Le Président de la République, sur proposition du Gouvernement pendant la durée des sessions ou sur proposition conjointe des deux assemblées, publiées au Journal officiel, peut soumettre au référendum tout projet de loi portant sur l'organisation des pouvoirs publics, sur des réformes relatives A  la politique économique ou sociale de la Nation et aux services publics qui y concourent, ou tendant A  autoriser la ratification d'un traité qui, sans AStre contraire A  la Constitution, aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions.
Lorsque le référendum est organisé sur proposition du Gouvernement, celui-ci fait dent chaque assemblée une déclaration qui est suivie d'un débat.
Lorsque le référendum a conclu A  l'adoption du projet, le Président de la République promulgue la loi dans les quinze jours qui suivent la proclamation des résultats de la consultation.
84. Créés par la Révolution, exploités par les Bonaparte, les appels directs au peuple, par-dessus les assemblées, ont toujours été envisagés avec plus que de la réticence par les républicains en général et la gauche en particulier, hostilité encore accrue par le recours dictatorial au référendum qu'ont pratiqué, chez nos voisins immédiats, aussi bien Hitler ant-guerre que Franco après.
Mais le référendum, dans sa version démocratique, faisait néanmoins partie de la geste gaullienne, qui y voyait A  la fois l'instrument d'un - arbitrage national - et la manifestation du lien qui unit le peuple A  celui qui préside A  ses destinées.
C'est la raison pour laquelle la Constitution l'inscrit, au mASme titre que les représentants, parmi les deux moyens dont le peuple dispose pour exercer la souveraineté qui lui appartient (supra, article 3).
Le référendum est aujourd'hui prévu aussi dans le cadre de la révision constitutionnelle (infra, article 89). Il se trouve également, sous une forme atténuée et partielle (qui justifie d'ailleurs que le terme ne soit pas employé), dans la consultation des populations intéressées par une cession, un échange ou une adjonction de territoire (infra, article 53). Mais c'est l'article 11 qui envisage son utilisation la plus fréquente.
85. La décision appartient au président de la République. Elle n'est pas soumise A  l'obligation du contreseing du Premier ministre (infra, article 19), mais cela n'a guère de portée dans la mesure où le chef de l'état ne peut théoriquement agir de sa propre autorité. Il faut en effet qu'il soit saisi d'une proposition.
Celle-ci peut émaner du gouvernement ou des deux assemblées. La préférence donnée au gouvernement, plutôt qu'au seul Premier ministre comme A  l'article 89, marquait A  l'origine le souci d'engager la collégialité ministérielle plutôt que son seul chef. En effet, si la proposition ne peut AStre faite que lorsque le Parlement est en session, c'est pour permettre A  ce dernier, le cas échéant, de mettre en cause la responsabilité du gouvernement, qui propose, faute de pouvoir s'en prendre au président, qui dispose. En outre, et bien que la Constitution n'en fasse pas explicitement obligation, cette proposition a toujours été faite en Conseil des ministres (supra, 79).
Quant A  l'initiative parlementaire, elle ne peut s'exercer que sur un texte d'origine gouvernementale. La Constitution ne prévoit pas qu'une proposition de loi (infra, 246) puisse faire l'objet d'un référendum, hors les cas où il s'agit d'une proposition de loi constitutionnelle (infra, 475). La procédure, prévue par les règlements des assemblées, prévoit une motion de renvoi au référendum qui, si elle est adoptée par l'une des deux chambres, est transmise A  l'autre. Si cette motion est également délibérée et adoptée par la seconde assemblée saisie, ce qui ne s'est jamais produit A  ce jour, le président de la République n'est pas pour autant tenu de convoquer le référendum : la Constitution exprime bien que, mASme dans ce cas, il peut soumettre le projet au peuple, et non qu'il y est tenu.
86. La révision opérée sur cet article par la loi constitutionnelle nA° 95-880 du 4 août 1995, a ajouté une étape supplémentaire A  la procédure. Désormais, lorsque la proposition émane du gouvernement, ce dernier est tenu de faire, dent chaque assemblée, une déclaration suivie d'un débat, mais non sanctionnée par un vote.
Il peut paraitre normal qu'une discussion qui AStre portée dent les FranA§ais, qui (plus ou moins) occuper les médias et (plus ou moins) mobiliser l'opinion, se déroule aussi, et en l'occurrence d'abord, au Parlement.
