La réalisation d'une union monétaire entre des pays et des régions inégalement déloppés comporte des risques parce qu'elle rend difficile la gestion des chocs économiques. Cette fragilité des économies européennes ira en s'accentuant ac l'intégration progressi des PECO. Dans ce contexte, chaque pays doit parnir à un niau de protection sociale qui lui permette d'amortir les chocs, tout en étant en bonne adéquation ac son stade de déloppement, afin d'éviter les écueils du « moins-disant » et du « mieux-disant » social.

Les disparités de chômage, de coût du travail et de protection sociale

L'Union européenne présente un paysage social contrasté. La situation des marchés du travail et des systèmes de protection sociale nationaux est très disparate en dépit d'une grande conrgence du cycle conjoncturel. Aucune corrélation ne peut être établie entre les résultats du marché du travail et de la protection sociale : certains pays combinent les bons résultats de part et d'autre, d'autres les mauvais, tandis que des économies alternent bons et moins bons indicateurs.

Les résultats des marchés du travail nationaux
Le chômage est denu, en l'espace d'une génération, le défi majeur lancé à l'Europe. En 1997, 17 millions de personnes sont au chômage au sein de l'Union européenne, soit 10,7 % de la population acti (leau 1), alors que les États-Unis ac 4,9 % et le Japon ac 3,4 % sont proches de l'équilibre de plein emploi. Deux conceptions s'opposent de part et d'autre de l'Atlantique :
- le modèle américain a privilégié une baisse du chômage qui s'accomne de rémunérations faibles, inférieures au seuil de pauvreté pour une fraction croissante d'actifs occupés. Le taux d'emploi est très élevé, à 74 % en 1997, et le chômage de longue durée extrêmement faible à 8,7 % ;
- le modèle européen a préféré le maintien de salaires plus élevés au bas de l'échelle des rémunérations au prix d'un chômage croissant, notamment dans sa composante de longue durée, qui est un facteur d'exclusion. En 1997, 49 % des chômeurs recherchent un travail depuis un an ou plus et plus du quart n'en avaient pas trouvé depuis au moins deux ans. Le taux d'emploi est relatiment faible dans l'Union européenne, à 60,5 %, malgré une progression séculaire du travail féminin.
Encore, ce clivage n'épouse qu'imparfaitement la mosaïque européenne dans la mesure où un pays comme le Royaume-Uni est proche du modèle américain. Les différences de taux d'emploi sont également considérables entre les États membres. Le Royaume-Uni, mais aussi le Danemark, l'Autriche et la Suède ont des taux d'emploi de l'ordre de 70 % et plus, contre 50 % environ, ou moins, en Italie et en Esne. Le lien est toujours direct, à l'exception du cas un peu particulier du Luxembourg, entre taux d'emploi élevé et taux de chômage faible. La population acti est plus nombreuse dans les pays où ses chances d'accéder à l'emploi sont plus réelles.
Les disparités de taux de chômage sont aussi très accusées dans l'Union européenne : de 2,6 % au Luxembourg à 20,8 % en Esne, les écarts vont de 1 à 8. Surtout, les trajectoires suivies par les États membres sont profondément différentes, entre ceux qui connaissent une forte baisse de leur taux de chômage de 1993 à 1997, le Danemark, l'Irlande et le Royaume-Uni, ceux qui comme la Finlande et l'Esne l'amorcent en 1995, tandis que l'Allemagne, l'Italie et la Suède subissent au contraire une dégradation de leur marché du travail. L'élargissement de 1995 à l'Autriche, la Finlande et la Suède concernait des pays qui étaient proches, au cours des années quatre-vingt, de l'équilibre de plein emploi, mais qui ont été, pour la Finlande et la Suède, affectés par une crise profonde au début des années quatre-vingt-dix. Il en a résulté un chômage très important dans ces deux pays, inconnu jusqu'alors, et qui n'a diminué sensiblement jusqu'ici qu'en Finlande. Par contre l'Autriche, à l'image du Luxembourg, des Pays-Bas et du Portugal, se maintient à un taux relatiment faible, proche du chômage frictionnel imposé par les ajustements sur le marché du travail. Enfin, le dernier ensemble de pays constitué par la Belgique, la France et la Grèce est confronté à un chômage structurelle-ment élevé et en légère progression entre 1993 et 1997.
Le poids du chômage a été partout prioritairement supporté par les chômeurs de longue durée qui connaissent d'importantes difficultés d'insertion, tandis que le chômage des jeunes sert davantage à l'ajustement à moyen terme, bien que fortement corrélé ac les taux de chômage nationaux. Les disparités régionales des taux de chômage sont les plus aiguës en Esne, en Italie et en Allemagne. La sectiune des régions les plus touchées renvoie à celle des régions spécialisées dans l'agriculture pour l'Esne, le sud de l'Italie, l'Irlande et la Finlande et dans les industries en déclin pour les nouaux Lander allemands.
Ce contraste des situations d'un pays à l'autre, en dépit d'une conrgence de plus en plus marquée du cycle conjoncturel, tend à accréditer l'idée que l'essentiel du chômage dans l'Union européenne est de nature structurelle et qu'une fraction seulement renvoie à l'insuffisance de la demande effecti. Les pays qui comme le Royaume-Uni, le Danemark, les Pays-Bas, l'Irlande, et, plus récemment, l'Esne, ont mis en place des réformes de leur marché du travail ont vu leur taux de chômage baisser régulièrement. L'Esne, l'Irlande et le Royaume-Uni ont aussi pour caractéristique commune une faiblesse relati de leurs coûts salariaux, d'où l'intérêt d'apprécier la concurrence par les coûts à l'intérieur de l'Union européenne, propre à générer des détournements de demande.

