EXERCICE

COMMENTAIRE DE TEXTE

Décret n 83-l025 du 28 nombre 1983

concernant les relations

entre l'administration et les usagers

Chapitre 2
Dispositions relatis A  la procédure administrati non contentieuse
Art. 4. ' Les dispositions des articles 5 A  8 du présent chapitre sont applicables aux services administratifs de l'Etat et des élissements publics de l'Etat, A  l'exception toutefois de ceux qui sont placés sous l'autorité du ministre de la justice. Elles ne concernent pas les relations du service ac ses agents.
Art. 5. ' Les délais opposables A  l'auteur d'une demande adressée A  l'administration courent de la date de la transmission, A  l'auteur de cette demande, d'un accusé de réception mentionnant :
1 ' le service chargé du dossier ou l'agent A  qui l'instruction du dossier a été confiée ;
2 ' le délai A  l'expiration duquel, A  défaut d'une décision expresse, la demande sera réputée acceptée ou rejetée ;
3 ' s'il y a lieu, les délais et les voies de recours contre la décision implicite de rejet.
Les délais visés au premier alinéa du présent article ne courent pas lorsque les indications que doit contenir l'accusé de réception sont incomplètes ou erronées et que l'intéressé se trou de ce fait empASché de faire valoir ses droits.
L'administration n'est toutefois pas tenue d'accuser réception des demandes répétitis ou manifestement abusis par leur nombre ou leur caractère systématique.
Les dispositions du présent article ne sont pas applicables aux demandes dont l'accusé de réception est régi par des dispositions spéciales.
Art. 6. ' L'accusé de réception mentionné A  l'article 5 du présent décret doit indiquer le cas échéant les pièces manquantes et celles des pièces rédigées en langue autre que le franA§ais dont l'administration requiert la traduction. L'administration fixe un délai pour la production de ces pièces.

Art. 7. '

Lorsqu'une demande adressée A  une autorité incompétente doit AStre transmise A  l'autorité compétente en rtu des dispositions du premier alinéa du présent article, les délais ne courent, en cas de décision implicite de rejet, que s'il est fait mention de la transmission dans l'accusé de réception prévu A  l'article 5 ci-dessus.
Art. S. ' Sauf urgence ou circonstances exceptionnelles sous réser des nécessités de l'ordre public et de la conduite des relations internationales, et exception faite du cas où il est statué sur une demande présentée par l'intéressé lui-mASme, les décisions qui doint AStre motivées en rtu de la loi du 11 juillet 1979 susvisée ne peunt légalement internir qu'après que l'intéressé ait été mis A  mASme de présenter des observations écrites.
Toute personne qui est concernée par une décision mentionnée au premier alinéa du présent article doit AStre entendue, si elle en fait la demande par l'agent chargé du dossier ou, A  défaut, par une personne habilitée A  recueillir ses observations orales. Elle peut se faire assister ou représenter par un mandataire de son choix.
L'administration n'est toutefois pas tenue de faire droit aux demandes d'audition répétitis ou manifestement abusis par leur nombre et leur caractère systématique.

Commentaire

La procédure administrati non contentieuse peut se définir comme l'ensemble des règles juridiques relatis A  la procédure d'élaboration et d'édiction des actes administratifs.
Cette notion est, en tout cas comme objet d'étude spécifique, relatiment neu.
On sait que c'est essentiellement le mérite du Professeur G. Langrod d'avoir le premier attiré l'attention sur la spécificité de la procédure administrati au regard de la procédure juridictionnelle, et celui du Président J.M. Auby d'avoir tout A  la fois précisé la terminologie et dessiné les grandes lignes de la notion.
Depuis lors, la notion a été étudiée en tant que telle par la plupart des auteurs, spécialement par le Professeur G. Isaac dans sa thèse fameuse - la procédure administrati non contentieuse -, bien que, trop sount, les dirs éléments qui constituent cette procédure ne soient examinés encore qu'A  trars le prisme contentieux, notamment A  l'occasion de l'étude du recours pour excès de pouvoir.
Toutefois, la procédure administrati non contentieuse n'est pas codifiée.

Elle relè de textes épars.

