. Le Fonds de cohésion, créé par le traité de Maastricht en 1993 (art. 161 CE fart. 130 D]), s'est substitué aux Programmes intégrés méditerranéens (PIM) qui fonctionnèrent de 1986 à 1992 et ont constitué la première politique régionale axée sur les spécificités des pays du Sud, après l'élargissement de la Communauté à l'Esne et au Portugal. Le Fonds de cohésion se distingue des Fonds structurels parce qu'il ne traite pas des disparités régionales, des poches de pauvreté ou des groupes sociaux fragilisés par les évolutions économiques et par leurs handicaps vis-à-vis du marché du travail, mais des disparités entre les économies nationales. Il est réservé aux États membres dont le produit national brut par habitant est inférieur a 90 % de la moyenne communautaire, soit l'Esne, la Grèce, l'Irlande et le Portugal. L'attribution des crédits est soumis à un principe de conditionnante : ces quatre pays, dits « de la cohésion », devaient respecter un programme afin de satisfaire aux conditions de convergence économique imposées pour la participation à l'Union économique et monétaire. Le Fonds de cohésion finance dans ces Etats membres des projets qui concernent les seuls secteurs de l'environnement et des infrastructures de transport, en dehors des principes d'intervention communs aux Fonds structurels.
. La Banque européenne d'investissement (BEI), créée par le traité de Rome, est l'institution financière de l'Union européenne. Elle a pour mission « de contribuer au développement équilibré et sans heurt du Marché commun » (art. 267 CE [art. 198 E]). Son capital, souscrit par les Quinze États membres, s'élevait à 62 milliards d'écus en 1997. Elle a vocation à favoriser la réalisation des objectifs de l'Union européenne par des prêts et non par des subventions comme les Fonds. Son action est centrée sur le développement régional, les réseaux de transport et de communication, la protection de l'environnement, la maitrise de l'énergie, la compétitivité de l'industrie européenne et le développement des PME. À ces objectifs traditionnels s'est ajouté le Programme d'action spécial Amsterdam (RASA), sur la période 1997-l999, qui visait à soutenir la croissance et l'emploi, l'extension et la modernisation des infrastructures des secteurs de l'éducation et de la santé, ainsi que la rénovation urbaine. Les opérations de prêt de la BEI sont toutes financées sur ses ressources propres constituées par le produit des emprunts qu'elle lance sur le marché des capitaux et par ses fonds propres. Elle finance directement les investissements de grande dimension (à partir de 25 mimons d'écus) par des prêts individuels. Les investissements de petite ou moyenne dimension sont financés indirectement au travers de prêts globaux, accordés à des banques ou à des institutions financières opérant au niveau européen, national ou régional. La BEI participe enfin au volet financier des politiques de coopération menées par l'Union à l'égard des pays tiers (PECO, pays méditerranéens, pays ACP, pays d'Amérique latine et d'Asie signataires d'accords de coopération avec l'Union européenne).

