La question de l'émergence des règles publiques

La construction européenne ne se traduit pas seulement par des limites, directes ou indirectes, apportées A  l'interntion des états, mais par une redéfinition de la manière dont sont prises les décisions. Il est donc nécessaire de déplacer l'angle d'analyse et d'envisager la manière dont sont élaborées les décisions étatiques et de s'interroger sur l'origine, l'émergence des règles, qui président au fonctionnement de l'économie.
Traditionnellement, l'analyse économique privilégie le contenu de l'interntion publique : l'analyse en termes d'allocation efficace des ressources recherche les règles de nature A  promouvoir un fonctionnement efficient des marchés ; l'analyse macroéconomique s'interroge sur les contraintes et les conditions d'efficacité des politiques économiques. Les économistes, longtemps démunis, face A  la genèse des règles, adoptent, soit une démarche normati - quelle est la meilleure règle ? - soit une analyse positi - la règle est une donnée, liée A  des facteurs exogènes de nature politique et/ou historique, sur lesquels il n'y a pas lieu de s'interroger. Toutefois, une des tendances majeures de l'évolution de la science économique récente consiste A  s'intéresser aux institutions, moins comme des données, comme des variables exogènes, déterminant les règles du jeu économique, que des objets d'analyse, des variables endogènes susceptibles d'AStre expliquées par le jeu des acteurs. Néanmoins, l'économie explique plus facilement les fondements logiques des institutions (A  quoi sernt-elles ?) que leurs fondements historiques (pourquoi apparaissent-elles ' ?).
Sans prétendre s'avancer sur une théorie de la genèse des institutions, nous allons nous contenter d'évoquer la formation des règles publiques dans la construction européenne en distinguant la genèse des règles par les forces du marché et de la concurrence et la genèse des règles par un processus institutionnel et donc plus politique.
Deux cas de ure sont envisagés. Dans le premier cas, un certain nombre d'interntions publiques nationales sont soumises A  un processus de concurrence, qui joue un rôle sélectif : la formation d'un marché de règles se traduit par l'éviction de certaines formes d'interntions publiques ; dans cette optique, c'est le marché qui définit le degré et la forme des interntions des autorités publiques. Dans le deuxième cas, nous montrerons comment, confrontés A  l'alternati institutions créées par le jeu du marché ou institutions créées par un processus politique, les auteurs du traité de Maastricht ont opté pour une régulation politique au détriment d'une régulation par le marché.

Des règles publiques engendrées par le jeu de la concurrence et du marché

L'Acte unique et l'approfondissement du marché européen qui en résulte, sont A  l'origine de noulles formes de - dumping -, le dumping social, le dumping fiscal, le dumping réglementaire2 et donc de formes, noulles ou anciennes mais accentuées, de concurrence. En rtu du principe institutionnel de - reconnaissance mutuelle -, posé A  l'origine par les instances judiciaires, consacré par l'Acte unique et denu ultérieurement une référence majeure du fonctionnement de l'Europe communautaire, une règle (norme de produit, diplôme) valable dans un pays membre est, en principe, applicable dans les autres pays. En effet, antérieurement, l'ajustement des règles européennes s'opérait par le biais d'une - harmonisation préalable -, d'une négociation, le plus sount laborieuse, devant aboutir A  la constitution d'une réglementation européenne commune. La - noulle approche -, reposant sur le principe de reconnaissance mutuelle, se substitue A  l'harmonisation. Le meilleur exemple en est fourni par le domaine bancaire, où la deuxième directi bancaire de 1989 a posé le principe de la libre prestation des services financiers et substitue au contrôle par le pays d'accueil le contrôle des banques par le pays d'origine : désormais, sur un territoire donné, entrent en concurrence des élissements financiers soumis A  des réglementations différentes, la concurrence entre entreprises cachant en fait une concurrence entre les réglementations. Les élissements nationaux risquant d'AStre handicapés par une réglementation relatiment plus restricti, chaque pays est incité A  adapter ses règles et A  prendre en compte l'existence d'une concurrence potentielle ac les règles nationales. L'efficacité des interntions étatiques nationales peut AStre mise en échec par l'application de dispositions étrangères.
De faA§on plus générale, une noulle concurrence nait : au-delA  de la concurrence entre les produits, entre les entreprises, entre les hommes, s'instaure une concurrence entre les réglementations (Giersh, 1987), entre les systèmes fiscaux, qui tend A  se traduire par un ajustement sur les normes les plus permissis. Les acteurs tendent A  demander l'application de la règle qui leur est la plus favorable, l'autre règle denant, de ce fait, obsolète. La concurrence entre acteurs dans le mASme cadre cède la place A  la concurrence entre les règles du jeu. Ce n'est plus dans le cadre d'un marché dont les règles sont définies que les partenaires s'affrontent, mais ce sont les règles du jeu qui, elles-mASmes, sont mises en concurrence. Certes, cette concurrence est loin d'AStre noulle : les échanges internationaux de produits reposent toujours, de faA§on plus ou moins nette, sur une mise en concurrence des modes de réglementation entre les pays ; ainsi, lorsque les produits des pays riches sont concurrencés par des importations en pronance de pays en voie de déloppement, dont les règles protégeant les travailleurs ou l'environnement sont plus souples, ce sont bien les réglementations nationales qui se concurrencent par le biais des produits. Mais, dans le cadre européen, cette noulle forme de compétition exerce une pression forte sur les normes nationales.
La concurrence fiscale est de mASme inspiration ; elle s'est manifestée de manière particulièrement nette concernant les renus de l'épargne. En toute logique, la liberté de circulation des capitaux (en 1990) aurait dû s'accomner d'une harmonisation, délibérée et consensuelle, de la fiscalité de l'épargne, mais, en rtu de l'Acte unique, la fiscalité est un des trois domaines (ac la circulation des personnes et les droits des travailleurs) dans lesquels les décisions du Conseil des ministres ne peunt AStre prises qu'A  l'unanimité. Ce souci de reconnaitre la priorité A  l'autonomie nationale sur la dynamique européenne a eu des effets déplorables : en 1989, le projet Scriner de prélèment A  la source est abandonné après un krach boursier en Allemagne qui fait faire volte-face aux dirigeants allemands. En l'absence de décision collecti, le pays dont la fiscalité risque d'engendrer une délocalisation de l'épargne ajuste son régime fiscal ; la concurrence se traduit alors par un ajustement sur le moins exigeant '. Lorsque les produits ou les capitaux circulent librement, la compétition porte aussi sur les différences de systèmes d'imposition, induisant de ce fait un rapprochement. Plus la base fiscale est mobile, plus c'est la concurrence qui dicte aux états nationaux le contenu de leur réglementation. Sous court de protection des intérASts nationaux, la règle de l'unanimité peut favoriser des formes d'ajustement sauvage et créer des distorsions de concurrence au sein mASme du marché unique. La - délocalisation fiscale - de l'épargne peut également avoir, en cas de non-harmonisation des taux, des répercussions négatis sur des facteurs moins mobiles tels que le facteur travail, comme l'a montré le rapport Monti. En l'espace de dix ans (1980-l999), alors que la taxation du capital a baissé de 10 %, celle du travail a augmenté de 7 %. Cette hausse pèse sur le taux de chômage européen. Il n'est pas nécessaire pour l'Union européenne d'avoir les mASmes taux de prélèments ou encore une fiscalité unique. La directi Monti est une tentati de coordonner les politiques fiscales nationales par une définition d'un taux minimal pour le régime de retenue A  la source. Le dumping fiscal, aiguisé par la monnaie unique, incite A  ajuster rs le bas les barèmes de fiscalité, A  revoir A  la baisse certaines dépenses publiques, A  ralentir la réduction des déficits publics. Selon Jean-Paul Fitoussi2, les différences dans la fiscalité sont A  l'origine de - barrières artificielles - entre les pays membres de l'Union européenne. L'alternati est donc entre la coordination qui - n'est ni l'alignement, ni l'unification, ni l'harmonisation - et l'élissement d'une zone de libre-échange au sein de laquelle les états n'auraient pas d'autre choix que de s'adapter A  la baisse de la fiscalité.
Enfin, la conjugaison de la liberté de circulation des produits et de la liberté de circulation des capitaux se retrou, sur le marché du travail, sous la forme du - dumping social - qui pousse, lui aussi, A  une forme d'harmonisation rs le bas.
La concurrence par les réglementations n'est pas, en elle-mASme, condamnable : la lourdeur et la lenteur de l'harmonisation négociée des réglementations européennes sont telles que la mise en concurrence des réglementations nationales permet de faire passer l'intérASt commun européen avant l'intérASt national et de dynamiser la construction européenne. Toutefois, pour que cette concurrence n'aboutisse pas A  une domination du - moins-disant -, notamment en matière fiscale et sociale, il faut qu'une volonté politique impose un minimum commun.