Le premier effort de synthèse - très partielle - est récent. Il s'est traduit dans le décret du 28 nombre 1983 concernant les relations entre l'administration et les usagers, qui consacre dans l'intitulé du chapitre II - objet du présent commentaire - la terminologie : - procédure administrati non contentieuse -.
Ce décret, entré en vigueur le 4 juin 1984, constitue une tentati textuelle d'importance - mASme si elle n'est que réglementaire - d'associer formellement la procédure administrati non contentieuse A  la nécessité d'assurer la protection des administrés contre l'arbitraire administratif, nécessité dans laquelle il y a presque vingt ans, le Professeur Isaac voyait, ac la démocratie administrati largement entendue, le fondement mASme de cette procédure.
Ainsi le décret du 28 nombre 1983 s'inscrit-il dans une série de réformes qui poursuint le mASme but : loi du 6 janvier 1978 relati A  l'informatique, aux fichiers et aux libertés, loi du 17 juillet 1978 portant dirses mesures d'aménagement des relations entre l'Administration et le public, loi du 11 juillet 1979 relati A  la motivation des actes administratifs, loi du 12 juillet 1983 relati A  la démocratisation des enquAStes publiques - on doit mentionner encore les réformes actuellement en cours relatis A  la procédure fiscale, lesquelles relènt du mASme esprit.
Simplement on a ici affaire A  un acte réglementaire et non plus A  une loi, ce qui n'ira pas sans conséquences quant A  la place des règles créées par le décret de 1983 dans la hiérarchie des normes.
Ces conséquences seront d'autant plus importantes que la situation actuelle du contentieux administratif est telle que la protection des droits des administrés doit AStre recherchée tout autant dans le domaine de la procédure administrati non contentieuse. Au reste, c'est, de nos jours, une préoccupation constante des magistrats administratifs de voir se délopper un - précontentieux - administratif qui jouerait un rôle de préntion du contentieux.
Le décret du 28 nombre 1983 ne peut que contribuer A  ce déloppement original du droit administratif.
Les règles noulles que ce texte institue en ses articles 4 A  8 correspondent A  une étape essentielle de la procédure non contentieuse : l'élaboration de l'acte administratif.
Il convient de distinguer les règles applicables A  l'élaboration des actes administratifs, que ceux-ci aient ou non été sollicités par les administrés (I), et les règles applicables A  l'instruction des demandes adressées A  l'Administration par les administrés (II).

I ' Règles applicables dans tous les cas a l'élaboration

DES ACTES : L'EXTENSION DES REGLES RELATIVES AU CARACTERE CONTRADICTOIRE DF. LA PROCéDURF.
C'est A  dessein qu'on n'emploie pas les formules habituelles - principe du contradictoire - ou - principe de la contradiction -, qui pourraient donner A  croire que la règle audi alteram partem s'applique dans la procédure administrati non contentieuse ac la mASme force et la mASme généralité que dans la procédure contentieuse.
Il n'en est rien. Il n'existe pas en la matière de principe général du contradictoire, valable pour toute décision administrati et applicable sans texte.
Il existe seulement la volonté du Conseil d'Etat, et récemment du pouvoir réglementaire, d'offrir aux administrés, dans un nombre de cas déterminés et significatifs, la garantie de la règle audi alteram partem, au besoin élevée au rang de principe général du droit sous le nom de - droits de la défense - mais uniquement dans les cas où la jurisprudence permet aux administrés et aux agents de se prévaloir de ceux-ci.
Cette règle n'en revASt pas moins une grande importance dans la procédure administrati non contentieuse de notre temps. Elle est regardée comme l'indispensable contre-poids A  un pouvoir administratif tentaculaire et le plus sount libéré du respect de normes générales contraignantes. Elle est la caution démocratique d'un système administratif qui ne fonctionne plus que comme un droit de procédure.
C'est que la règle audi alteram partem, sans aller jusqu'A  dire qu'elle ferait participer les administrés A  l'activité normatrice de l'Administration, comme le soutiennent certains auteurs, crée un semblant de dialogue entre les administrés ou les agents et l'Administration en permettant A  ceux-lA , par présentation préalable de leur point de vue, prénir éntuellement une décision qui risquerait de nuire A  leurs intérASts.
Dans ce cadre, le décret du 28 nombre 1983 revASt un caractère supplétif'par rapport A  la jurisprudence sur les droits de la défense et par rapport aux textes particuliers qui comportent des dispositions précises dont l'application suffit A  garantir la règle du contradictoire.
Le décret définit d'abord le champ d'application de la règle, puis en fixe les limites avant d'en déterminer les modalités pratiques. Il invite A  s'interroger sur la valeur juridique de la règle du contradictoire.
1) Champ d'application
En son article 8, le décret du 28 nombre 1983 étend la règle du contradictoire A  tous les cas où une décision administrati doit AStre motivée par application de la loi du 11 juillet 1979 modifiée sur la motivation des actes administratifs.
Il s'agit, rappelons-le, d'une part, des décisions individuelles défavorables, d'autre part, des décisions administratis individuelles qui dérogent aux règles générales fixées par la loi ou le règlement. Dans la première catégorie, on retrou les sanctions, mais aussi des mesures exclues par la jurisprudence du champ d'application des droits de la défense dès lors qu'elles ne sont pas prises en considération de la personne : mesures de police, retraits ou abrogations de décisions créatrices de droit, décisions subordonnant l'octroi d'une autorisation A  des conditions restrictis ou imposant des sujétions, décisions opposant une prescription, une forclusion ou une déchéance, décisions refusant un avantage dont l'attribution constitue un droit, décisions qui refusent une autorisation.