Mais, dans le mASme temps, il y a néanmoins quelque chose de contradictoire A  engager simultanément une consultation parlementaire et une procédure référendaire (dans le cas de l'article 89, il ne peut y avoir de référendum que sur un texte préalablement adopté dans les mASmes termes par les deux assemblées). Si le Parlement débat sur le projet, ne pas le laisser décider ne suggère-t-il pas qu'il manque de légitimité? Si le peuple s'exprime lui-mASme, est-il besoin de donner la parole d'abord A  ses représentants, au risque d'ailleurs de voir un grand nombre de ceux-ci ultérieurement contredits? De plus, s'il est vrai que le débat ne doit pas se conclure par un vote, il reste que l'opposition, quelle qu'elle soit, sera souvent tentée de juger l'initiative intempestive, et de déposer en conséquence une motion de censure (infra, 312). Quant A  la majorité, qu'on n'a pratiquement jamais vue unanime sur l'opportunité d'un référendum, le débat lui donnera l'occasion d'étaler ses divisions, ou au moins ses nuances, ce qui pourra suffire A  dissuader l'initiative présidentielle.
87. Quant A  l'objet auquel doit AStre consacré le projet soumis A  l'approbation des FranA§ais, il a sensiblement évolué. A l'origine, il était limité aux textes portant sur - l'organisation des pouvoirs publics, comportant approbation d'un accord de Communauté ou tendant A  la ratification d'un traité qui, sans AStre contraire A  la Constitution, aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions -.
La Communauté ayant disparu en 1962 (infra, 447), ne subsistaient donc que l'organisation des pouvoirs publics et les traités. De ce fait, ne pouient faire l'objet d'un référendum les questions qui concernaient le plus directement les FranA§ais, celles relatives A  ce qu'on a appelé, par une formule usuelle, les grandes questions de société.
FranA§ois Mitterrand a donc proposé, en 1984, d'élargir le champ du référendum aux projets - concernant les garanties fondamentales des libertés publiques -. Le texte était bon mais le contexte mauis, et la révision a très vite échoué (infra, 478). Et c'est finalement Jacques Chirac qui, conformément A  ce qu'il ait promis pendant la camne présidentielle, a pris l'initiative qui a conduit au texte actuel.
88. Aux rubriques existantes ont été ajoutées les - réformes relatives A  la politique économique et sociale de la Nation et aux services publics qui y concourent -.
En la forme, il aurait été logique de profiter de l'occasion pour modifier la définition des traités relent du référendum. Il était en effet normal de n'envisager que ceux ayant des incidences sur le fonctionnement des institutions lorsque le référendum était limité A  l'organisation des pouvoirs publics. Mais dès lors que d'autres sujets entrent dans son champ, il aurait été sage d'y faire entrer aussi les traités ayant des incidences sur les mASmes sujets (un nouveau traité européen, par exemple, qui emporterait une réforme profonde de la politique économique et sociale de la Nation, ne pourrait pas, dans une application littérale de l'article 11, AStre soumis A  référendum s'il n'ait pas d'incidence sur le fonctionnement des institutions).
Sur le fond, le champ ainsi défini est A  la fois trop étroit et trop large.
Trop étroit A  un double titre : d'une part, tout le champ des libertés, ainsi que de très nombreuses décisions de caractère hautement politique sont fermés A  la consultation populaire (après tout, la reprise des essais nucléaires, pour s'en tenir A  ce seul exemple, aurait pu mériter une décision référendaire); d'autre part, la limitation A  des réformes interdit de demander aux FranA§ais de réaffirmer leur attachement A  un acquis (on pourrait, par exemple, proposer de remettre en cause, par référendum, la scolarité gratuite, laïque et obligatoire car ce serait une réforme, mais on ne pourrait, par référendum, demander aux FranA§ais de confirmer leur faveur A  ces principes républicains, lors mASme qu'ils seraient contestés dans des débats récurrents).
Trop large, le nouveau champ du référendum l'est aussi en ce que la réforme de la politique économique et sociale de la Nation et des services publics qui y concourent couvre un domaine tel qu'il multiplie les occasions, et les tentations, de porter atteinte A  des règles ou principes de leur constitutionnelle.
89. Une loi adoptée par référendum est promulguée dans les quinze jours non pas du vote, contrairement aux lois parlementaires (supra, article 10), mais de la proclamation des résultats par le Conseil constitutionnel.
