Parmi les actes normateurs de l'Administration, la distinction la plus importante (la summa divisio) est donc celle de l'acte unilatéral el de l'acte plurilatéral, plus communément appelé contrat.
En première approximation, l'acte unilatéral et l'acte plurilatéral se distinguent d'après le nombre de leurs auteurs.
Les juristes écrint fréquemment que l'acte unilatéral correspond A  la manifestation de volonté d'une seule personne et que l'acte plurilatéral est le produit du concours de deux ou plusieurs manifestations de volonté. Ces deux sortes d'actes existent effectiment. Mais la portée de cette classification est certainement très faible et probablement nulle. Une telle analyse conduit, en effet, A  grouper en une mASme catégorie des actes essentiellement différents, comme les contrats et la loi, ouvre de la majorité des deux assemblées parlementaires dans un régime bicaméral ; en revanche, elle sépare arbitrairement des actes foncièrement semblables comme un arrASté ministériel et un arrASté interministériel, le premier ayant un auteur et le second plusieurs.
Aussi certains ont-ils tenté d'améliorer la définition de l'acte unilatéral tout en restant fidèle A  un critère quantitatif. L'acte unilatéral se caractérise bien par le fait qu'il émane d'une volonté unique mais, affirment-ils, celle-ci peut AStre soit individuelle, soit collecti. Cette nuance permet de corriger certaines conséquences inadmissibles de la première formule : la loi, les délibérations d'un conseil municipal ou d'un conseil général, les arrAStés interministériels, les décisions juridictionnelles prises par une juridiction collégiale, etc. apparaissent alors comme des actes unilatéraux et ne sont plus mASlés aux contrats dans le cadre des actes plurilatéraux. Toutefois, le correctif proposé ne saurait AStre retenu parce qu'il est purement artificiel. La volonté est une donnée psychologique et, dès lors qu'un acte suppose l'adhésion de deux individus au moins aux dispositions A  élir et que le refus de l'un d'eux peut paralyser l'autre, il n'est pas possible de dire que l'acte est l'ouvre d'une volonté unique. L'édiction de l'acte suppose des volontés concordantes et il est donc l'ouvre commune de deux ou plusieurs volontés, mASme si ses auteurs sont constitués en un collège, en une assemblée, ou en plusieurs.
En conclusion, la définition classique repose sur un critère quantitatif. Ou bien elle compte les seules volontés individuelles : elle exprime alors une observation parfaitement juste, certains actes ayant un seul auteur et d'autres en ayant plusieurs, mais elle aboutit A  une classification juridiquement sans intérASt. Ou bien, pour corriger cette classification, elle compte tantôt les volontés collectis, tantôt les volontés individuelles, mais elle reflète alors une interprétation idéologique sans rapport ac la réalité psychologique.
Les définitions correctes sont fondées sur un critère qualitatif: la position réciproque des auteurs de l'acte et de ses sujets, c'est-A -dire de ceux dont il modifie la situation juridique.
L'acte plurilatéral (le contrat), est l'acte dont le contenu règle les rapports mutuels de ses auteurs. Les normes qu'ils édictent créent entre ses auteurs, et uniquement entre eux, des obligations et des droits. Par conséquent, les auteurs du contrat en sont aussi les sujets.
L'acte unilatéral est, au contraire, l'acte qui a pour objet de régler la conduite de personnes autres que ses auteurs. En d'autres termes, les normes posées par un acte unilatéral ont valeur juridique pleine et entière sans le consentement de leurs sujets actifs ou passifs ' actifs si l'acte leur attribue des droits, passifs si l'acte leur impose des obligations. Il peut, bien sûr, y avoir accord des sujets pour l'édiction d'un acte unilatéral mais ce n'est alors qu'un hasard (une singularité historique); les volontés qui se rencontrent en fait, ne règlent pas pour autant leurs intérASts respectifs quant au jeu des mécanismes juridiques qui ne reconnaissent que certaines d'entre elles; en d'autres termes, leur conrgence ne compte pas au regard du droit.
La théorie du contrat12 est une partie essentielle dans l'étude des obligations et comprend des déloppements importants en droit civil, droit commercial, droit du travail Dans ce domaine, il est donc légitime, en droit administratif, de renvoyer largement au droit privé. Toutefois, parmi les contrats passés par l'Administration, ceux qui forment la catégorie des contrats administratifs sont soumis A  un régime juridique différent des contrats de droit privé (leur contentieux relè des juridictions administratis) et, de plus, les règles applicables aux contrats de droit pri de l'Administration comportent elles aussi une certaine autonomie.