Les principes d'intervention

Jusqu'à l'Acte Unique, il n'y a pas véritablement de politique régionale européenne. La Communauté a mis indéniablement en ouvre des politiques qui ont des effets régionaux (politique agricole, politique de reconversion) mais qui restaient cloisonnées. À la politique régionale, correspondaient les interventions du FEDER, à la politique sociale celles du FSE et à la politique agricole, celles du FEOGA. Les interventions patissent de l'absence d'une vision d'ensemble des questions de développement : les aides octroyées ayant souvent un impact à la fois régional, social et sur l'agriculture.
L'Acte unique et le traité de Maastricht ont constitué deux temps forts pour le redéploiement de la politique de développement régional, sous la pression des pays du Sud. L'intervention des Fonds à finalité structurelle a été redéfinie et rationalisée, leurs moyens financiers considérablement augmentés et le Fonds de cohésion a été créé. Les Fonds structurels ont fonctionné de 1989 à 1999 à l'intérieur d'un cadre communautaire unique sur la base de quatre principes :
. le principe de la concentration des actions sur sept objectifs centrés sur les régions en difficulté et les populations désavantagées afin d'éviter le saupoudrage des crédits sur des projets techniques trop nombreux et sans liens suffisants entre eux. Les Fonds ne fonctionnent plus par domaine de spécialisation mais par groupes d'objectifs. La Communauté fait contribuer à des degrés divers un ou plusieurs Fonds structurels et la BEI à leur financement.
- L'objectif 1 concernait l'aide aux régions en retard de développement (FEDER, FSE, FEOGA-orientation, IFOP et BEI). Seules les régions dont le PIB par habitant est inférieur à 75 % de la moyenne de l'Union européenne devraient être éligibles mais, dans la pratique, l'application de ce critère a été beaucoup plus souple.
- L'objectif 2 s'attachait à la reconversion économique des zones en déclin industriel dont l'activité économique s'organisait autour du charbon, de la sidérurgie, des constructions navales ou du textile (FEDER et FSE). Trois critères d'éligibilité interviennent : un taux de chômage supérieur à la moyenne communautaire, un taux d'emploi industriel supérieur à la moyenne communautaire et un déclin de l'emploi industriel.
- L'objectif 3 était centré sur la lutte contre le chômage de longue durée et l'insertion professionnelle des jeunes (FSE).
- L'objectif 4 portait sur l'adaptation des travailleurs aux mutations industrielles (FSE).
- L'objectif 5a concernait l'ajustement des structures dans le secteur de l'agriculture et de la pêche (FEOGA-orientation et IFOP).
- L'objectif 5b était orienté vers le développement des zones rurales fragiles (FEOGA-orientation, FSE et FEDER). Trois critères intervenaient : un taux élevé d'emplois agricoles, un bas niveau de revenu agricole, une faible densité de population ou une tendance au dépeuplement.
- L'objectif 6 s'adressait aux régions nordiques de Finlande et de Suède dont la densité de population est inférieure à 8 habitants par km2 (FEDER, FSE, FEOGA-orientation et IFOP).
Les objectifs 1, 2, 5b et 6 étaient géographiquement limités. Les régions éligibles étaient déterminées à partir de critères objectifs. Les objectifs 3,4 et 5a concernaient l'ensemble de l'Union.
. le principe d'une programmation de l'aide sur plusieurs années (1989-l993 et 1994-l999), afin de passer d'interventions ponctuelles à des actions plus intégrées qui s'inscrivent dans une logique de développement durable ;
. le principe de partenariat sous-entend une concertation entre la Commission et l'État membre concerné au niveau national, régional ou local, sur la préparation, le financement, le suivi et l'évaluation des actions engagées ;
. le principe d'additionnante veut que l'action communautaire soit toujours conçue en complément des actions nationales. Ce cofinance-ment garantit que les États membres ne se désengageront pas sur la Communauté de certaines dépenses structurelles.
Ce redéploiement de l'intervention des Fonds s'est traduit dans le budget communautaire : si la ligne « actions structurelles » ne représentait que 17,2 % du budget communautaire en 1988, à la fin du « paquet Delors I », en 1993, elle est à 30,8 %. Un nouveau palier est franchi avec le « paquet Delors II » puisqu'elle passe de 31,5 % du budget en 1994 à 37,7 % en 1999. À cette date, les actions structurelles constituent la seconde politique communautaire en termes budgétaires et se rapprochent de l'agriculture qui demeure la première politique de la Communauté (43,7 % des crédits en 1999). Les pays de la cohésion et les nouveaux Lànder allemands ont été les principaux bénéficiaires de cette solidarité financière européenne.
L'effort financier global de la Communauté en faveur de la cohésion sur la période 1994-l999 (leau 6), soit la somme représentée par les Fonds structurels, le Fonds de cohésion et les Initiatives communautaires, est de 167 milliards d'écus (prix de 1994), dont 138 milliards à destination des Fonds structurels. Les Initiatives communautaires représentent 10 % de la dotation des Fonds. Le FEDER concentre à lui seul plus de la moitié des financements des Fonds structurels, suivi par le FSE (30 %), le FEOGA (16 %) et l'IFOP (2 %). Un même phénomène de concentration apparait au niveau des objectifs : l'objectif 1 qui concerne les régions en retard de développement mobilise à lui seul 68 % des financements, le reste étant disséminé sur les objectifs restant parfois pour des montants assez faibles.

