Afin de clarifier la question et avant de pouvoir définir et discuter les différents dispositifs institutionnels permettant de fournir des serces, il est nécessaire de distinguer trois participants de base : le consommateur du serce, le producteur du serce et le promoteur ou fournisseur du serce.
Le consommateur obtient ou reA§oit directement le serce. Le consommateur peut AStre un indidu, un foyer, un habitant quelconque d'une zone géographique définie ou une classe d'indidus possédant des caractéristiques communes (les pauvres, les étudiants, les exportateurs, les ouvriers de l'automobile, les fermiers).
Le producteur du serce est l'agent qui fait réellement et directement le travail ou qui exécute le serce pour le consommateur. Le producteur peut AStre un organe gouvernemental (local, régional ou national), une administration polyvalente ou spécialisée, une association bénévole de citoyens, une entreprise privée, un organisme sans but lucratif ou, dans certains cas, le consommateur lui-mASme. Le ministère de la Défense produit des serces de défense nationale ; Boeing également. L'administration d'un comté peut produire des serces de santé publique. Une association de locataires produit un serce lorsqu'elle assure le gardiennage d'un immeuble. Un médecin produit des serces en traitant ses patients. Un indidu qui transporte ses propres détritus jusqu'A  la décharge municipale agit A  la fois en producteur et en consommateur du serce.
Le promoteur du serce (parfois appelé le fournisseur du serce) est l'agent qui affecte un producteur A  un consommateur, ou ce versa, ou qui choisit le producteur qui satisfera le consommateur. Souvent, mais pas toujours, le promoteur est un organe gouvernemental. Le promoteur d'un serce peut AStre ainsi la municipalité du lieu de résidence du consommateur, l'état fédéral, une association bénévole ou le consommateur du serce lui-mASme. Pour les biens collectifs, on peut généralement considérer que le promoteur est l'instance qui prend la décision collective, c'est-A -dire la collectité qui exprime la demande de ces biens. Comme on le verra, il peut y avoir des promoteurs conjoints.
Les relations entre les trois participants au serce sont illustrées parla ure 4.1. Le consommateur, le producteur et le promoteur sont liés par certains flux - d'autorisation, de livraison des serces et de paiement.
Lorsqu'un gouvernement municipal confie A  une entreprise de travaux publics la réfection d'une chaussée, la lle est le promoteur, l'entreprise est le producteur et les gens qui utilisent la rue sont les consommateurs de ce bien particulier qu'est la réfection d'une chaussée. Un gouvernement américain agit en promoteur quand il passe un contrat avec un groupe religieux, qui agit en producteur, pour la gestion d'une crèche au profit des mères qui travaillent, ses consommatrices. Le bénéficiaire d'une bourse nationale du mérite est un consommateur de serces d'enseignement, mais il se comporte aussi en promoteur quand il choisit l'université qui les produira.
S'agissant des biens collectifs, le promoteur assume des responsabilités particulières. Il doit détenir le pouvoir de fixer et collecter les contributions mASme en l'absence de consentement unanime, grace A  des règles élies par un vote majoritaire, par exemple. De la mASme faA§on, du côté de la demande, le promoteur doit fixer des procédures permettant de choisir les serces A  fournir, leur qualité et le niveau des dépenses A  engager, lA  encore en l'absence d'un accord unanime parmi les membres de la collectité.
Il y a une grande différence entre fournir ou promouvoir un serce et le produire. Tout le concept de privatisation tourne autour de cette distinction, qui permet de mieux comprendre le rôle du gouvernement. A€ l'égard de beaucoup de biens collectifs, le gouvernement est essentiellement un promoteur ou un fournisseur - un instrument au moyen duquel la société décide ce qui sera fait collectivement, pour qui, A  quel degré ou A  quel niveau de fourniture et quel en sera le financement. Par exemple, il peut lever des impôts pour le nettoyage des trottoirs ou obliger les propriétaires riverains A  le faire A  leurs frais ou par leurs propres moyens.
Produire un serce est cependant chose différente. Un gouvernement qui décide qu'un serce doit AStre fourni aux frais de la collectité n'est pas obligé de le produire avec ses équipements et ses salariés. Comme on l'a remarqué plus haut, il y a différents producteurs possibles. L'opposition A  la privatisation est souvent le fait de ceux qui ne perA§oivent pas la différence entre fournir et produire, et qui supposent A  tort que si le gouvernement renonce A  la fonction de producteur, il devra automatiquement abandonner aussi son rôle de promoteur. Des craintes injustifiées se font donc jour A  propos de la privatisation de serces considérés comme - gouvernementaux par nature - ; le gouvernement peut rester responsable de la fourniture d'un serce tout en renonA§ant A  le produire.