Le processus institutionnel préféré au jeu du marché

A€ l'inrse des cas précédents, où le marché sélectionne les interntions publiques nationales et les contraint A  s'aligner sur la plus avantageuse, l'histoire institutionnelle de la construction européenne donne des exemples inrses où le politique est préféré au marché. Lors de la négociation du traité sur l'union monétaire, le débat entre les partisans de règles et de comportements induits par le marché et la concurrence et ceux qui préconisent l'élaboration de règle a tourné A  l'avantage des seconds. Deux questions se posent : celle de l'alternati monnaie commune/monnaie unique et celle de la surillance des déficits publics.

a) Le débat monnaie commune/monnaie unique oppose deux conceptions de la genèse des règles. Les Britanniques et des économistes proches du courant monétariste avaient défendu la thèse de la monnaie commune (non unique), treizième monnaie, censée concurrencer les monnaies existantes, la monnaie européenne s'imposant (en principe) A  l'issue d'un processus de sélection naturelle. Mais dans la conception qui a prévalu, celle de la - monnaie unique -, la monnaie et les instances monétaires sont instituées au terme d'un processus politique. L'adoption de la monnaie unique A  l'issue d'un processus institutionnel comportant A  la fois une évaluation de l'état de la conrgence et une décision politique de passage A  la troisième étape a été préférée A  la sélection par le marché d'une monnaie européenne denant progressiment unique.

b) De faA§on analogue, les modalités de contrôle des budgets excessifs ont fait l'objet d'une opposition entre deux thèses, préconisant l'une, le marché, et l'autre, un processus institutionnel. Le point de départ repose sur un postulat commun : dans le cadre de l'union monétaire, la politique budgétaire reste de la compétence nationale, mais elle doit AStre encadrée parce que des déficits excessifs risqueraient, par les externalités qu'ils engendrent, de menacer l'Union européenne. La régulation des déficits massifs peut AStre envisagée par le biais du marché ou par des règles (Buiter, Corsetti, Roubini, 1993 ; Bismut, Pisany-Ferry, 1994). Selon une première tendance, représentée en particulier par G. Bishop (1990), le marché et les opinions publiques doint naturellement dissuader (ou sanctionner) les décideurs politiques tentés de s'engager dans des déséquilibres profonds. Dans leur grande sagesse, les rédacteurs du traité de Maastricht, plutôt que d'attendre des marchés financiers qu'ils orientent les politiques budgétaires, ont préféré une régulation institutionnelle en fixant des règles de surillance collecti des - déficits publics excessifs -.