La réforme des Fonds structurels dans le cadre de « l'Agenda 2000 »

« L'Agenda 2000 » poursuit l'effort financier au titre des Fonds structurels et maintient la politique de cohésion économique et sociale en direction des pays du Sud. Des économies et une meilleure efficacité des actions structurelles ont été néanmoins recherchées afin de redéployer les ressources dans la perspective de l'élargissement.
En terme de masse financière, les Fonds structurels disposent pour les années 2000 à 2006 de 195 milliards d'euros (prix de 1999) à destination des seuls Quinze États membres de l'Union européenne. Les actions structurelles budgétées en direction des six PECO qui devraient, selon l'hypothèse retenue dans cet exercice de programmation, intégrés l'Union européenne en 2002, apparaissent dans une rubrique à part consacrée à « l'élargissement ». L'effort financier global de la Communauté en faveur de la cohésion, soit la somme représentée par les Fonds structurels, le Fonds de cohésion, les Initiatives communautaires, à laquelle s'ajoute par rapport à la programmation 1994-l999, les Instruments structurels de préadhésion à destination des nouveaux adhérents et les actions structurelles prées en leur faveur est de 260 milliards d'euros sur l'ensemble de la période. L'effet de levier sur la croissance devrait être tout à fait significatif. Cependant, les sommes engagées au titre des actions structurelles et du Fonds de cohésion sont plafonnées à 4 % du PIB des États membres afin de ne pas dépasser leur capacité d'absorption.
La réorganisation des actions structurelles communautaires, mise en place dans « l'Agenda 2000 » est de grande ampleur et constitue une nouvelle étape dans l'histoire des Fonds européens après la réforme de 1988. L'action des Fonds et des Initiatives communautaires doit être concentrée sur les régions et les groupes sociaux les plus défavorisés. Les objectifs des Fonds structurels ont été ramenés de sept à trois avec deux objectifs régionaux et un objectif horizontal.
. L'objectif 1 concerne toujours l'aide aux régions en retard de développement à laquelle 69,7 % des dotations des Fonds structurels sont allouées (136 milliards d'euros) et mobilise les mêmes intervenants qu'auparavant : le FEDER, le FSE, le FEOGA-orientation, l'IFOP et la BEI, mais il est stipulé une stricte application du critère statistique du PIB/habitant qui doit être inférieur à 75 % de la moyenne communautaire. Tous les pays, sauf l'Allemagne et la Grèce perdent des régions éligibles. En France, la Corse et le Hainaut sont déclassés. Seuls les départements d'outre-mer restent assimilés à l'objectif 1 au titre des régions ultrapériphériques de l'Union européenne. Les régions à très faible densité de population qui étaient jusqu'à présent couvertes par l'objectif 6 ont été reclassées dans l'objectif 1.
. L'objectif 2 est élargi à toutes les régions qui sont en reconversion économique et sociale. Il mobilise 11,5 % des dotations des Fonds structurels (22,5 milliards d'euros). Les régions dont le tissu économique repose sur des secteurs en déclin, industrie ou pêche sont concernées ainsi que les zones urbaines et rurales en difficulté. Les anciens objectifs 2 e't 5b sont reclassés dans le nouvel objectif 2 qui appelle des interventions du FEDER, du FSE et du FEOGA-orientation. L'aide est concentrée sur un nombre limité de zones en fonction de critères de sélection où le taux de chômage et l'importance des chômeurs de longue durée jouent un rôle central.
. L'objectif 3 regroupe les actions en faveur de la modernisation des marchés de l'emploi auxquelles 12,3 % de la dotation des Fonds structurels est destinée (24 milliards d'euros). Il intégre les objectifs 3 et 4 et demeure du ressort du FSE. La priorité est donnée à l'adaptation des systèmes d'éducation, de formation et d'accès à l'emploi. L'action du FSE doit être coordonnée avec les s pluriannuels pour l'emploi et le chapitre sur l'emploi apparu dans le traité d'Amsterdam. Le nouvel objectif ne fonctionne pas sur la base de groupes-cibles mais à partir de quatre domaines : l'accomnement des changements économiques et sociaux, les systèmes d'éducation et de formation tout au long de la vie, une politique active contre le chômage et la lutte contre l'exclusion sociale.
Un soutien transitoire est pré pour les régions qui cessent d'être éligibles aux anciens objectifs 1,2 et 5b. Les Fonds structurels consacreront 11,1 milliards d'euros à leur sortie de ces dispositifs.
L'Instrument financier d'orientation de la pêche financera des actions pour un montant de 1,1 milliard d'euros.
Les Initiatives communautaires sont resserrées au niveau du budget, avec 5 % des dotations des Fonds structurels qui leur sont réservées, et des missions qui leur sont assignées, puisqu'elles passent de treize à trois : la coopération transfrontalière, transnationale et interrégionale (INTER-REG), le développement rural (LEADER) et la lutte contre toutes les formes de discrimination et d'inégalité sur le marché du travail (EQUAL).
Le Fonds de cohésion, dont la disparition avait été envisagée, a finalement été maintenu et doté d'un budget de 18 milliards d'euros pour la période 2000-2006. Il est pré de procéder à mi-parcours, en 2003, à une vérification de l'éligibilité des quatre pays de la cohésion à ce Fonds, au regard du critère du PNB par habitant inférieur à 90 % de la moyenne communautaire. Au cas où un Etat membre ne serait plus éligible, les ressources allouées au Fonds de cohésion seraient diminuées. Les financements sont toujours subordonnés à une stricte conditionnante macroéconomique : efforts de convergence pour la Grèce de façon à ce qu'elle intègre la zone euro, respect du Pacte de stabilité et de croissance pour l'Esne, l'Irlande et le Portugal.

