Au début des années 1990, la construction européenne est conso-lidée : l'objectif de Marché commun du traité de Rome est sur le point d'être atteint, grace à une réalisation effecti des normes de libre circulation des marchandises et des capitaux et, dans une moindre mesure, des hommes. De plus, l'intégration ne s'opère pas seulement par les marchés, mais aussi par la mise en place de politiques communes (recherche, cohésion) ou d'une coordination des politiques nationales (conrgence des politiques macroéconomiques) Des changements institutionnels profonds accélérant les processus de décision ont rendu possible ce bond en avant : l'élargissement de l'application des décisions à la majorité s'est accomné des progrès de la « noulle approche ». Le Conseil européen de Hanovre de 1988 a relancé le processus de création d'vuie Union économique et monétaire : le « rapport Delors » de. 1989, qui prévoit trois étapes, s'est traduit par la mise en œuvre d'une liberté totale de circulation des capitaux dès le 1er juillet 1990 et par les travaux de la Conférence intergournementale portant à la fois sur l'union économique et monétaire et sur l'union politique, pour aboutir au traité de Maastricht, adopté en décembre 1991, signé et soumis à ratification en 1992. La Commuunauté economique euro-péenne, deviet l'Union européenne, ac trois « piliers » : le premier, constitué par les Communautés européennes, permet de mettre en œuvre le marché unique et de mener les politiques communes ; le deuxième pilier permet de mener ensemble des actions communes en matière de politique étrangère et de sécurité commune (PESC) ; le troisième vise la sécurité intérieure par une coopération des services de justice et de police.

Le cœur du traité de Maastricht : le volet monétaire et macroéconomique

A) La monnaie unique

Le volet le plus important du « traité sur l'Union européenne » issu des accords de Maastricht est bien évidemment l'union économique et monétaire, et donc l'adoption de la monnaie unique.
Jouant un rôle marginal dans le dispositif initial du traité de Rome, la politique économique acquiert une place de tout premier dans le traité de Maastricht. Il est prévu une dérogation pour la Grande-Bretagne qui lui permet de ne pas se prononcer immédiatement sur la monnaie unique (opting out).
L'adoption d'une monnaie unique est justifiée par les gains non négligeables qu'elle est censée engendrer. L'union monétaire doit donner au grand marché une réalité beaucoup plus forte, en supprimant les coûts de transactions et en favorisant l'intégration des marchés de capitaux. La disparition des monnaies nationales permet de réaliser des gains de conrsion, d'éliminer les effets perrs dus à l'incertitude des taux de change, de créer des possibilités d'économies d'échelle en matière financière (marchés de capitaux plus larges), de limiter les besoins en résers internationales (en raison de la disparition des besoins de devises liés aux échanges intracommunautaires). De plus, l'euro doit pouvoir se hisser comme concurrent direct du dollar et jouer un rôle important au niau international, comme monnaie de réser, monnaie financière mais aussi comme monnaie commerciale, dans la facturation des échanges comme dans leur règlement. De plus, la constitution d'une Europe financière, reposant sur la libre circulation des capitaux, a contribué à fragiliser un système monétaire européen articulé autour d'une pluralité de monnaies : les capitaux se déplacent d'une monnaie à l'autre, engendrant une insilité des taux de change et troublant la politique monétaire. L'union monétaire est le moyen de dépasser cette contradiction entre construction monétaire et construction financière de l'Europe. Mais si l'UEM se situe dans le prolongement du grand marché, elle implique en fait des changements institutionnels profonds, dans la mesure où des champs importants de la politique économique nationale disparaissent au profit des instances européennes, ou bien sont fortement limités.
L'article 4 (ex art. 3 A) pose le principe de la monnaie unique et, par voie de conséquence, de l'unicité de la politique monétaire et de la politique de change ; en outre, il est énoncé une priorité absolue donnée à l'objectif de silité des prix. « L'action des États membres et de la Communauté [] comporte la fixation irrévocable des taux de change conduisant à l'instauration d'une monnaie unique, l'écu [l'euro], ainsi que la définition et la conduite d'une politique monétaire et d'une politique de change uniques dont l'objectif principal est de maintenir la silité des prix et, sans préjudice de cet objectif, de soutenir les politiques économiques générales dans la Communauté, conformément au principe d'une économie de marché ourte où la concurrence est libre. Cette action des États membres et de la Communauté implique le respect des principes directeurs suivants : prix sles, finances publiques et conditions monétaires saines et balance des paiements sle. »

