a) La multiplication des élissements publics au cours du xxe siècle, et particulièrement depuis la Seconde Guerre mondiale, conduit A  s'interroger sur les motifs de ce phénomène. Le Conseil d'état, dans son rapport de 1971 sur la réforme des élissements publics (référencé ci-dessous p. 225), a montré que la dirsité des motifs révélait au fond une absence de doctrine administrati quant A  la création de telles institutions. Voici un extrait du rapport :

1 Motifs classiques de création

Au siècle dernier et au début de celui-ci, la personnalité juridique était au centre de la notion d'élissement public. Les premiers élissements n'avaient pas été, A  proprement parler, créés en tant que tels; des juristes avaient donné cette qualification A  des personnes morales publiques qui ne relevaient d'aucune catégorie existante.
La personnalité morale de ces élissements pouvait reposer sur deux fondements principaux.
Des institutions religieuses, chariles, littéraires ou savantes, généralement héritées de l'ancienne France, jouissaient de liberté, d'un prestige moral et d'une indépendance financière fondée sur un patrimoine. Elles avaient pour elles la durée et l'autorité qui s'y attache.
L'élissement public pouvait AStre aussi un groupe humain qui, sans constituer une collectivité territoriale, recevait une représentation légale apte A  exprimer ses volontés.
Les motifs de création liés A  la personnalité morale continuent de jouer et reA§oint mASme des applications noulles.
La personnalité permet de garantir l'affectation A  des fins déterminées de certaines ressources qui ne sont pas seulement d'ordre fiscal. Elle favorise ainsi l'appel au crédit public, peut attirer des libéralités et faciliter la contribution au financement du service des personnes qui bénéficient de l'activité de celui-ci.
De mASme, d'assez nombreux élissements publics et, dernièrement, la vaste catégorie des élissements A  caractère scientifique et culturel prévue par la loi d'orientation de l'enseignement supérieur, sont nés de l'attribution d'une mission de service public et des pouvoirs et obligations correspondant A  des collectivités humaines autres que territoriales.
Au confluent de courants anciens de décentralisation par services et de déloppement des formes de représentation officielle de catégories socioprofessionnelles, l'élissement public apparait comme l'un des cadres privilégiés pour organiser la participation des intéressés A  la gestion des services.
2 Motifs nouaux
Mais ces motifs de création liés A  la personnalité morale ne suffisent plus A  rendre compte de tout le moument actuel en faur de -la formule de l'élissement public -.
A la frontière de plus en plus mouvante et incertaine des activités collectis publiques et privées, l'élissement public est, ac l'association chargée d'un service public, l'une des solutions de transition ou de compromis entre les deux extrASmes possibles : l'étatisation et le caractère purement privé de l'activité en cause.
L'élissement public apparait aussi comme un cadre privilégié pour la coopération entre états ou entre organismes publics étrangers, notamment dans le domaine de la coopération culturelle et technique. Parfois mASme, il permet aux états de coopérer dans des domaines où il leur serait difficile de s'engager directement.
Sur un plus général, l'élissement public est l'un des moyens de pallier certains inconvénients des structures administratis. On dit de lui qu'il est un démembrement de l'Administration; c'est vrai quand il est créé pour individualiser une mission et un organisme et les extraire des cadres administratifs généraux. Mais il peut AStre aussi une technique de regroupement et il arri sount que ces deux aspects soient complémentaires.
Ainsi, en ce qui concerne les collectivités locales, l'élissement public, sous une forme A  la fois ancienne et rénovée, telle que celle du syndicat de communes A  vocation multiple, ou sous des formes noulles telles que les districts urbains, les communautés urbaines, les -villes noulles-, les élissements chargés de l'aménagement de certaines zones, permet de remédier A  l'étroitesse de certaines communes ou aux conséquences du découpage de leur territoire et de préurer de noulles communes, voire des collectivités régionales.
Dans le domaine de l'état, un nombre croissant d'élissements publics sont créés pour remédier A  la lourdeur de certaines structures centrales, trop vastes et où des responsabilités excessis pèsent sur trop peu d'épaules. Ils sernt aussi A  corriger les conséquences facheuses de la nécessaire répartition des taches entre les différents ministères et, au sein des ministères, entre les différentes directions. L'élissement public se présente ainsi comme un moyen de coordination des actions ou de regroupement des taches A  un niau de responsabilité plus proche des réalités que dans les structures centrales.
