L'élargissement des marchés nationaux A  un marché européen déplace le niau d'interntion susceptible d'AStre efficace dans certains domaines pour les budgets publics. Le budget communautaire les a parfois relayés afin d'aménager les mécanismes de marché. Néanmoins, le niau d'intégration budgétaire est, sur le européen, sans commune mesure ac le niau d'intégration des marchés. Les interntions du budget communautaire sont conA§ues en appoint des marchés, de faA§on A  ne pas entrar l'allocation optimale des ressources. Il est très éloigné des budgets centraux en place dans les fédérations existantes (voir Chapitre 5).
La Communauté tient, tous les cinq ans environ, un débat relatif A  ses priorités en matière de politique économique et A  leurs répercussions budgétaires. En 1988, le Conseil européen avait arrASté le - paquet Delors /-, pour les années 1988-l992, orienté rs l'achèment du marché unique. Il a été suivi du - paquet Delors II - pour la période 1993-l999, centré sur le rattrae des économies des pays du Sud et de l'Irlande afin de préparer l'UEM. Le - paquet Santer -, plus connu sous la dénomination de - l'Agenda 2000 -, qui a fait l'objet d'un accord au Conseil européen de Berlin des 24 et 25 mars 1999, organise le financement de l'Union de 2000 A  2006 dans la perspecti de l'élargissement, A  partir d'une réforme de la PAC (voir Chapitre 4), d'un redéploiement des Fonds structurels (voir Chapitre 6) et d'un léger rééquilibrage de la charge du budget européen entre les états membres.

L'évolution budgétaire au cours du - paquet Delors II -

Le - paquet Delors II - a organisé le financement de l'Union européenne de 1993 A  1999 afin que le maximum de pays puisse adopter l'euro. Le redéploiement des dépenses auquel il a donné lieu a dû composer ac les contraintes économiques très importantes que doit satisfaire tout budget européen.

Les contraintes imposées au budget communautairel

Le budget communautaire est soumis A  plusieurs contraintes destinées A  éviter tout dérae de ses dépenses et A  le placer dans un rapport de subordination par rapport aux Trésors nationaux. L'encadrement auquel il est soumis lui interdit toute fonction stabilisatrice sur le cycle d'activité.
» Le budget doit satisfaire A  la règle de l'équilibre entre ses recettes et ses dépenses (art. 268 CE [art. 199]) et doit AStre intégralement financé par des ressources propres (art. 269 CE [art. 201]). L'Union européenne ne peut emprunter, si ce n'est pour prASter. Le budget communautaire accomne par conséquent le cycle économique dans la mesure où il est impossible de recourir au déficit budgétaire et A  l'emprunt pour stabiliser l'économie européenne en cas de récession profonde : le budget est - pro-cyclique - et non - contra-cyclique - puisqu'il n'exerce aucune action A  l'encontre du cycle. Dans les fédérations existantes, et notamment aux états-Unis, la situation s'inrse. Les budgets des états fédérés doint le plus sount satisfaire A  des règles budgétaires interdisant les déficits, contrairement au budget fédéral auquel est dévolue la fonction de stabilisation. Pour satisfaire A  cette règle d'équilibre budgétaire, les recettes s'ajustent automatiquement aux dépenses dans la Communauté.
» Le budget est plafonné A  1,27 % du PNB communautaire jusqu'en 2006, alors que les dépenses publiques des états membres se situent, en moyenne A  48,4 % de leur PIB en 1997. La modestie du budget communautaire constitue l'une des spécificités de l'Union européenne par rapport aux fédérations existantes où le budget central représente au moins 30 % du PIB (Suisse, états-Unis, Allemagne, Canada). A€ l'intérieur de ce plafonnement, d'autres mécanismes existent afin de maitriser les dépenses. La contrainte la plus importante est constituée par la - ligne directrice agricole - qui impose une limite A  la progression annuelle des dépenses dans ce domaine.
» Le budget n'a pas d'autonomie financière. L'Union européenne ne lè pas ses propres impôts contrairement aux états fédéraux qui collectent et répartissent les ressources fiscales. Elle est dans une situation de dépendance A  l'égard des transferts nant des trésors publics des états membres. La Communauté a tenté d'imposer, de faA§on récurrente, la mise en place d'un impôt européen qui lui donnerait davantage d'autonomie fiscale et lui conférerait une véritable autorité budgétaire. Dans le cadre de - l'Agenda 2000 -, la Commission a examiné les possibilités de noulles ressources propres pour l'Union européenne1. Pour cela, elle en a passé en revue huit : une taxe C02/éner-gie, une TVA différenciée, des accises sur le tabac, l'alcool et les huiles minérales, un impôt sur les sociétés, des taxes sur les communications, un impôt sur le renu des personnes physiques, une retenue A  la source sur les renus du capital et un seigneuriage frappant la BCE. Contrairement A  sa préférence jusqu'alors affichée en faur de la taxe COz/énergie, elle désigne, rejoignant en cela les positions prises par le Parlement européen2, la ressource TVA modifiée (leau 7) comme la seule qui - serait envisageable de manière réaliste A  moyen terme -, et ceci malgré son caractère régressif : les états membres en retard de déloppement ont une contribution relatiment plus forte en raison de la part importante prise par la consommation dans le renu national. Le Conseil européen de Berlin, qui a statué sur la programmation budgétaire de - l'Agenda 2000 -, n'a pas entériné cette proposition mais a invité la Commission A  entreprendre une révision générale du système de ressources propres du budget européen d'ici au 1er janvier 2006 et A  - traiter, dans le cadre de cette révision, la question de la création de noulles ressources propres autonomes - .