Les coûts du travail

Les coûts salariaux horaires dans l'industrie sont pratiquement divisés par 2 entre l'Allemagne, qui a le coût horaire de la main-d'ouvre le plus élevé (Graphique 1), et l'Esne, l'Irlande, ainsi que le Royaume-Uni. L'écart va jusqu'à 4,3 entre l'Allemagne et le Portugal, où les coûts salariaux sont les plus bas. Il a progressé par rapport à 1992 où la dispersion était un peu plus resserrée de 4 à 1. Ces différences considérables, notamment pour les pays de la zone euro, s'expliquent par une productivité du travail plus faible dans les pays où les coûts du travail sont les plus bas, une protection sociale moins complète, parfois une stratégie délibérée de modération des évolutions salariales et un éloignement de l'épicentre de l'économie européenne.
Les pays à faibles coûts salariaux, l'Esne, l'Irlande, le Royaume-Uni, la Grèce et le Portugal, sont géographiquement les plus excentrés du noyau dur de l'activité, où les coûts sont les plus élevés, et qui se situe entre l'Allemagne, la France, la Belgique, le Luxembourg, les Pays-Bas, le Danemark et l'Autriche. Ils ont ainsi recours à leur principal avantage atif, des coûts salariaux relatiment faibles, faute de pouvoir bénéficier des externalités positisde cette concentration de l'activité, qualifiée « d'effet d'agglomération ». La Finlande, la Suède et l'Italie sont dans une situation intermédiaire entre ces deux groupes. Ces économies ont connu une baisse de leurs coûts du travail entre 1992 et 1996 par rapport aux pays du centre, tout en se maintenant nettement au-dessus de ceux qui affichent les coûts les plus faibles.
À partir d'un exemple très simple présenté par Krugmanl, il est possible d'expliquer cette faiblesse relati des coûts du travail des pays de la périphérie par rapport à ceux du centre de l'Europe. Soit un grand pays central C et un pays périphérique P qui produisent un même bien. Les coûts de production sont élevés dans le pays C, tandis que les frais de transport et les frais commerciaux y sont faibles, dans la mesure où ce pays constitue l'essentiel du marché de ce bien. Le pays P a une conuration diamétralement opposé ac un marché intérieur restreint, des coûts de production faibles et des frais de transport et des frais commerciaux élevés pour atteindre le marché éloigné du pays C. Si ces deux pays se constituent en marché unique, la production se concentrera toute entière, selon Krugman dans le pays où le coût total sera le plus faible. Ce processus renforcerait ainsi la spécialisation des économies nationales.
Si l'on suit cette approche, les pays les plus excentrés de l'Union européenne devraient toujours se maintenir à un niau de coûts salariaux relatiment plus faible que ceux du cour de l'Europe, afin de pouvoir s'acquitter de frais de transport et de frais commerciaux qui seront toujours plus élevés. Plus la totalité du coût pour accéder aux pays du centre sera faible, plus l'intérêt de l'imtation dans les pays de la périphérie et plus les détournements de demande à leur profit augmentent. La dirsité industrielle qui caractérise actuellement l'Union européenne reposerait sur un équilibre subtil et fragile des structures de coût entre son centre et sa périphérie. Cette césure entre les États membres n'est pas sans poser question sur le de la cohésion économique et sociale d'ensemble de l'espace européen. Seule la diminution des frais de transport et des frais commerciaux pourraient, selon cette approche, amener à une progression sensible des coûts salariaux dans les pays où ils sont les plus faibles.

