Juge de l'Administration28, le Conseil d'état est aussi le conseiller du gouvernement. Il est, d'ailleurs, le seul organe consultatif A  vocation générale. Il peut AStre appelé A  interpréter des textes ou bien A  donner son avis sur des projets qui lui sont présentés par le Premier ministre. Pour remplir ces missions, il comprend quatre sections administratives (section de l'intérieur, section des finances, section des travaux publics, section sociale) auxquelles a été ajoutée la section du rapport et des études29. Dans la procédure habituelle, l'une des sections administratives est consultée et s'exprime au nom du Conseil d'état. Toutefois, dans certains cas, interviennent des formations plus solennelles : deux sections réunies ou bien mASme l'assemblée générale, soit plénière c'est-A -dire réunissant tous les conseillers d'état, soit ordinaire, c'est-A -dire comprenant, outre le vice-président du Conseil d'état et les présidents de section, l'un des présidents adjoints de la section du contentieux et vingt et un conseillers d'état. Enfin, les textes qui doivent AStre examinés d'urgence sont soumis A  une commission permanente. L'organisation du travail consultatif relève de l'autorité du vice-président notamment sur le fondement d'un décret de 198030 qui prévoit que sont portés A  l'ordre du jour de l'assemblée générale ordinaire du Conseil d'état ou, sur décision du vice-président, après avis du président de la section ou de la commission compétente, A  l'ordre du jour de l'assemblée générale plénière du Conseil d'état :

' les projets de lois et d'ordonnances ;

' les projets de décrets pris en vertu de l'article 37 de la Constitution ;
' les affaires qui, en raison de leur importance, sont renvoyées A  l'examen de l'assemblée générale soit A  la demande des ministres intéressés, soit par le vice-président du Conseil d'état, soit par le président de la section ou de la commission compétente, soit A  la demande de cette section ou de cette commission.
Parfois, la consultation du Conseil d'état est obligatoire : projets de lois, projets d'ordonnances élis en vertu de l'article 38 de la Constitution, décrets modifiant des dispositions législatives en application de l'article 37 de la Constitution et, plus généralement tous textes pour lesquels une disposition législative prévoit qu'ils seront soumis au Conseil d'état (par exemple, décrets portant statuts particuliers des différents corps de fonctionnaires). Si le gouvernement est alors obligé de prendre l'avis du Conseil d'état, il n'est pas tenu pour autant de le suivre. Trois solutions s'offrent A  lui : il peut ou bien maintenir son projet initial malgré l'opposition ou les réserves du Conseil d'état, ou bien adopter le texte tel que le Conseil d'Etat l'a remanié, ou enfin renoncer A  son projet et abandonner la reforme qu'il envisageait. En revanche, il ne saurait retenir une autre rédaction car cette troisième version n'aurait pas été soumise A  la consultation (obligatoire, par hypothèse) du Conseil d'état : ce serait un nouveau projet pour lequel la procédure consultative devrait AStre recommencée. Si cette règle n'est pas respectée ou si un avis obligatoire n'est pas demandé, le gouvernement commet une irrégularité et, dans le cas où il a pris, dans ces conditions, une décision administrative (en particulier un décret), celle-ci pourrait AStre annulée par la voie du recours pour excès de pouvoir pour incompétence31.
Dans d'autres cas, la consultation du Conseil d'état est facultative et elle est toujours possible. Le gouvernement peut également demander des avis au sujet de l' interprétation de dispositions constitutionnelles ou législatives ou encore confier au Conseil d'état une étude sur une question particulière. Enfin, la -haute assemblée-32 peut de sa propre initiative faire des propositions qui sont publiées dans son rapport annuel pour suggérer des réformes ou des innovations qui lui semblent nécessaires ou souhailes.
Toute cette activité consultative justifie l'entrée au Conseil d'état de fonctionnaires ou de personnalités ayant une expérience de l'administration, de la politique ou des problèmes traités par la législation et la réglementation (tour extérieur, conseillers d'état en service extraordinaire). Elle contribue A  une sorte de symbiose entre ce corps et l'ensemble des services publics qui est encore accentuée par le fait que, traditionnellement, les membres du Conseil d'état servent -A  l'extérieur- : cette -pépinière- fournit A  l'Administration des conseillers, des experts, des rapporteurs ou des présidents pour diverses commissions, des directeurs de cabinet ministériel ou d'administration centrale, etc. Sans doute, est-ce bien ce que souhaitait déjA  Napoléon Bonaparte en l'an II.