La structure des dépenses et des ressources

Le budget communautaire est profondément atypique par rapport A  celui des états membres : il ne finance pas de dépenses d'enseignement, de sécurité sociale, de service de la dette ou de taches régalien-nes (justice, police et armée). Le budget 1999 s'élevait A  103,4 milliards d'euros, soit 1,25 % du PNB communautaire, au-dessous de son plafond fixé A  1,27 %. L'euro s'est substitué pour la première fois A  l'écu qui était depuis 1979 l'unité de compte du budget communautaire, tache A  laquelle il avait déjA  succédé A  l'Unité de Compte Européenne (UCE).
L'examen des budgets du - paquet DelorsII - (leau 8) montre un redéploiement de la structure des dépenses au détriment de - la politique agricole commune - (- 7,2 points entre 1993 et 1999), pour dégager des marges pour les - actions structurelles - (+ 6,9 points entre 1993 et 1999), c'est-A -dire pour les Fonds structurels, l'Instrument financier d'orientation de la pASche, les initiatis communautaires, le mécanisme financier de l'- Espace économique européen - et le Fonds de cohésion créé en 1993. La politique agricole commune reste néanmoins le poste principal de dépenses du budget 1999. Les - politiques internes - qui regroupent les dépenses A  destination de la recherche et du déloppement technologique, de l'éducation, de la culture, de l'emploi, de l'énergie, de l'environnement, du marché intérieur et des réseaux transeuropéens, progressent légèrement sur la période (+ 0,5), ainsi que les - actions extérieures - (+ 0,9). Elles rassemblent les actions du Fonds européen de déloppement, l'aide alimentaire et humanitaire, ainsi que les programmes de coopération ac les pays en déloppement, les pays du bassin méditerranéen et les PECO. - L'administration - concerne le fonctionnement des différentes institutions européennes : Parlement, Conseil, Commission, Cour de justice, Cour des comptes, Comité économique et social et Comité des régions. Les - résers - sont ntilées en résers monétaires, en aides d'urgence et en garantie de prASts. Le poste - compensations -, nul en 1999, disparait de - l'Agenda 2000 -.
Au niau des recettes, les prélèments sur les importations agricoles et sur le sucre et les droits de douane, continuent un déclin amorcé depuis longtemps ac la libéralisation des échanges au niau international (48,1 % des recettes en 1980,19,7 % en 1993 et 16,1 % en 1999). La recette TVA, qui avait suppléé A  ces prélèments commerciaux pour assurer principalement le financement de l'Union européenne, décline sur la période (de 52,5 % en 1993 A  35,5 % en 1999), tandis que la ressource PNB monte en puissance (de 25,2 % en 1993 A  45,9 % en 1999). Plusieurs ressources ont tour A  tour pris le relais comme première contribution au budget. La TVA et la ressource PNB ne sont pas des impôts européens mais des contributions nationales. La recette TVA, introduite en 1979 ac l'idée de faire bénéficier la Communauté d'une ressource indirecte qu'elle partagerait ac les états membres, est calculée en se fondant sur l'assiette de la TVA dans chaque pays membre, plafonnée A  55 % de leur PNB afin de ne pas surimposer les pays où la consommation est la plus déloppée qui sont le plus sount les moins prospères. La ressource PNB, apparue en 1988, assure une fonction d'ajustement au sein du budget communautaire. L'Union européenne a recours A  cette contribution pour équilibrer ses recettes et ses dépenses. Contrairement aux pratiques en vigueur dans la plupart des états membres, les recettes s'ajustent automatiquement aux dépenses et non l'inrse.
Au regard des trois fonctions classiques d'affectation, de redistribution et de régulation, assignées aux finances publiques depuis Mus-gra % le budget de l'Union européenne apparait nettement dominé par la fonction de redistribution. La politique agricole commune, les actions structurelles et les actions extérieures mobilisent près des neuf-dixièmes de la dépense.