Les niaux de protection sociale

Les systèmes de protection sociale qui constituent la caractéristique principale du modèle européen « d'économie sociale de marché » sont plus homogènes que les marchés du travail dans l'Union européenne. Les dépenses sociales représentent entre 20 et un peu plus de 34 % du PIB (leau 2), ac au sommet de cette hiérarchie, à un niau de 33-34 %, le modèle social Scandina, représenté par la Suède, le Danemark et la Finlande, suivi par les pays aux systèmes sociaux « bismarkiens », l'Allemagne, la France, l'Autriche, la Belgique et les Pays-Bas, juste derrière urent le Royaume-Uni, le Luxembourg et l'Italie. Cette hiérarchie se clôt ac les « pays de la cohésion », l'Esne, la Grèce, le Portugal et l'Irlande dont le niau des dépenses se situent entre 20 et 22 % du PIB.
Les prestations servies par habitant et les seuils de pauvreté définis par chaque pays correspondent peu ou prou à cette hiérarchie, à l'exception notable du Luxembourg qui assure de loin le meilleur niau de renus sociaux. Le clivage nord-sud apparait particulièrement marqué dans ces domaines : la Grèce, le Portugal et l'Esne, mais aussi l'Irlande, et à un degré moindre l'Italie, ont un niau de prestation et des seuils de pauvreté nationaux nettement inférieurs à ceux des autres États membres. Il y a dans l'Union européenne deux groupes de pays assez homogènes, ac des niaux de vie relatiment uniforme au sein de chacune de ces entités. L'écart entre le pays qui dépensait le plus, en prestation par habitant, et celui qui dépensait le moins a néanmoins tendance à se réduire depuis quinze ans : alors que le rapport était de 1 à 5,5 en 1980, il n'est plus que de 1 à 3,4 entre le Luxembourg et la Grèce en 1995. Cet écart est du même ordre pour les seuils de pauvreté nationaux, de 1 à 3,5 entre le Luxembourg et le Portugal. Si le Luxembourg, trop atypique, est exclu, ces écarts ne sont plus respectiment que de 1 à 2,8 pour les prestations et de 1 à 2,1 pour les seuils de pauvreté, soit une dispersion bien moins étendue que celle précédemment constatée pour les coûts du travail
Le calcul d'un seuil de pauvreté unique pour l'ensemble de l'Europe, qui correspond à la moitié du renu médian par unité de consommation communautaire, permet d'appréhender de façon très nette cet écart de déloppement nord-sud. Alors que la proportion d'individus pauvres s'établit à 14,3 dans l'Europe des douze, le Portugal, à 40,2 %, et la Grèce, à 34,4 %, se démarquent nettement de leurs partenaires. L'Esne à 26,2 %, l'Irlande à 24,0 % et l'Italie à 21,0 % sont un peu moins affectés par la pauvreté, mais contrastent encore singulièrement ac les pays du nord, Danemark, 2,8 %, Allemagne, 5,9%, Belgique, 7,4%, France, 8,0% et Pays-Bas, 8,4%. Le Royaume-Uni, ac un taux d'individus pauvres de 12,8 % se différencie de ces partenaires d'Europe du nord en raison de l'existence de travailleurs pauvres inhérents à son mode d'organisation du marché du travail. Appréciée à l'aune de ce seuil de pauvreté commun, la cohésion économique et sociale apparait bien fragile entre des États membres qui sont partagés par une véritable ligne de fracture nord-sud.