L'aide à l'élargissement aux PECO

Les dix pays de l'Europe centrale et orientale, la Bulgarie, l'Estonie, la Hongrie, la Lettonie, la Lituanie, la Pologne, la République slovaque, la République tchèque, la Roumanie et la Slovénie, reçoivent un soutien financier afin d'assurer, d'une part, leur transition vers l'économie de marché et de préparer, d'autre part, leur adhésion à l'Union européenne. Leur transition vers l'économie de marché est financée par deux instruments multilatéraux créés à la suite de la chute du mur de Berlin, en novembre 1989, le programme PHARE et la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD). Le financement en e de leur adhésion est effectué par le budget de l'Union européenne au nom de la stratégie de «préadhésion » définie par le Conseil d'Essen de décembre 1994. Le financement de « l'élargissement » à six pays a été programmé dans le cadre « d'Agenda 2000 » à partir de 2002.

Les soutiens multilatéraux : le programme PHARE et la BERD

. Le programme PHARE, lancé en 1990, est financé par les vingt-neuf pays membres de l'OCDE (dont les quinze pays membres de l'UE et trois pays membres de l'AELE, la Norvège, l'Islande et la Suisse). Destiné au départ à la Pologne et à la Hongrie il a été rapidement étendu à l'ensemble des PECO : les dix pays postulants à l'Union européenne auxquels s'ajoutent l'Albanie, la Croatie et PEx-République yougoslave de Macédoine. Les Nouveaux États indépendants (NEI, au nombre de douze2) ont parallèlement commencé à être soutenus, à partir de 1991, avec la création du programme TACTS. Au cours des années 90, l'essentiel de l'aide communautaire a été fourni par ces deux programmes, avec plus de 75 % de l'aide aux PECO transmis par le biais de PHARE, et près de 70 % de l'aide aux NEI transmis par TACIS. Des apports d'aide alimentaire financés par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA) et, à partir de 1993, d'importants flux d'aide humanitaire gérés par l'Office humanitaire de la Communauté européenne (ECHO) sont venus les compléter (leau 7). Les secteurs privilégiés par le programme PHARE sont les infrastructures de réseaux (énergie, transport, télécommunication), les restructurations et la privatisation des entreprises, ainsi que l'éducation, la formation et la recherche qui concentrent, à eux trois, près de la moitié des aides sur la période 1990-l995.
PHARE aura libéré un montant de 12 milliards d'écus pour l'aide aux pays candidats entre 1990 et 1999.
. La BERD, créée en 1991, a le statut d'une organisation internationale. Ses actionnaires sont au nombre de soixante : cinquante-huit pays auxquels s'ajoutent la Communauté européenne et la Banque européenne d'investissement (BEI). Au total, c'est 56,8 % de son capital qui est détenu par l'Union européenne. Les soutiens de la BERD s'adressent tout autant aux PECO (les treize pays concernés par le programme PHARE) qu'aux pays les plus reculés de l'ex-Union soviétique (les douze pays du programme TACIS). La BERD est l'une des rares institutions financières internationales à s'intéresser en priorité au secteur privé qui doit représenter, selon les termes de son mandat, au moins 60 % de ses engagements. En 1997, la part du secteur privé en a atteint 67 %. La Banque aide tous ces pays à mettre en ouvre des réformes économiques, structurelles et sectorielles propres à encourager la concurrence, la privatisation et l'esprit d'entreprise, « en tenant compte des besoins propres à chaque pays en fonction du stade qu 'il a atteint dans le processus de transition »1. Par le biais de ses investissements, elle favorise la promotion du secteur privé, le renforcement des institutions financières et des systèmes juridiques et la création des infrastructures nécessaires au développement économique. Si la BERD a pris en charge une partie des coûts de la mise à niveau des candidats à l'intégration communautaire, elle devrait progressivement réorienter son action dans les années à venir vers les régions plus reculées d'Asie centrale.