2) Limites

Mais, outre les limites résultant de la loi du 11 juillet 1979 qui ésectiune sous certaines conditions l'obligation de motir dans le cas d'urgence absolue ou d'actes concernant des faits courts par le secret prévu par des textes législatifs (art. 4), le décret de 1983 restreint lui-mASme le champ d'application de la règle qu'il pose A  son article 8.
D'abord, suivant l'article 4 du décret, cette règle ne s'applique qu'aux services administratifs de l'Etat et des élissements publics administratifs de l'Etat, A  l'exception des services placés sous l'autorité du ministre de la justice - cette exception est injustifiable.
Ainsi se trount exclus les actes des collectivités locales - ce qui n'est pas moins injustifiable, tout comme l'est l'exclusion (apparente) des actes des élissements publics A  caractère industriel et commercial de l'Etat.
Ensuite, le mASme article 4 exclut du champ d'application de la règle posée A  l'article 8 les mesures concernant - les relations du service ac ses agents -. Cette exception est remarquable, mais il est vrai que les droits de la défense ont depuis longtemps trouvé leur terrain d'élection dans le droit de la fonction publique où la plupart des décisions contestées sont prises en considération de la personne.
De troisième part, la règle ne s'applique pas dans un certain nombre de circonstances dont l'accumulation est A  première vue impressionnante : urgence ou circonstances exceptionnelles, nécessités de l'ordre public et de la conduite des relations internationales, cas où il est statué sur une demande présentée par l'intéressé lui-mASme.
L'exception tirée de l'urgence ou des circonstances exceptionnelles est classique dans notre droit administratif, et justifie traditionnellement la non-observation des règles de forme et de procédure, voire de compétence, sans qu'il soit besoin de le préciser dans un acte réglementaire.
La conduite des relations internationales relè de la catégorie non moins classique des actes de gournement qui échappent A  tout contrôle contentieux.
L'exception tirée des nécessités de l'ordre public, en revanche, ne laisse pas de surprendre. C'est lA  une notion sans contours définis qui peut prASter A  toutes sortes d'interprétations, dont la plus compréhensi permettrait, A  la limite, d'exclure les mesures de police du champ d'application de la règle qui aurait alors tôt fait de perdre tout intérASt. La seule position raisonnable serait de s'en tenir aux exceptions classiques, d'origine jurisprudentielle, de l'urgence et des circonstances exceptionnelles qui recouvrent déjA  la notion de nécessité de l'ordre public.
C'est que le domaine d'application de la règle posée A  l'article 8 est déjA  sensiblement réduit par la dernière exception qui vise les cas où il est statué sur une demande de l'intéressé. En effet, hormis le cas des mesures de police stricto sensu, la plupart des décisions prises par l'Administration aujourd'hui le sont A  la suite d'une demande d'autorisation ou d'agrément présentée par l'administré. Certes, très sount les décisions rejetant de telles demandes sont prises dans le cadre d'une compétence liée et, par suite, pour le pétitionnaire, en connaissance de cause.
Mais en réalité cette vision juridique des choses est, compte tenu de la complexité des réglementations contemporaines, beaucoup plus théorique que pratique, en sorte que dans l'esprit rien ne justifie vraiment d'exclure ainsi une grande partie des administrés du bénéfice de dispositions qui constituent inconteslement un progrès dans la voie d'une vérile démocratie administrati.
3) Modalités pratiques
La procédure prévue par le décret de 1983 implique d'abord l'obligation pour l'Administration, avant de prendre l'une des décisions que ce texte vise, de mettre l'intéressé en mesure de présenter des observations écrites.
En outre l'alinéa 2 de l'article 8 prévoit que, si l'intéressé le demande expressément, il doit AStre entendu par l'agent chargé du dossier ou, A  défaut, par une personne habilitée A  recueillir ses observations orales.
On peut se demander si cette seconde formalité se substitue A  la première. Pris A  la lettre, l'article 8 autorise formellement l'intéressé tout A  la fois A  présenter des observations écrites et A  demander A  AStre entendu.
Il est vrai que le texte introduit un élément de complexité en opérant une distinction entre les - intéressés - qui bénéficient du droit de présenter des observations écrites, et - toute personne qui est concernée par une décision mentionnée au premier alinéa -, et qui peut demander A  AStre entendue.
Il appartient au juge de définir ces catégories de personnes concernées ou intéressées. Il est probable qu'une conception trop extensi sera écartée comme contraire A  l'esprit mASme de la règle du contradictoire. Peut-AStre le caractère direct de l'intérASt lésé sera-t-il retenu. On ne voit pas, en tout cas, de raisons d'adopter une conception distincte des personnes concernées ou intéressées suivant la nature écrite ou orale, des observations que l'Administration est tenue de recueillir de leur part.
La - personne concernée -, par ailleurs, peut se faire assister ou représenter - ce qui implique que la ution personnelle n'est pas obligatoire - par un mandataire de son choix, donc notamment par un avocat. 11 faut certainement entendre ce droit comme s'appli-quant également aux personnes - intéressées - qui présentent des observations écrites.
La procédure orale est exclue, selon l'alinéa 3 de l'article 8, en cas de demandes d'audition répétitis ou manifestement abusis par leur nombre et leur caractère systématique (on obserra que d'après l'article 5, alinéa 3 du décret, l'Administration est dispensée d'accuser réception des demandes répétitis ou manifestement abusis par leur nombre ou leur caractère systématique : c'est en bonne logique cette conjonction - ou - qu'il convient de substituer ici A  la conjonction - et -, qui n'est due sans doute qu'au caractère systématiquement défectueux de la rédaction du décret).
Cette limite aux demandes d'audition démontre en tout cas a contrario que l'intéressé peut AStre entendu plusieurs fois A  sa demande A  propos de la mASme décision.
La procédure orale est-elle également exclue, comme l'instruction écrite, en cas d'urgence, circonstances exceptionnelles, nécessités de l'ordre public et de la conduite des relations internationales, décisions prises sur demandes des intéressés ? Une interprétation littérale de l'article 8 devrait conduire A  une réponse négati A  cette interrogation.
Toutefois, lA  encore, une certaine ratio legis, eu égard A  la défectuosité de la rédaction, est plutôt en faur de l'exclusion.
On obserra enfin que le décret ne consacre pas l'obligation pour l'Administration de communiquer A  l'intéressé ses griefs. C'est regretle. A tout le moins est-on en droit d'espérer que la jurisprudence applicable aux droits de la défense et suivant lesquels ces griefs doint AStre communiqués A  l'intéressé s'il le demande sera étendue aux hypothèses prévues par le décret.
Ce rapprochement entre le décret et la jurisprudence, et cette formulation de leur interaction comme s'il s'agissait d'un fait inévile, invitent A  s'interroger sur la valeur juridique de la règle du contradictoire.