Les perspectis financières de - l'Agenda 2000 -

L'accord de Berlin des 24 et 25 mars 1999 a permis de boucler les perspectis financières de l'Union européenne de 2000 A  2006 dans le cadre de - l'Agenda 2000 -. Les négociations ont été dominées par les questions de l'élargissement et du déséquilibre des contributions nationales au budget communautaire.

La réorientation des dépenses en faur de l'élargissement

Le cadre financier de l'Union européenne a été élaboré (leau 9) sous l'hypothèse de l'adhésion de six nouaux états membres A  partir de 2002. Des réajustements resteront possibles pour tenir compte du nombre effectif de pays adhérents.
La rubrique - politique agricole commune - se transforme en - agriculture -. Elle regroupe A  côté des traditionnelles dépenses de soutien aux marchés de la politique agricole commune, A  la demande du Portugal, des dépenses de déloppement rural et des mesures d'accomnement (financées par le FEOGA-Garantie). Par ailleurs, deux noulles lignes budgétaires apparaissent :
- - l'aide de pré-adhésion - est destinée aux candidats A  l'intégration afin de les familiariser ac les procédures communautaires et de les mettre progressiment A  niau ac les normes en cours ;
- - l'élargissement - regroupe les différents postes du budget communautaire A  destination des six nouaux pays qui devraient, par hypothèse, adhérer A  l'Union européenne en 2002.
Ces deux dernières lignes sont soumises A  une règle de spécialité. Les dépenses prévues dans les six premières lignes ne peunt AStre affectées aux deux dernières et vice rsa. Les budgets programmés dans le cadre de - l'Agenda 2000 - séparent les crédits en fonction de leur pays de destination : les six premières lignes concernent l'Union européenne A  Quinze tandis que la ligne - élargissement - reprend les mASmes postes pour les six nouaux états membres. Cette présentation permet d'apprécier l'ampleur des mouments de redéploiement des dépenses dans leur direction et le coût de l'élargissement. Elle peut s'avérer dangereuse A  terme en introduisant une distinction entre les composantes - Ouest - et - Est - de l'Union européenne.
Au niau des postes budgétaires, - l'agriculture - voit A  nouau sa part dans le budget communautaire progresser en raison de la reconstitution anticipée des excédents. Néanmoins, le cumul de la ligne -agriculture- des Quinze et des Six montre que ce secteur retrou A  partir de 2004 une part sensiblement voisine A  ce qu'était son poids budgétaire A  la fin du - paquet Delors II -, puis régresse un peu jusqu'en 2006. - Les actions structurelles - se redéploient fortement au cours de cette programmation budgétaire : dans les deux premières années, en direction de - l'aide de pré-adhésion -, dans les années suivantes, en direction des - actions structurelles - qui concernent - l'élargissement -. Le cumul des différentes lignes - actions structurelles - montre que le budget total qui leur est affecté progresse légèrement en 2006 par rapport A  son poids budgétaire A  la fin du - paquet Delors II -. Les - actions extérieures - contribuent également A  cette réorientation des flux de soutien en direction des PECO et au détriment des autres pays traditionnellement soutenus par l'Union européenne. Enfin, les - résers - diminuent du fait de la disparition des résers monétaires.

