A ' LA PSEUDO-DéCENTRALISATION TECHNIQUE OU LA DéCENTRALISATION PAR SERVICES

Léon Duguit, dans son célèbre Traité de droit constitutionnel, a donné au thème de la décentralisation une ampleur noulle7. -Le nombre des services publics augmente chaque jour; c'est un moument qui coïncide ac les progrès de la civilisation-, constate-t-il, et il ut montrer que ce moument n'a pas -pour conséquence nécessaire d'accroitre la puissance des gournants-, c'est-A -dire qu'il n'est pas, dans son principe mASme, attentatoire aux libertés publiques : plus de services publics ne signifie pas moins de liberté. En effet, dans le cadre de ce qui est habituellement appelé l'état-providence, l'extension des interntions des pouvoirs publics comporte une sorte de contrepoids : c'est précisément la décentralisation. Celle-ci revASt plusieurs formes : - La décentralisation régionale, dans laquelle les fonctionnaires du service ont des attaches locales plus ou moins étroites; la décentralisation patrimoniale, qui implique l'affectation d'un patrimoine autonome A  une service public déterminé ; la décentralisation fonctionnariste, qui suppose un certain rôle de direction donné aux fonctionnaires techniques du service.-
Duguit analyse dans le détail les éléments qui accentuent la propension A  cette décentralisation ou qui en constitue les modalités : la technicité de certaines activités confirme l'existence d'un vérile pouvoir des experts, échappant au contrôle des politiques et constituant une certaine forme de technocratie ; le statut légal des fonctionnaires incite au déloppement du syndicalisme et, par conséquent, A  l'indépendance des agents publics par rapport A  leur employeur c'est-A -dire par rapport A  l'état; la participation des fonctionnaires A  la direction du service peut aller éntuellement jusqu'A  l'élection des agents de direction par leurs subordonnés ; l'action du gournement se réduit A  un simple contrôle A  l'effet d'assurer le fonctionnement régulier du service, etc.8 La concession participe de la mASme logique, celle du démembrement de l'Administration qui, loin d'AStre condamnable, introduit une souplesse nécessaire A  une bonne gestion et surtout, crée la condition du jeu complexe des contre-pouvoirs indispensable au respect de l'état de droit9.
A la suite de Duguit, d'autres juristes ont systématisé sa conception de la décentralisation et ils ont opposé la décentralisation territoriale A  la décentralisation technique. La première correspond A  l'autonomie de collectivités infra-étatiques définies dans l'espace tandis que la seconde consisterait A  conférer une certaine liberté d'action A  -un service public déterminé en le dotant de la personnalité juridique-l0, c'est-A -dire en le transformant en élissement public. Il s'agit lA  d'une fausse symétrie. D'une part, les élissements publics (et les autres institutions spécialisées) sont des personnes morales dérivées qui ont été détachées des personnes morales fondamentales (état, région, etc.) : leur apparition complique la structure de l'appareil administratif A  un niau donné mais elle n'introduit pas, comme le fait la décentralisation territoriale, un échelon de plus dans l'exercice des compétences". En somme leur présence, en règle générale, n'aboutit pas A  diviser la collectivité étatique : elle ne donne pas (ou pas nécessairement) naissance au pluricentrisme (ou A  la multipolarité) qui caractérise la décentralisation territoriale. D'autre part, l'autonomie de ces élissements est dans la plupart des cas très limitée : les textes qui les créent les soumettent A  un contrôle très strict des autorités de la personne morale dont ils dépendent. Pour citer un exemple, en quoi le statut d'élissement public conféré A  l'école nationale d'administration est-il un élément de décentralisation?
Cette critique12 ne doit pas dissimuler pour autant l'éntualité d'une décentralisation qui ne serait pas territoriale : il est possible d'imaginer des groupements infra-étatiques déterminés par un critère personnel (non territorial) et des autorités corrélatis. Dans une certaine mesure, les ordres professionnels (ordre des médecins, ordre des experts-comples, ordre des architectes, etc.) illustrent ce type de structures, bien que ce ne soit pas des élissements publics.