4) Valeur juridique de la règle du contradictoire

La règle du contradictoire n'a pas, en l'état du droit, une valeur juridique uniforme.
Il faut en réalité distinguer entre, d'une part, les droits de la défense proprement dits, et, d'autre part, les autres procédures qui ont pour but de garantir ces mASmes droits.
Le principe des droits de la défense, issu essentiellement de l'article 65 de la loi du 22 avril 1905, mais dégagé par la jurisprudence, a été consacré en tant que principe général du droit par l'arrASt dame Veu Trompier-Gravier de 1944.
En principe, donc, seule une loi pourrait réduire les garanties instituées par la jurisprudence et dont l'ensemble constitue ce qu'il est connu d'appeler les droits de la défense.
Lorsque leur champ d'application est élargi par un texte, en revanche, si ce texte est de nature réglementaire, il peut AStre bien entendu modifié par l'autorité réglementaire de telle sorte que les garanties supplémentaires ainsi apportées par le texte ne sauraient AStre regardées comme constituant un acquis sinon définitif (rien n'est définitif en matière juridique) du moins aussi intangible qu'un principe général du droit.
Quoi qu'il en soit, tant qu'elle n'ont pas été abrogées les noulles dispositions réglementaires - essentiellement le décret du 28 nombre 1983 - s'imposent, notamment au juge.
Du moins cette solution parait-elle aller de soi s'agis-sant des dispositions ajoutées par ces textes, qui sont favorables aux administrés dont elles augmentent les droits. Elle est moins sûre, en revanche, lorsqu'il s'agit de dispositions restrictis par rapport aux règles ju-risprudentielles existantes et qui participent du principe général des droits de la défense : ainsi des limites apportées au respect de la règle du contradictoire en matière de sanctions ou de mesures prises en considération de la personne, par l'article 8 du décret du 28 nombre 1983.
Sauf A  considérer que ces limites prévues par ledit article 8 ont la mASme portée que celles déjA  instituées, en toutes matières d'ailleurs, par la jurisprudence, les règles jurisprudentielles relatis aux droits de la défense doint alors normalement l'emporter sur la restriction réglementaire.
Si en étendant l'exigence de la défense A  de nombreuses mesures défavorables, le décret du 28 nombre 1983 constitue - un pas rs la consécration complète du principe du contradictoire -, non seulement les dirses exceptions qu'il comporte, mais aussi et surtout la différence de niau dans la hiérarchie des normes font qu'on est encore loin de la consécration d'un tel principe, sauf A  la jurisprudence de s'inspirer des dispositions du décret pour paracher son œuvre en élevant cet ensemble normatif A  la hauteur d'un principe général du droit.