Elle prend, dans la hiérarchie des normes, la place que son contenu lui donne. Selon qu'il s'agit de dispositions de nature constitutionnelle (infra, 95), organique ou ordinaire, elles pourront AStre ensuite modifiées, voire abrogées, par une loi constitutionnelle, organique ou ordinaire sans repasser par un référendum (et des dispositions de caractère réglementaire adoptées par le peuple pourraient mASme AStre modifiées par décret, rien ne s'opposant formellement A  leur déclassement, infra, 238).
En renche, depuis sa décision du 6 novembre 1962, le Conseil constitutionnel se déclare incompétent pour se prononcer sur la conformité A  la Constitution d'une loi adoptée par référendum, dans laquelle il voit - l'expression directe de la souveraineté nationale - (62-20 DC).
La crainte est vive, de ce fait, que le référendum fasse l'objet d'une utilisation démagogique dont pourraient AStre victimes des droits et libertés de leur constitutionnelle, qui n'auraient plus comme protection que celle que leur apporte la vigilance des FranA§ais, que certains craignent de voir prise en défaut.
90. C'est la raison pour laquelle il a été proposé que le Conseil constitutionnel, faute de pouvoir censurer ce que le peuple a voté, puisse exercer son contrôle ant le référendum. Cela présentait une difficulté technique : il ne fallait pas que ce contrôle amenat le Conseil A  interdire toute utilisation de l'article 11 pour réviser la Constitution, lors mASme que cela s'avérerait nécessaire (infra, 95), mais cet obstacle aurait pu AStre surmonté par une rédaction adéquate (que la compétence attribuée au Conseil soit limitée au contenu du texte soumis aux FranA§ais, A  l'exclusion du choix de la procédure). Une autre solution, a minima, a été proposée, A  défaut de la précédente, qui suggérait qu'au moins fût publié l'avis du Conseil d'état.
Le pouvoir constituant a refusé tout type de contrôle nouveau, autre que celui du Parlement (supra, 86).
Est-ce A  dire que le référendum peut devenir une menace pour les droits et libertés de leur constitutionnelle ? Sans doute pas, et ce pour plusieurs raisons.
En premier lieu, il serait naïf celui qui croirait que les FranA§ais le sont, et il n'est pas du tout certain que la démagogie soit gage de succès.
En deuxième heu, le Conseil constitutionnel est obligatoirement consulté sur toutes les mesures relatives au référendum (infra, 362), y compris sur le décret qui y convoque, et rien ne lui interdirait, s'il y ait péril, de faire connaitre publiquement la teneur de sa consultation (de mASme d'ailleurs que le Conseil d'état, dont, de plus en plus, les avis, mASme quand ils ne sont pas publics, transpirent comme des confidences A  un journaliste).
Mais, en troisième lieu, la protection la plus sûre résidera dans les dangers que le référendum présente pour son initiateur lui-mASme.
91. Sept référendums ont été organisés depuis 1958 dans le cadre de l'article 11. Ils ont porté sur le principe de l'autodétermination de l'Algérie (8 janvier 1961), la ratification des accords d'évian sur l'indépendance de l'Algérie (8 avril 1962), l'élection du président de la République au suffrage universel (28 octobre 1962), la réforme du Sénat et des régions (27 avril 1969), l'élargissement des communautés européennes A  la Grande-Bretagne, l'Irlande et au Danemark (23 avril 1972), l'approbation des accords de Matignon sur la Nouvelle-Calédonie (6 novembre 1988) et, enfin, la ratification du traité de Maastricht (20 septembre 1992).
92. Les trois premiers ont donné une victoire spectaculaire au oui, avec un taux de participation élevé. Celui de 1969 a vu la victoire du non, contraignant le général de Gaulle A  la démission annoncée dans cette hypothèse. Celui de 1972 a donné des résultats tellement médiocres que Georges Pompidou a regretté de l'avoir organisé et que Valéry Giscard d'Estaing s'est bien gardé de suivre cet exemple. Le référendum sur la Nouvelle-Calédonie a tout A  fait rempli son rôle, puisque son organisation était une des conditions mises A  la signature des accords qui ont ramené la paix sur un territoire en proie A  un début de guerre civile, mais, avec un taux d'abstentions supérieur A  63 %, on ne pouit le considérer comme un grand succès populaire. Quant au référendum de 1992, lancé dans l'euphorie d'une large victoire annoncée, il s'est soldé par une majorité extrASmement courte, qui n'a pas épargné A  son promoteur de subir de surcroit, six mois plus tard, la défaite législative la plus cuisante de l'histoire de la République.