Les disparités ac les PECO dans la perspecti de l'adhésion

Les élargissements successifs de la Communauté, en 1973, au Royaume-Uni, à l'Irlande et au Danemark, en 1981, à la Grèce, en 1986, à l'Esne et au Portugal, et en 1995, à l'Autriche, à la Finlande et à la Suède, ont accru sa différenciation (leau 3), à l'exception près de celui de 1995. Ils ont tous été suivis par une conrgence des pays membres les uns rs les autres. Les nouaux élargissements projetés en direction des PECO accentueront cette tendance à une hétérogénéité toujours plus importante de l'Union européenne.
La structure de l'emploi dans les PECO (leau 4) est nettement déséquilibrée par rapport à la France, qui sert ici de référence pour l'Europe occidentale, au profit de l'agriculture, des mines, de l'industrie manufacturière et au détriment des services marchands, des banques et des assurances. Les différences sont néanmoins considérables entre la Hongrie, la Slovaquie et la République tchèque, qui tendent rs les statistiques françaises, et la Bulgarie, la Pologne et la Roumanie, spécialisées dans les secteurs qui ont fait l'objet de politiques d'adaptation à long terme au niau européen ac la CECA et la PAC. La reconrsion d'une partie importante de ces emplois sera délicate. Les structures industrielles et agricoles sont loin d'être complémentaires de part et d'autre.
Les difficultés seront renforcées par l'importance des disparités de coûts salariaux (leau 5), en dépit d'un resserrement spectaculaire des écarts au cours de la première moitié des années quatre-vingt-dix. Par rapport à la France, la Pologne est passée d'un rapport de 1 à 8 en 1990 à un rapport de 1 à 4,5 en 1995, la Slovaquie d'un rapport de 1 à 10 à un rapport de 1 à 6 et la République tchèque d'un rapport de 1 à 10 à un rapport de 1 à 5,5. La Hongrie et la Roumanie ont néanmoins échappé à cette tendance qui n'a touché que faiblement la Bulgarie. La conrgence affecte de façon très inégale les PECO. Si la Pologne, la Slovaquie et la République tchèque sont très proches des écarts de coût que connaissent le Portugal et la Grèce ac le reste des pays de l'Union européenne, la Bulgarie, la Roumanie et la Hongrie restent éloignées de ces standards.