II - Règles particulières applicables A  l'instruction des
DEMANDES ADRESSéES A€ L'ADMINISTRATION PAR LES ADMINISTRéS : OBLIGATION POUR L'ADMINISTRATION D'ACCUSER RECEITION DES DEMANDES QU'ELLE REçOIT.
Les articles 5 et 6 du décret du 28 nombre 1983 imposent A  certaines autorités administratis d'accuser réception des demandes qui leur sont adressées par les administrés.
1) Champ d'application ' Administrations concernées. Suivant l'article 4 du décret, cette règle ne s'applique qu'aux services administratifs de l'Etat et des élissements publics de l'Etat, A  l'exception des services placés sous l'autorité du ministre de la justice - cette exception ne se justifie nullement mASme si, comme le relè le rapport introductif du décret, ces services concernent notamment - l'organisation des juridictions, l'Administration pénitentiaire et l'éducation surillée -. Ainsi se trount exclues les collectivités territoriales, ce qui est carrément injustifiable.
N'est pas davantage explicable l'exclusion apparente des actes des élissements publics A  caractère industriel et commercial, du moins des actes pris dans le cadre des services industriels et commerciaux gérés par les élissements publics (qui peunt dans certains cas gérer des services administratifs en mASme temps que des services industriels et commerciaux). Sauf, lA  encore A  considérer que les rédacteurs du décret n'ont pas su faire montre dans le maniement des catégories juridiques du minimum de rigueur exigible pour un texte de cette importance.

' Pétitionnaires concernés.

Ensuite, le mASme article 4 exclut du champ d'application de la règle posée A  l'article 5 les mesures concernant - les relations du service ac ses agents -. Cette exception est évidemment remarquable mais cette fois elle s'explique par la spécificité de ces relations : et sa portée sera limitée par le fait que la plupart des décisions prises par l'autorité administrati enrs ses agents le sont spontanément.

' Objet de la demande adressée A  l'Administration.