B) La transition : trois étapes et cinq critères de conrgence

La première étape a commencé le 1" juillet 1990 et vise un rapprochement des évolutions économiques, en termes d'inflation, de politique budgétaire, de change, afin de favoriser l'élissement de parités fixes. Tous les États membres qui y participent se soumettent à un examen multilatéral par le Conseil des ministres des Finances (« Ecofin »). La deuxième phase (à partir du 1er janvier 1994) suppose que chaque État membre remplisse des conditions relatis notamment à la libre circulation des capitaux, à l'assainissement des finances publiques et à l'indépendance de la Banque centrale par rapport au pouvoir politique. Dès le début de la deuxième phase, l'Institut monétaire européen (IME) est institué ; à mi-chemin entre l'ancien comité des gourneurs des banques centrales et le système européen de banques centrales créé en 1998 (SEBC), l'IME, ayant des compétences élargies, prépare la mise en place de la Banque centrale européenne (BCE). Au colirs de la deuxième étape, la composition de l'écu est gelée.
Deux cas de ure étaient envisagés pour le passage à la monnaie unique. Dans tous les cas, un examen du respect des cinq « critères de conrgence » est effectué, critères qui sont envisagés autour de quatre thèmes (art. 121, ex art. 109 J et Protocole sur les critères de conrgence) :
- « la réalisation d'un degré élevé de silité des prix » : l'inflation ne doit pas être supérieure de plus de 1,5 % à celle de la moyenne des trois États membres les plus performants en matière d'inflation ;
- « le caractère soutenable de la situation des finances publiques » : le déficit budgétaire ne doit pas être supérieur à 3 % du PIB, sauf s'il est en diminution régulière ou en cas de circonstances exceptionnelles ; la dette publique ne doit pas être supérieure à 60 % du PIB, sauf si elle diminue rs le seuil de référence ;
- « le respect des marges normales de fluctuation prévues par le mécanisme de change du système monétaire européen pendant deux ans au moins » ;
- « le caractère durable de la conrgence atteint par l'État membre qui se reflète dans les niaux des taux d'intérêt à long terme » : le taux d'intérêt à long terme ne doit pas être supérieur de plus de 2 points au taux moyen à long terme des trois États membres les plus performants en matière de hausse de prix.
Une décision avant le 31 décembre 1996 aurait supposé, à la fois, que la majorité des pays remplisse les conditions et qu'une décision politique soit prise : « Le Conseil, réuni au niau des chefs d'État et de gournement, statuant à la majorité qualifiée, au plus tard le 31 décembre 1996, [] décide si une majorité d'États membres remplit les conditions nécessaires pour l'adoption d'une monnaie unique, décide s'il convient que la Communauté entre dans la troisième phase. » (Art. 121, ex art. 109 J § 3.) En revanche, la mise en œuvre, le 1er janvier 1999, est automatique, sans condition de nombre : « Si, à la fin de 1997, la date du début de la troisième phase n'a pas été fixée, la troisième phase commence le 1" janvier 1999. » (Art. 121, ex art. 109 J § 4.) En dehors de la discussion sur la légitimité des critères de conrgence ', ce dispositif suscite deux types de remarques. D'une part, comme dans le cadre de l'Acte unique, qui incorporait une date butoir, l'existence de dates fixes ac un passage automatique à la monnaie unique, le traité de Maastricht exerce une pression sur les acteurs et crée une forme d'irrérsibilité. D'autre part, l'existence de critères de conrgence, justifiée parce qu'une union monétaire ne peut s'opérer sans un minimum d'homogénéité initiale, créait le risque d'une union monétaire réduite à un très petit nombre de participants, et, surtout, elle engendre une Europe à plusieurs vitesses, certains États membres de l'Union européenne n'appartenant pas à l'union monétaire.

C) Le fonctionnement de l'union monétaire

« Dès le début de la troisième phase, la valeur de l'écu [l'euro] est irrévocablement fixée. » (Art 118, ex art. 109 G.) L'euro se substitue aux monnaies de l'Union aux taux prévus et seule pourra varier sa valeur externe par rapport aux monnaies tierces. Les principes de fonctionnement de l'union monétaire visent à la fois à donner une cohérence à l'espace de la monnaie unique et à faire prévaloir une politique privilégiant la silité des prix et une monnaie commune forte. L'indépendance des autorités monétaires est assurée : aucun membre des organes de décision ne pourra solliciter ni accepter des instructions nant des organes communautaires des gournements ou de tout autre organisme (art. 108, ex art. 107). La politique monétaire a pour objectif prioritaire la silité des prix (art. 102, ex art. 105). Le financement (art. 101, ex art. 104) et la garantie (art. 102, ex art. 104 A) du secteur public, communautaire et national, par les banques centrales nationales et par la Banque centrale européenne, sont interdits. La politique de change unique vise la silité des prix. Le Conseil des ministres peut en fixer les grandes orientations (art. 111, ex art. 109). Il est organisé une surillance rigoureuse des déficits publics excessifs (art. 104, ex art. 104 C). Il est prévu un mécanisme souple de coordination des politiques économiques (art. 99, ex art. 103) n'adhérant pas à l'UEM.