Enfin, l'élissement public apparait de plus en plus sount comme l'un des moyens d'organiser une administration qui comporte une pari importante de prestations ou qui doit se montrer -opérationnelle-. Dès lors que l'activité d'un service ne consiste plus seulement A  édicter des règles, A  prendre des décisions ou A  contrôler, mais A  agir concrètement, on tend A  créer un élissement public. S'il en est ainsi, c'est que l'élissement apparait comme le moyen d'échapper ou de déroger A  certaines règles des services en régie jugées trop rigides, trop contraignantes ou simplement gASnantes, que ce soit en fait de fonction publique, de budget, de compilité, de passation des marchés, de gestion du domaine, etc.
C'est cette dernière série de raisons qui explique la création de la plupart des éta-blissemenis publics nouaux. Certes, comme toutes les raisons négatis, cette vérile motivation du recours A  l'élissement public est rarement exprimée. Le Conseil d'état en a fréquemment l'expérience lorsqu'il cherche A  s'informer sur les motifs de création d'un noul élissement public.
Cette discrétion est due en partie A  ce qu'il entre dans le recours A  l'élissement public une part d'entrainement et, pourrait-on dire, de mode. Créer un élissement, c'est manifester une volonté d'agir, c'est paraitre sortir du moule administratif classique, c'est offrir aux fonctionnaires qui seront chargés de Kanimer des possibilités accrues d'initiati.
3 Le mirage de l'élissement public
Justifiés par des motifs sount peu sincères, les élissements sont loin de tenir toujours leurs promesses. Ac l'accroissement de leur nombre sont nues les restrictions au régime d'autonomie. Les contrôles ont été renforcés. Leur rigueur, les détails dans lesquels ils entrent, l'esprit qui les animent dépendent beaucoup de la personnalité de ceux qui les mettent en ouvre. Mais il n'est pas exclu qu'après avoir été extrait de l'ensemble administratif dont il faisait partie, le service doté de la personnalité constate que tutelle, contrôles et inspections ne lui laissent pas plus de liberté qu'auparavant.
C'est ce qui explique qu'A  l'engouement pour les élissements publics s'ajoute depuis plusieurs années une faur particulière pour le statut d'élissement public industriel ou commercial. Celui-ci ne correspond plus seulement A  des services constituant une entreprise ou participant étroitement de ce caractère. Il devient de plus en plus sount le moyen de bénéficier d'un régime encore plus dérogatoire au droit commun, notamment en ce qui concerne la rémunération et le recrutement du personnel, quelle que soit la nature de l'activité du service.
Les mASmes causes produisant les mASmes effets, des restrictions ont été aussi apportées au statut théorique de l'élissement public A  caractère industriel ou commercial dont on peut dire qu'il est modelé dans chaque cas en fonction de facteurs dont certains ne sont pas toujours liés A  la nature de l'activité du service. D'où un moument en faur, cette fois, de l'institution de forme privée, forme ultime de l'évasion hors du -carcan administratif-.
b) L'un des aspects caractéristiques de l'ambiguïté de la -doctrine- des pouvoirs publics relati A  la création des élissements publics se trou dans la mise en place de ces institutions hybrides que sont les élissements publics territoriaux. En 1974, André de Laubadère a analysé les critères de cette formule incertaine, ses failles et inconvénients dans : -Vicissitudes actuelles d'une distinction classique : élissement public et collectivité territoriale. A propos des groupements de collectivités territoriales- (cet article est reproduit dans es de doctrine, L.G.D.J., 1980, t. I, p. 95).
c) L'hétérogénéité des élissements publics apparait A  trars la grande dirsité des intitulés (le terme -office- est fréquemment utilisé), des régimes juridiques, et, notamment, des modalités de contrôle. La notion mASme d'élissement public est difficile A  identifier.
A ce sujet, une thèse apporte des éléments intéressants : Jean-Pierre Théron, Recherche sur la notion d'élissement public, L.G.D.J. (Bibl. de droit public, t. CXXIII), Paris, 1976.
d) La jurisprudence sur les élissements publics est nombreuse et l'un des points les plus complexes sur lesquels le juge administratif est amené A  se prononcer est la distinction entre les élissements publics administratifs et les élissements A  caractère industriel et commercial. L'enchevAStrement des données utilisées pour les caractéristiques provoque des doutes et des controrses. Confronté A  un vérile puzzle, le juge administratif agit ac pragmatisme, et l'interprétation de ses solutions n'est pas toujours facile. A cet égard, on peut se reporter A  Jean-Louis De Corail, Contribution du juge administratif A  une théorie juridique de l'élissement public A  caractère industriel et commercial, Mélanges Robert-Edouard Charlier, éd. émile-Paul, Paris, 1981, p. 29.