Le texte ne fixe aucune limite aux catégories de demandes visées, qui peunt donc tendre A  obtenir une autorisation, un agrément, une information, une indemnité, un droit, etc.
Et aussi, semble-t-il, l'annulation d'une décision administrati : rien, en effet, ne parait s'opposer A  ce que l'obligation d'accuser réception s'applique aux recours administratifs.
2) Modalités
L'accusé de réception de la demande doit comporter quatre catégories de mentions (D. art. 5, 6 et 7, al. 2). Il doit indiquer :
' le service chargé du dossier ou l'agent A  qui l'instruction du dossier a été confiée :
Cette mesure est A  l'évidence essentielle pour faciliter le dialogue entre le service et le pétitionnaire.
' le délai A  l'expiration duquel, A  défaut d'une décision expresse, la demande sera réputée acceptée ou rejetée :
Cette mention vise l'interntion éntuelle d'une décision implicite, qui peut AStre, selon les cas, d'acceptation ou de rejet.
S'agissant d'une décision implicite d'acceptation, toujours prévue par un texte, il s'agit en quelque sorte de rappeler au pétitionnaire l'étendue de ses droits dans un domaine qui est sount mal compris par les administrés : ainsi l'intéressé pourra-t-il connaitre ac précision la date A  laquelle l'Administration, si elle a jusque-lA  gardé le silence, sera réputée lui avoir tacitement accordé l'autorisation demandée, ac toutes les conséquences juridiques qui s'attachent A  ce mécanisme, et sera-t-il incité A  faire valoir sa position A  l'autorité administrati en temps utile.
Normalement l'information donnée sur ce point ne peut AStre complète que si l'Administration fait état de la transmission A  l'autorité compétente, qui fait courir le délai d'acceptation tacite en rtu de l'article 7, alinéa 1", seconde phrase du décret.
Quant au délai au terme duquel intervient une décision implicite de rejet, il est suivant le droit commun de quatre mois, mais un texte particulier peut prévoir un délai différent.
' S'il y a lieu, les délais et les voies de recours contre la décision implicite de rejet.
- S'il y a lieu - : cette restriction peu claire vise sans doute les cas où le silence de l'Administration équivaut A  une acceptation et non A  un rejet. Elle ne peut concerner les hypothèses où le délai de recours ne court pas (plein contentieux, décisions prises par les organismes collégiaux ou sur leur avis) puisque les décisions prises dans ce domaine relènt de voies de recours dont rien ne justifierait qu'elles soient cachées aux intéressés.
Cette règle noulle est d'importance. Jusqu'alors il fallait AStre un technicien arti du droit administratif pour connaitre et comprendre le mécanisme d'interntion des décisions implicites de rejet et de recours contre ces décisions. Désormais les droits des administrés seront bien protégés par cette régie qui vaut pour tous les délais de rejets tacites et pour tous les délais de recours, spéciaux ou de droit commun, contre ces décisions, et ce d'autant mieux que les intéressés seront informés suffisamment tôt, avant mASme que ne commence l'instruction de leur demande. Cela ne conduit qu'A  regretter davantage les restrictions apportées au champ d'application de la règle.
Celle-ci est A  rapprocher de celle, prévue A  l'article 9 du décret, suivant laquelle les délais et les voies de recours doint également AStre mentionnés dans la notification des décisions expresses. On aurait pu concevoir que mASme dans le cas des décisions expresses l'information soit donnée également dans l'accusé de réception initial, s'agissant du moins des décisions prises sur demandes des administrés, et pas seulement dans la notification, une fois la décision prise. A la vérité c'est donc plus par nécessité pratique que par souci d'informer le plus tôt possible les administrés que les auteurs du décret ont prévu la mention des délais et voies de recours concernant les décisions implicites de rejet dans l'accusé de réception.
La transmission A  l'autorité compétente d'une demande adressée A  une autorité incompétente lorsque cette transmission est obligatoire en rtu des dispositions de l'article 7, alinéa 1er du décret.
' Enfin, l'accusé de réception doit indiquer le cas échéant les pièces manquantes et celles des pièces rédigées en langue autre que le franA§ais dont l'Administration requiert la traduction, un délai étant fixé pour la production de ces pièces.
D'une faA§on générale, il est inutile de se poser la question de savoir quelle sera l'autorité ou l'agent compétent pour élir et transmettre l'accusé de réception, dès lors qu'il ne s'agira pas pour lui de prendre une décision faisant grief et qu'en toute occurrence sa compétence sera liée.
On est tenté en revanche de reler la lourdeur du système, qui implique un premier examen rapide du dossier. Mais cet obstacle n'est qu'apparent dès lors que l'Administration doit en tout état de cause AStre apte A  répondre A  l'ensemble des questions qui lui sont ainsi posées, lors de l'instruction du dossier. La contrainte que constitue surtout pour elle la nécessité de transmettre le plus rapidement possible l'accusé de réception n'est que la ranA§on des garanties noulles offertes aux administrés.
Force est de constater qu'A  ce jour l'obligation d'accuser réception dans les conditions susénoncées ne parait pas AStre encore entrée dans les mœurs administratis.
3) Dispenses
L'Administration est dispensée d'adresser un accusé de réception dans deux cas :
' d'une part, elle n'est pas tenue d'accuser réception des - demandes répétitis ou manifestement abusis par leur nombre ou leur caractère systématique. -
Il appartiendra au juge de définir strictement ces notions, étant rappelé que ne sauraient AStre regardées en soi comme répétitis au sens de ce texte ou manifestement abusis les demandes multiples qu'un administré est en droit de réitérer par exemple, lorsque le rejet n'est pas créateur de droit ou lorsque les circonstances ont changé.
' d'autre part, les dispositions du décret ne sont pas applicables aux demandes dont l'accusé de réception est régi par des dispositions spéciales (par exemple, en matière de permis de construire). Mais ces cas ne sont peut AStre pas si nombreux qu'ils puissent réduire sensiblement la portée desdites dispositions.
4) Sanction de l'obligation d'accuser réception L'obligation d'accuser réception n'est sanctionnée que d'une seule faA§on : l'article 5 du décret dispose que - les délais opposables - A  l'auteur de la demande courent de la date de la transmission de l'accusé de réception A  celui-ci. En d'autres termes, les délais opposables A  l'auteur de la demande ne courent pas tant que l'accusé de réception ne lui a pas été transmis.
En fait le délai au terme duquel le silence de l'Administration vaut rejet tacite, qu'il s'agisse du délai de droit commun de quatre mois ou d'un délai spécial prévu par un texte particulier, est en principe un délai opposable A  l'auteur de la demande, en sorte que l'omission d'accuser réception empAScherait ce délai de courir, de mASme et a fortiori que le délai de recours contre cette décision implicite de rejet, délai qui ne peut évidemment commencer A  courir tant que la décision n'est pas elle-mASme internue.
Cette thèse s'autorise de la lettre de l'article 5 du décret. Elle est toutefois impraticable car elle permettrait A  l'Administration de s'abstenir de prendre toute décision sur la demande dont elle est saisie aussi longtemps qu'elle n'aurait pas transmis l'accusé de réception. Le résultat serait le contraire de celui recherché par les auteurs du décret.
Dès lors, force est de limiter la notion de délais opposables A  celle de délais de recours. S'agissant d'une décision implicite du rejet, le pétitionnaire pourra s'en prévaloir A  l'expiration du délai de quatre mois courant du dépôt de sa demande, mais il ne sera enfermé dans aucun délai pour la déférer au juge tant qu'il n'aura pas reA§u l'accusé de réception de sa demande.
Mais doit-on se limiter au délai de recours contre la décision implicite de rejet ? Dans le silence de l'article 5, le délai opposable ne pourrait-il pas AStre également le délai de recours contre la décision expresse A  internir ? Rien ne permet formellement d'ésectiuner cette interprétation.
La sanction de l'omission de transmettre un accusé de réception A  l'auteur de la demande qui consiste en l'inopposabilité des délais de recours contre la décision A  internir sur cette demande, joue dans deux cas :