Les autres composantes du traité de Maastricht

A) Un principe : la subsidiarité

Le principe politique de base est la subsidiarité, principe selon lequel les taches sont assignées à l'échelon le plus bas, à moins que les gains de bien-être puissent être tirés de l'affectation à un niau plus élevé. « Dans les domaines qui ne relènt pas de sa compétence exclusi, la Communauté n'intervient, conformément au principe de subsidiarité, que si et dans la mesure où les objectifs de l'action envisagée ne peunt pas être réalisés de manière suffisante par les États membres et peunt donc, en raison des dimensions ou des effets de l'action envisagée, être mieux réalisés au niau communautaire. » (Art. 5, ex art. 3 B.) Le principe de subsidiarité, bien que plus théorique qu'effectif, est extrêmement intéressant puisqu'il pose le principe de décentralisation, la remontée d'une décision rs l'échelon communautaire ne pouvant être justifiée que pour des raisons d'efficacité : c'est, en principe, aux instances communautaires qu'il revient d'administrer la charge de la preu de leur plus grande efficacité à prendre en charge une compétence. En termes économiques, deux critères - les externalités et les économies d'échelle - fournissent les conditions nécessaires à l'affectation d'une fonction particulière à la communauté plutôt qu'aux États nationaux ou aux régions, pour raison d'efficience. L'affectation d'une fonction au niau national peut être inefficace, lorsque les interdépendances entre pays donnent lieu à des externalités : ne prenant pas en ligne de compte les actions sur le reste de la Communauté, les gournements prennent alors des décisions sous-optimales (environnement, politique macroéconomique). Par ailleurs, la gestion d'une fonction peut impliquer des indivisibilités et/ou des économies d'échelle ; la productivité et l'efficacité s'accroissent, lorsque la fonction est affectée à un niau supérieur (niau communautaire).

B)Les avancées politiques de Maastricht

En dehors de la mise en place progressi de l'UEM, le traité de l'Union européenne comporte des volets politiques et institutionnels. Le Conseil européen, non prévu par le traité initial, présent depuis l'Acte unique se réunit deux fois par an. Une politique étrangère et de sécurité commune (PESC) est mise en place, susceptible de conduire à une défense commune ; mais elle est envisagée essentiellement sur un mode intergournemental et non sur un mode communautaire. Une « citoyenneté de l'Union » est instituée, qui se traduit en particulier par un droit de vote dans l'État membre de résidence et par un droit de pétition auprès du Parlement européen.
La coopération judiciaire et policière est accrue ; une politique commune des visas est organisée. Les domaines de la compétence européenne sont élargis par incorporation de la santé, des infrastructures de transports et de télécommunications, de l'éducation, de la formation et de la protection des consommateurs. En outre, sont intégrées la culture et l'industrie, pour lesquelles les décisions sont prises à l'unanimité. Les institutions sont remodelées, en particulier par l'apparition de la Cour des comptes et par le renforcement des pouvoirs du Parlement.
Le traité de Maastricht comporte aussi un volet social mais qui ure dans un « Protocole » annexé au traité et non signé par le Royaume-Uni '. Cette solution a permis de concilier le refus absolu des Britanniques de s'associer aux dispositions sociales de l'Union européenne et le désir des uns et des autres de ne pas exclure ce pays de la construction européenne. Elle présente toutefois l'inconvénient de consacrer une forme d'Europe à géométrie variable et de dissoudre la cohérence du projet d'ensemble : un pays peut ainsi tirer bénéfice du marché unique, tout en étant exempté des contraintes pesant en matière sociale ; il est même probable que le gain tiré de l'appartenance à un grand marché peut être plus élevé pour celui qui n'applique pas la règle commune, alors que les autres l'appliquent (Pisani-Ferry, 1996). Ce protocole social reconnait, en quelque sorte, la légitimité du passager clandestin.
Par ailleurs, le traité de Maastricht prévoit la création d'un fonds de cohésion, ressources élies en fonction de la richesse relati.
Les accords de Maastricht peunt faire l'objet de deux interprétations, pour partie complémentaires et pour partie contradictoires. D'un côté, la monnaie unique parachè le marché unique en éliminant les coûts de conrsion des monnaies et les coûts liés à l'incertitude de change, en créant des marchés de capitaux non segmentés par la différenciation des devises, en supprimant les effets perrs de la libre circulation des capitaux sur la silité des changes. D'un autre côté, le traité de Maastricht introduit une rupture dans la construction européenne, par des transferts de souraineté explicites extrêmement profonds et en créant une dynamique sans précédent de contraintes et de coordination sur les politiques économiques.