93. Depuis 1962, donc, chaque fois qu'un chef de l'état a pris l'initiative d'un référendum en espérant, par celui-ci, retremper sa légitimité et/ou remporter une victoire flatteuse, l'opération s'est soldée, au mieux, par une déception.
Aussi y a-t-il tout lieu de penser que ne seront provoqués dans l'avenir que des référendums ne présentant pas le moindre risque. Mais ceux-ci peuvent ne pas présenter le moindre intérASt non plus. Et s'ils ne présentent pas d'intérASt, pourquoi en prendre l'initiative, affronter un débat dans chaque assemblée, pour finalement, au mieux, enregistrer un résultat faiblement gratifiant?
Jacques Chirac l'a bien compris qui, A  la première occasion, celle offerte par la suppression de la conscription et la création d'une armée de métier, a écarté le recours au référendum en invoquant un obstacle juridique. Ou il a été mauis juriste, en faisant une analyse inexacte de l'article 11, ou il a été mauis constituant, en donnant A  cet article 11 un champ dont, quelques mois plus tard, il feignait de déplorer l'étroitesse. La vérité est surtout qu'il a été bon politique en s'évitant une consultation qui ne pouit rien lui apporter, et tout le reste est prétexte.
Toute l'ambiguïté du référendum franA§ais est lA  : le monopole donné, en fait, au chef de l'état conduit fatalement A  ce que les électeurs répondent non seulement A  la question, mais aussi, dans une proportion riable, A  son auteur. Redonner A  cette consultation sa vérile utilité exigerait donc qu'elle soit en quelque sorte dépersonnalisée, et que l'initiative, comme l'a proposé le comité présidé par Georges Vedel, puisse AStre issue d'une autre origine.
94. En attendant, la cohabitation durable commencée en 1997 peut encore faire surgir A  tout moment deux hypothèses également inédites A  ce jour. Dans la première, les responsables de l'exécutif s'accorderaient effectivement et loyalement sur l'idée d'une consultation populaire dont aucun des deux, dans ce cas, ne pourrait revendiquer pour lui le mérite et les résultats. La seconde hypothèse, plus plausible si la tension se crée, serait celle dans laquelle le gouvernement saisirait le président de la République d'une proposition officielle, soit pour l'amener A  convoquer un référendum qu'il n'aurait pas souhaité, soit pour le mettre en difficulté s'il s'abstenait de le faire. Consensuelles ou conflictuelles, ces possibles utilisations de l'article 11 rompraient en tout état de cause avec les usages antérieurs. Mais, que ce soit sous une forme ou une autre, on serait fondé A  s'en satisfaire, et mASme A  s'en réjouir, si la décision sollicitée des FranA§ais ait par exemple pour objet de surmonter radicalement les réticences parlementaires A  mettre sérieusement fin au cumul des mandats, comme le confirme la loi organique piteuse adoptée en mars 2000.
95. Reste alorsie problème de l'utilisation de l'article 11 pour réviser la Constitution. De forts arguments plaident en droit pour l'exclure (ne serait-ce, pour s'en tenir A  cela, que l'existence d'un titre et d'un article spécifiquement consacrés A  la révision, qui n'auraient guère de sens si celle-ci pouit emprunter une autre voie), auxquels le Conseil d'état a jugé utile d'apporter récemment son grain de sel (30 octobre 1998, Sarrari). On ne peut mASme plus soutenir que la réponse affirmative du peuple A  l'utilisation qui en a été faite en 1962 lait modification implicite de la procédure de révision, parce qu'il faudrait alors conclure de l'échec de 1969 qu'il lait A  son tour abrogation implicite de cette modification implicite !
Indubilement, le texte de la Constitution n'autorise pas sa révision par le référendum de l'article 11. Mais, tout aussi indubilement, l'esprit de la démocratie ne permet pas de se résigner A  ce qu'une assemblée inamovible, irresponsable et qui ne représente pas le peuple {supra, 16) puisse, pour l'éternité des temps, faire échec A  des évolutions, que tout le reste de la Nation pourrait vouloir, de son pacte fondamental (infra, 484).
Alors peut-AStre est-ce pécher que d'utiliser l'article 11 pour réviser la Constitution, mais si, par ce moyen, deit AStre définitivement réglée la question de l'article 89 (infra), mériteraient d'AStre absous par ance ceux qui pécheraient ainsi pour la dernière fois.