La stratégie de « pré-adhésion » adossée aux « partenariats pour l'adhésion »
La stratégie de « pré-adhésion » a été définie par le Conseil européen d'Essen de décembre 1994. Elle vise à accomner les PECO dans une mise en conformité, au fondement même du principe d'adhésion, avec, d'une part, l'acquis communautaire en matière institutionnelle et légale (l'« institution building » 2) et avec, d'autre part, les normes communautaires dans les secteurs tels que l'environnement, les conditions de travail, les transports, la sûreté nucléaire, l'énergie, la commercialisation des produits alimentaires, le contrôle des pratiques commerciales ainsi que des grandes installations industrielles. Les principaux instruments de cette stratégie étaient, au départ, les accords européens, le programme PHARE, l'intégration de la législation relative au marché unique

. et l'établissement d'un « dialogue structuré » avec les PECO sur toutes les questions d'intérêt commun, c'est-à-dire qu'ils font l'objet de consultations régulières sur les domaines de compétence de l'Union qui comportent une dimension transeuropéenne (énergie, environnement, transports, politique étrangère et de sécurité commune, etc.).
Pour accomner le processus d'élargissement, des «partenariats pour l'adhésion », spécifiques à chacun des PECO, ont été adoptés. Ils détaillent, pays par pays, les réformes politiques et économiques à réaliser ainsi que les soutiens financiers qui seront reçus en contrepartie et qui constituent « l'aide pour la préparation à l'adhésion ». Cette aide doit satisfaire au principe de conditionnante des soutiens financiers au respect des objectifs et des calendriers précisés dans le cadre des partenariats et au principe d'additionnante, afin de familiariser les candidats aux procédures déjà en vigueur dans l'Union respectivement pour le Fonds de cohésion et pour les Fonds structurels. Les cinq PECO considérés comme les plus avancés, l'Estonie, la Hongrie, la Pologne, la République tchèque et la Slovénie, ont entamé, le 30 mars 1998, leurs négociations bilatérales d'adhésion, conjointement avec Chypre. Les cinq autres PECO et Malte devraient à leur tour les démarrer en février 2000.
Depuis la reconnaissance de la Turquie comme pays candidat à l'Union européenne, au sommet d'Helsinki des 10 et 11 décembre 1999, cette dernière s'insère également dans cette stratégie de préadhésion avec la définition à venir d'un « partenariat pour l'adhésion ».
L'« Agenda 2000 », adopté au Conseil européen de Berlin des 24 et 25 mars 1999, prévoit simultanément un financement du budget européen pour les États qui se préparent à adhérer et pour les nouveaux États membres, à partir de l'hypothèse que six pays adhéreront à l'Union européenne en 2002 (leau 8), cinq PECO et Chypre. L'aide pour la préparation de l'adhésion comporte trois postes :
- le programme PHARE, doté de 10,9 milliards d'euros sur la période 2000-2006, demeure le principal outil de financement avec des méthodes de gestion rationalisées ;
- les aides de pré-adhésion pour l'agriculture, d'un montant de 3,6 milliards d'euros, doivent inciter à l'amélioration des structures de transformation, des circuits de commercialisation et du contrôle de la qualité des denrées alimentaires ;
- les Instruments structurels de préadhésion (ISPA), avec un budget de 7,3 milliards d'euros, visent à aligner les PECO sur les normes communautaires en matière d'infrastructures de transport et d'environnement. Us reprennent la démarche du Fonds de cohésion créé en 1993 pour les pays de l'Union européenne en retard de développement.
La part du budget européen qui est affectée aux six pays candidats une fois l'adhésion effectuée en 2002 est programmée à 58,1 milliards d'euros, soit 2,5 fois plus que l'aide de préadhésion. Ce financement sera concentré sur les États les plus avancés dans le processus de transition et de développement économique. Le budget communautaire va de la sorte renforcer la différenciation déjà évidente entre les PECO.
Cette programmation budgétaire reste encore très incertaine. Elle repose sur des hypothèses qui peuvent toutes être discutées : nombre de PECO qui intégreront l'Union européenne, date de leur adhésion, taux de croissance de leurs économies, adaptation de leur secteur agricole, importance des flux d'investissement vers ces pays, etc. D'autres estimations économiques ont été faites avec des résultats sensiblement différents '. Un réajustement financier est d'ores et déjà pré, lors de l'élargissement, afin de tenir compte du nombre effectif de pays adhérents.