B ' LA DéCONCENTRATION

Modalité de la centralisation, la déconcentration s'oppose en principe radicalement A  la décentralisation. Toutefois, l'une et l'autre se caractérisent par l'interntion d'autorités non centrales dotées de compétences propres. La différence repose sur deux données inégalement significatis. D'une part, il y a, dans un cas, relation entre des organes appartenant A  une mASme personne morale (l'état) et, dans l'autre, relation entre des organes appartenant A  des personnes morales distinctes. D'autre part, et c'est l'essentiel, la relation entre les autorités centrales et les autorités périphériques est, dans la déconcentration, ce qu'on appelle le pouvoir hiérarchique (ou l'autorité hiérarchique) du pouvoir central sur les services extérieurs tandis que, dans la décentralisation, ce mASme rapport est un simple contrôle administratif (encore dénommé tutelle par certains juristes ou par des textes dont la plupart sont aujourd'hui abrogés).
En première approximation, on peut dire que l'autorité hiérarchique est plus contraignante, notamment parce qu'elle s'exerce autant pour des motifs d'opportunité que pour imposer la régularité juridique des actes. Le contrôle subi par les autorités décentralisées ne doit AStre qu'un contrôle de régularité ; dès lors qu'un contrôle d'opportunité intervient, on est en présence d'un vérile pouvoir hiérarchique. Malheureusement les textes et la pratique créent parfois des ambiguïtés, d'autant plus que les modalités de ces deux sortes de pouvoirs sont en plusieurs points similaires.

1. L'autorité hiérarchique s'exerce sur les personnes et sur les actes
Sur les personnes, elle comporte le pouvoir de nommer et de révoquer (pouvoir d'institure et de désinstiture). Elle permet aussi au supérieur d'infliger A  ses subordonnés des sanctions disciplinaires.
Sur les actes, l'autorité hiérarchique s'exerce soit par le pouvoir d'instruction qui est le pouvoir de donner des ordres (généraux ou particuliers), notamment par des circulaires, soit par le pouvoir d'annulation ou de réformation d'une décision.
Ces pouvoirs existent de plein droit au sein d'une organisation publique centralisée sans qu'il soit nécessaire de les prévoir dans un texte. Mais, en outre, des dispositions législatis ou réglementaires peunt les prolonger par un pouvoir d'approbation préalable (ou d'autorisation) et par un pouvoir de suspension provisoire d'une décision.

2. Le contrôle administratif peut porter également sur les personnes et sur les actes
Sur les personnes, il ne comporte pas en principe le pouvoir simultané d'institure et de désinstiture. Mais, par exemple, il permet de suspendre provisoirement un maire de ses fonctions et peut mASme aller jusqu'A  la révocation définiti de cet élu par décret motivé.
Sur les actes, le contrôle s'opère selon plusieurs modalités. Le pouvoir d'instruction ne peut s'exercer car ce serait vider de toute substance l'autonomie de décision. Dans la mASme optique, le pouvoir d'approbation préalable serait également contraire au principe de la décentralisation. En revanche, celle-ci s'accomne normalement d'un contrôle de régularité de l'action des autorités décentralisées ; le pouvoir d'annulation est confié soit A  un juge, soit A  une autorité administrati. Enfin dans certaines conditions peut s'exercer un pouvoir de substitution : l'autorité de contrôle agit d'office, après mise en demeure, A  la place de l'autorité décentralisée défaillante.

C ' LE FéDéRALISME

A la différence de la décentralisation, le fédéralisme fait coexister dans le cadre de l'état fédéral des collectivités qui sont représentées en tant que telles et égalitairement (sauf exception) au niau fédéral. Leurs compétences, garanties par la Constitution fédérale, ne peunt en principe AStre modifiées qu'ac leur consentement. L'état fédéral n'a que des compétences d'attribution, et chaque état fédéré a sa Constitution, son parlement, son gournement, ses tribunaux. L'état fédéral est donc superposé aux états fédérés qui jouissent d'une autonomie juridique et politique et participent directement au fonctionnement de l'état13.
Georges Scelle a parfaitement caractérisé le fédéralisme en énonA§ant ses trois lois1* : la loi d'autonomie des états fédérés, la loi de superposition de l'état fédéral aux états fédérés, et, surtout, la loi de participation des états fédérés au gournement de l'état fédéral (par la seconde chambre des parlements aux états-Unis ou en Allemagne fédérale, par exemple).

D ' LA DéLOCALISATION

La vérile décentralisation est celle des compétences. Il ne faut évidemment pas la confondre ac ce que l'on appelle fréquemment la décentralisation industrielle, la décentralisation commerciale ou la décentralisation culturelle, bref la décentralisation des activités. Cette prétendue décentralisation est aussi le nom que l'on donne A  la répartition des services publics centraux sur le territoire en dehors de la capitale. Il s'agit alors de la délocalisation de ces administrations. La procédure repose sur l'interntion d'un -Comité de décentralisation- créé par un décret du 24 octobre 1967 et mis en place en 196915. Il est notamment chargé de déterminer ceux des services et élissements civils ou militaires relevant de l'état dont la présence en région parisienne ne s'impose pas. Ce comité entreprend des éludes sur les conditions de transfert et chaque administration doit élaborer un -programme de localisation-. Une indemnité a été instituée en faur des personnels déplacés. L'effort le plus important a été réalisé par la Défense nationale, les Postes et Télécommunications, l'Agriculture, le ministère chargé de l'équipement, et, enfin, le ministère de la Justice.