tout ce qui est ainsi nécessaire, mais rien que ce qui est nécessaire. Dans les réflexions actuelles sur la construction européenne, tant des experts que des hommes politiques, ce principe tient une grande place, car il permet de préserr au maximum l'autonomie et la dirsité des dirs échelons géographiques ; ac l'élargissement ' déjA  réalisé ou A  nir ' de la Communauté et ac l'amplification des domaines relevant des institutions communautaires, un respect très poussé de ce principe est une condition nécessaire pour l'acceptation, par les peuples et leurs gournements, d'une progression sur la voie de l'intégration économique et politique.

E / L'EUROPE DANS LE MONDE

Deux questions sont ici A  regarder : le contenu géographique de l'Europe, les relations de celle-ci ac le reste du monde.
Le Traité de Rom pose un principe clair (art. 237) - Tout Etat européen peut demander A  denir membre de la Communauté -, le Con- seil se prononA§ant A  l'unanimité. La notion d'Européen ne se pose actuellement que pour un pays, la Turquie, pays de culture islamique ; ce pays a conclu en 1967 un accord d'association, il a déposé en 1989 une demande d'adhésion. Les arguments face A  cette demande sont partagés, mais il parait vraisemblable que le faible niau de déloppement (un pib par tASte inférieur A  20 % de celui de la cee actuelle) conduira au minimum A  repousser de plusieurs années toute perspecti d'adhésion complète et qu'une formule d'association étroite devra AStre définie.
Pour les autres pays - européens -, la question concerne la date d'adhésion. Ici interviennent deux types de considérations :
' les unes sont liées au processus décisionnel de la Communauté qui est a priori d'autant plus lourd que le nombre de pays membres est plus élevé. C'est, dans la terminologie communautaire, l'opposition entre élargissement et approfondissement. Les avis sont partagés : certains estiment qu'il faut surseoir A  l'adhésion de nouaux membres, d'autres pensent que deux ou trois membres supplémentaires n'alourdiront pas substantiellement le processus8 ;
' d'autres sont liées A  l'aptitude économique des candidats A  respecter les règles du jeu communautaire de faA§on satisfaisante et A  bénéficier de leur adhésion. La question ne vaut évidemment pas pour les pays de I'aele9, mais vaut pour la Turquie déjA  mentionnée et aussi pour les pays d'Europe centrale qui doint d'abord réussir leur passage A  l'économie de marché, ce qui demandera plusieurs années10.
On peut donc penser que le contenu géographique de l'Europe communautaire va évoluer comme suit :
' conclusion assez rapide d'accords ac l'AELE pour réorganiser les relations entre les 12 et les 6 ;
' adhésion, d'ici quelques années, de certains pays de l'AELE ;
' l'adhésion de certains pays d'Europe centrale n'aura lieu que nettement plus tard, mais on va devoir mettre en place ' et ceci rapidement ' des formes d'organisation des relations commerciales de la cee ac ces pays telles qu'elles favorisent l'évolution économique de ces futurs partenaires de faA§on A  ce qu'ils soient en mesure d'adhérer pleinement A  la Communauté.
En ce qui concerne les relations ac le reste du monde, le principe fondamental de la CEE est qu'elle se ut ourte et qu'elle participe actiment A  toutes les actions favorisant la libéralisation des mouments commerciaux et de capitaux. Cette ourture doit évidemment se faire en harmonie ac celle de nos partenaires, c'est l'idée de réciprocité. D'autre part, la Communauté est amenée A  moduler ses relations ac les dirs pays tiers, soit en fonction de leur niau de déloppement économique (par exemple différence entre les pays de l'OCDE et les pvd), soit en fonction de la position géographique (bassin méditerranéen), soit en fonction de traditions historiques (les pays acp, Afrique, Caraïbes et Pacifique) ; cette modulation soulè sount de délicats problèmes politiques.