' lorsque l'accusé de réception fait entièrement défaut ;

' lorsque manque seulement l'une des trois clauses énumérée A  l'article 5 (1er A  3e), ci-dessus, ou que celles-ci sont erronées - et que l'intéressé se trou de ce fait empASché de faire valoir ses droits -.
Cette dernière formule, restricti, est assez énig-matique dès lors que, par définition, chacune des informations que doit contenir l'accusé de réception est destinée A  permettre A  l'intéressé - de faire valoir ses droits -. Simplement cela réser sans doute le cas où l'omission ou l'erreur dont est entaché l'accusé de réception a pu AStre réparée de telle sorte que l'intéressé n'a pas été empASché de faire valoir ses droits. Mais en bonne logique ce sera A  l'Administration d'apporter la preu que l'omission ou l'erreur est restée sans conséquences pour l'administré et ne lui a causé aucun grief.
Il échet d'obserr par ailleurs que l'omission de réclamer les pièces manquantes et de fixer un délai pour leur production n'est assortie quant A  elle, d'aucune sanction (D., art. 6).
Le texte ne repousse pas, notamment, le point de départ du délai de décision implicite de rejet jusqu'A  la production de ces pièces.
En revanche, l'omission de la mention de la transmission A  l'autorité compétente est assortie de la sanction de l'inopposabilité des délais de recours, sans la restriction précitée relati A  la possibilité pour l'intéressé de faire en toute occurrence valoir ses droits (art. 7, al 2). Simplement il est précisé qu'il ne s'agit que des délais concernant les décisions implicites de rejet, ce qui exclut formellement les décisions expresses. Cette précision peut nir en renfort de la thèse précédemment exposée suivant laquelle les délais de recours visés A  l'article 5 concernent dans le silence du texte tant les décisions implicites que les décisions expresses. Mais on reconnaitra aisément, eu égard A  la défectuosité générale de la rédaction de ce décret, que cette précision n'a pu AStre nécessitée que par le contexte de l'article 7, en sorte que dans l'esprit des auteurs du décret elle ne serait qu'un rappel de la règle posée A  l'article 5, laquelle, dès lors, ne concernerait que les délais de recours contre les décisions implicites de rejet et non contre les décisions expresses.
Enfin, dans le silence du décret, il va de soi que la transmission d'un accusé de réception complet et exact doit s'entendre de la réception de ce document par l'intéressé, conformément aux règles classiques en matière de notification des décisions administratis. Ce devrait AStre A  l'Administration d'apporter la preu de cette réception par un document ayant date certaine, tel qu'une lettre recommandée ac demande d'avis de réception postal.
Le décret du 28 nombre 1983, a, d'après le rapport introductif, pour ambition de s'inscrire - dans le cadre de la mise en œuvre de la noulle citoyenneté qui a pour corollaire la définition d'un nouau statut de l'usager du service public -, en énonA§ant, - des règles assurant une meilleure protection de ses droits, des rapports moins dépersonnalisés ac les agents publics, une information systématique des usagers sur les décisions que l'Administration prend ou envisage de prendre et sur les voies et modalités de recours contre ces décisions, la recherche de la plus grande objectivité des décideurs, des dispositions assurant que le pouvoir d'appréciation dont dispose l'Administration s'exerce dans les meilleures conditions -.
Il n'est pas certain que le résultat soit A  la mesure d'une telle ambition.