Les tensions sur la répartition des charges budgétaires

- L'Agenda 2000 - est davantage centré sur les dépenses que sur les ressources puisqu'il y a ajustement automatique des ressources aux dépenses dans la limite du plafond de 1,27 % du PNB communautaire. Restent les modalités de répartition de cette charge budgétaire entre les états membres qui ont fait l'objet d'une importante remise en question dans le cadre de cette programmation budgétaire. Il y a deux faA§ons d'aborder les disparités de financement entre les différents pays (leau 10) :
- er leur part dans le PNB communautaire et leur part dans le financement du budget européen ;
- examiner leur part dans les dépenses au regard de leur part dans le financement, afin de déterminer les contributeurs nets au budget communautaire.
Quatre des principaux contributeurs nets, l'Allemagne, les Pays-Bas, l'Autriche et la Suède ont demandé, dans le cadre des négociations préludant au Conseil de Berlin, un rééquilibrage de leur part dans le financement au regard des engagements budgétaires dont ils bénéficient. En 1997, l'Allemagne qui représente 26,0 % du PNB de l'Union européenne, finance 28,2 % du budget européen alors qu'elle ne capte que 12,8 % des dépenses. Les Pays-Bas connaissent des déséquilibres du mASme ordre. Ils sont un peu moins accusés dans le cas de l'Autriche et de la Suède. Le Royaume-Uni qui est également un important contributeur net a par contre une part dans le financement du budget nettement inférieure A  sa part dans le PNB communautaire, ce qui est également le cas, A  une moindre échelle, pour l'Italie en raison du plafonnement de l'assiette de la TVA. Le problème du déséquilibre budgétaire avait en effet déjA  été posé par le Royaume-Uni entre 1974 A  1984. A€ l'époque, alors que l'agriculture absorbait les deux-tiers du budget communautaire, la faible importance du secteur agricole britannique ne lui permettait que des retours limités. Ce problème avait été réglé par la mise en place d'un mécanisme de compensation budgétaire en faur du Royaume-Uni au Conseil européen de Fontainebleau de 1984. Enfin, parmi les pays riches, la France se trou dans une position atypique : elle est, au regard de son PNB, le plus petit contributeur net en raison des retours obtenus au titre de la PAC, poste sur lequel elle reA§oit 22,5 % des dépenses communautaires en 1997. Le budget bénéficie surtout aux pays en retard de déloppement, dits - de la cohésion - : l'Esne, A  qui revient presque le quart des actions structurelles, la Grèce, le Portugal et l'Irlande.
Le Conseil de Berlin a finalement opté pour un léger toilettage plutôt qu'un réaménagement de fond des charges budgétaires qui s'est avéré impossible A  négocier. Les assiettes PNB des quatre pays contributeurs nets ont été ajustées afin qu'ils prennent moins A  leur charge la compensation budgétaire en faur du Royaume-Uni. Ce rééquilibrage s'est opéré au détriment de la France et de l'Italie. La ressource TVA va AStre ramenée A  0,75 % en 2002 et A  0,50 % en 2004. La ressource PNB continuera par conséquent A  prendre une part croissante dans le financement du budget communautaire.

L'achèment du marché unique est un processus de long terme qui s'est avéré beaucoup plus complexe A  mettre en place qu'il ne l'avait été initialement prévu. Des progrès doint encore AStre apportés notamment sur les marchés publics et les services avant de pouvoir considérer que le marché a été unifié et qu'aucune discrimination n'intervient selon les opérateurs. La levée une par une des barrières physiques et réglementaires pose la question sociale et le problème de la conrgence fiscale ac plus d'acuité au niau européen. Les entreprises qui entrent en compétition sur un mASme marché ne peunt durablement AStre soumises A  des législations sociales et fiscales différentes. L'euro va en outre progressiment renforcer la libéralisation du marché intérieur en mettant fin A  la dichotomie entre une sphère réelle de plus en plus intégrée et une sphère monétaire éclatée en plusieurs espaces différents.
Dans un nombre croissant de domaines, le marché unique et la libéralisation extérieure se sont mutuellement renforcés, entrainant une amélioration de l'accès aux marchés pour les fournisseurs extérieurs et exposant davantage l'économie de l'Union européenne A  la concurrence. Ici aussi, le marché unique s'est avéré un outil important de la libéralisation mondiale des échanges. Il a également permis un élargissement de la zone d'influence de la Communauté A  tous ceux qui souhaitaient bénéficier d'un accès préférentiel au marché européen.
Cette montée du libéralisme économique et de l'Europe des marchés s'est opérée ac une interntion publique des plus réduites. Contrairement aux budgets fédéraux qui permettent d'importantes corrections des mécanismes de marché, le budget communautaire n'autorise qu'une redistribution limitée dans la mesure où il doit satisfaire A  des contraintes d'équilibre, de financement et de plafonnement, ac des états membres qui illent A  ce que soit satisfait un certain - juste retour - entre leurs contributions et leurs engagements budgétaires. C'est un puissant mécanisme de rééquilibrage économique et social qui n'est pas ainsi activé au niau communautaire.