Les risques induits par les écarts de déloppement

Face à l'hétérogénéité des pays européens, et dans un contexte nouau où l'euro rend l'information sur le coût du travail directement accessible et able, alors que les différences de productivité du travail sont moins évidentes à saisir, il y a un risque d'attraction, soit rs le « moins-disant » social qui signifierait une régression du modèle européen « d'économie sociale de marché », soit rs le des Programmes d'initiati communautaire. La mission de ces Fonds a été réformée en 1988 à partir du nouau titre consacré à la cohésion économique et sociale qui apparait dans l'Acte unique. Le traité de Maastricht fait en 1993 de la cohésion l'une des trois priorités de l'Union ac les objectifs de marché unique et d'union économique et monétaire : le Fonds de cohésion est créé pour favoriser la conrgence imposée par la monnaie unique dans les pays en retard de déloppement (art. 161 CE [art. 130 D]).Tous ces instruments s'appuient sur les concours de la Banque européenne d'instissement.
. Le Fonds européen de déloppement économique régional (FEDER), créé en 1975, est le pivot de la politique régionale communautaire en faur des régions en retard de déloppement. Il contribue au soutien d'instissements productifs, d'études ou d'expériences pilotes, à la création ou à la modernisation d'infrastructures qui participent au déloppement ou à la reconrsion des régions défavorisées.
. Le Fonds social européen (FSE), créé par le traité de Rome, a comme attribution prioritaire, depuis 1988, la lutte contre le chômage de longue durée et l'insertion des jeunes. À partir de 1993, s'ajoute une mission qui concerne l'adaptation des salariés aux mutations industrielles et à l'évolution des systèmes de production, ac un effort particulier consenti en faur des PME et de la formation aux noulles technologies.
. Le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, section orientation (FEOGA-orientation), créé en 1962, vise à renforcer et à réorganiser les structures agricoles.
. L'Instrument financier d'orientation de la pêche (IFOP), est un fonds spécifique, créé en 1994, pour regrouper les soutiens financiers à la modernisation du secteur de la pêche qui s'étaient autonomisés depuis 1976.
. Les Programmes d'initia communautaire (PIC) sont des actions thématiques proposées par la Commission qui leur réser 9 % du budget des Fonds structurels. Les treize programmes en place jusqu'à la fin 1999 se répartissaient autour de six thèmes : la coopération transfrontalière et l'intégration des régions ultrapériphériques de l'Union européenne (INTERREG II, REGIS), le déloppement des zones rurales et des zones qui dépendent de la pêche (LEADER II, PESCA), l'environnement (ENVIREG), la politique de la ville (URBAN), les mutations industrielles (ADAPT, RESIDER II, RENAVAL, RECHAR II, RETEX, KONVER, PME) et l'adaptation des publics qui rencontrent des difficultés particulières sur le marché du travail (EMPLOI ac ses modules à destination des femmes, NOW, des handicapés, HORIZON, des jeunes sans qualification, YOUTHSTART, et des personnes défavorisées, INTEGRA).
. Le Fonds de cohésion, créé par le traité de Maastricht en 1993 (art. 161 CE fart. 130 D]), s'est substitué aux Programmes intégrés méditerranéens (PIM) qui fonctionnèrent de 1986 à 1992 et ont constitué la première politique régionale axée sur les spécificités des pays du Sud, après l'élargissement de la Communauté à l'Esne et au Portugal. Le Fonds de cohésion se distingue des Fonds structurels parce qu'il ne traite pas des disparités régionales, des poches de pauvreté ou des groupes sociaux fragilisés par les évolutions économiques et par leurs handicaps vis-à-vis du marché du travail, mais des disparités entre les économies nationales. Il est réservé aux États membres dont le produit national brut par habitant est inférieur a 90 % de la moyenne communautaire, soit l'Esne, la Grèce, l'Irlande et le Portugal. L'attribution des crédits est soumis à un principe de conditionnante : ces quatre pays, dits « de la cohésion », devaient respecter un programme afin de satisfaire aux conditions de conrgence économique imposées pour la participation à l'Union économique et monétaire. Le Fonds de cohésion finance dans ces Etats membres des projets qui concernent les seuls secteurs de l'environnement et des infrastructures de transport, en dehors des principes d'interntion communs aux Fonds structurels.
. La Banque européenne d'instissement (BEI), créée par le traité de Rome, est l'institution financière de l'Union européenne. Elle a pour mission « de contribuer au déloppement équilibré et sans heurt du Marché commun » (art. 267 CE [art. 198 E]). Son capital, souscrit par les Quinze États membres, s'élevait à 62 milliards d'écus en 1997. Elle a vocation à favoriser la réalisation des objectifs de l'Union européenne par des prêts et non par des subntions comme les Fonds. Son action est centrée sur le déloppement régional, les réseaux de transport et de communication, la protection de l'environnement, la maitrise de l'énergie, la compétitivité de l'industrie européenne et le déloppement des PME. À ces objectifs traditionnels s'est ajouté le Programme d'action spécial Amsterdam (RASA), sur la période 1997-l999, qui visait à soutenir la croissance et l'emploi, l'extension et la modernisation des infrastructures des secteurs de l'éducation et de la santé, ainsi que la rénovation urbaine. Les opérations de prêt de la BEI sont toutes financées sur ses ressources propres constituées par le produit des emprunts qu'elle lance sur le marché des capitaux et par ses fonds propres. Elle finance directement les instissements de grande dimension (à partir de 25 mimons d'écus) par des prêts individuels. Les instissements de petite ou moyenne dimension sont financés indirectement au trars de prêts globaux, accordés à des banques ou à des institutions financières opérant au niau européen, national ou régional. La BEI participe enfin au volet financier des politiques de coopération menées par l'Union à l'égard des pays tiers (PECO, pays méditerranéens, pays ACP, pays d'Amérique latine et d'Asie signataires d'accords de coopération ac l'Union européenne).