EXERCICE

COMMENTAIRE D'ARRET

Conseil d'Etat Section 26 juillet 1982

Affaire : M. Maillet c/ Société générale de travaux électriques. ' RequASte nA° 34.388
Vu le jugement du 25 mars 1981, enregistré au greffe du tribunal administratif de Versailles le 2 avril 1981, par lequel le conseil de prud'hommes de Corbeil-Essonnes renvoie A  ce tribunal administratif, par application des dispositions de l'article !.. 511-l du Code du Travail, l'appréciation de la légalité de la décision implicite d'autorisation du licenciement pour motif économique de M. Maillet ;
Vu la lettre du 21 mai 1981, enregistrée au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat le 22 mai 1981, par laquelle le président du tribunal administratif de Versailles a transmis au Conseil d'Etat la question préjudicielle dont il était saisi par le jugement visé ci-dessus ;
Considérant qu'aux termes de l'article L. 321-9, 2' alinéa, du Code du Travail, pour les demandes de licenciements dont le nombre est inférieur A  dix dans une mASme période de trente jours, - l'autorité administrati dispose d'un délai de sept jours, renoulable une fois, pour vérifier la réalité du motif économique invoqué et pour faire connaitre soit son accord, soit son refus d'autorisation - ;
Considérant qu'A  l'expiration du délai de sept jours le silence gardé par l'inspecteur du travail sur la demande d'autorisation de licenciement de M. Maillet présentée ac les pièces requises une décision tacite d'autorisation de licenciement est née, sans qu'il y ait lieu de rechercher la cause de ce silence ni de tirer de conséquence juridique du fait que l'inspecteur du travail n'aurait pu se livrer A  un examen réel du motif économique invoqué par l'employeur ;
Considérant que le licenciement de M. Maillet doit s'apprécier dans le cadre de l'élissement de la Société générale de travaux électriques A  Juvisy indépendamment des licenciements demandés dans d'autres élissements de cette société ; que deux salariés dont M. Maillet ont été, pour l'élissement de Juvisy, compris dans la demande de la société ; que, dans ces conditions, la légalité de l'autorisation de licenciement n'est pas subordonnée au respect des formalités de la procédure de concertation visée aux articles L. 321-3 et L. 321-9. 1" alinéa, applicable seulement aux licenciements en nombre au moins égal A  dix salariés ;
Considérant enfin qu'il ressort des pièces du dossier qu'un motif économique A  la base de l'autorisation de licenciement litigieux étant éli cette autorisation n'est pas entachée d'illégalité ;

DéCIDE :
Art. 1". ' Il est déclaré que l'exception d'illégalité soumise au tribunal administratif de Versailles par le conseil de prud'hommes de Corbeil-Essonnes et relati A  la décision par laquelle le directeur départemental du travail et de la main-d'œuvre de l'Essonne a autorisé la Société générale de travaux électriques A  licencier pour cause économique M. Maillet n'est pas fondée

Commentaire

La technique de la décision implicite d'acceptation ' dite, plus brièment, autorisation tacite ' constitue un instrument répandu et commode entre les mains de l'administration ; elle est de surcroit censée offrir une garantie aux administrés contre l'inertie de l'autorité administrati (V.M. Pauti, Les décisions implicites d'acceptation et la jurisprudence administrati, R.D.P., 1975, p. 1525).
On l'a parée, en ses débuts, de toutes les rtus, comme il sied A  toute innovation récente d'origine législati ou jurisprudentielle. Une décennie d'application dans de multiples domaines a fait apparaitre des inconvénients tels qu'elle constitue aujourd'hui un des régimes les plus décriés, tout au moins par l'administration et par certains magistrats administratifs parmi les plus éminents. Ceux ci, tels M. Bacquet, Commissaire du Gournement, se plaisent A  souligner le caractère - exceptionnel - dans notre droit des procédures - d'autorisation tacite -, pour réclamer une interprétation restricti des textes qui les prévoient, compte tenu de leurs - conséquences radicales -. Dans une étude publiée en 1980, la Commission du Rapport et des Etudes du Conseil d'Etat a jugé le régime de l'autorisation tacite - peu satisfaisant - et a proposé de lui apporter des améliorations qui le rapprocheraient au maximum du régime des autorisations expresses. Cette Commission a estimé notamment que l'administration devait disposer, avant que son autorisation soit réputée acquise, de délais suffisants pour statuer.
Or c'est précisément dans un cas où le délai pour statuer est extrASmement bref que le Conseil d'Etat a été amené A  rendre son arrASt du 26 juillet 1982 qui pose de faA§on originale la question de la légalité d'une autorisation tacite.
Le juge administratif a été saisi selon une procédure couramment utilisée depuis 1979, celle du renvoi préjudiciel par le juge judiciaire aux fins d'apprécier la légalité de la décision administrati d'autorisation de licenciement : cette procédure a été expressément prévue dans le cas de licenciements pour motif économique de moins de 10 personnes en 30 jours par l'article L 511-l, alinéa 3 du Code du travail.
Aux termes de l'article L 331-9, alinéa 2 dudit Code, l'autorité administrati dispose du délai extrASmement bref de sept jours pour statuer sur les demandes portant sur des licenciements de ce type. A l'expiration de ce délai, le silence de l'inspecteur du travail fait naitre une autorisation tacite.
C'est exactement ce qui est adnu au cas présent suite A  la demande d'autorisation de licenciement de M. Maillet présentée par son employeur.
Appelé par le Conseil de Prud'hommes de Corbeil, saisi d'une demande d'indemnité, A  contrôler la légalité de l'autorisation tacite de licenciement, le Tribunal Administratif de Versailles, ayant été dans l'incapacité de statuer dans le délai d'un mois qui lui était imparti par l'article L 511-l, a par application de ce texte, transmis le dossier au Conseil d'Etat.
La Haute Assemblée a, par l'arrASt commenté, rejeté la question préjudicielle comme non fondée pour trois motifs.
Deux d'entre eux ne méritent pas de commentaires :
' le licenciement de M. Maillet doit s'apprécier dans le cadre de l'élissement de la S.G.T.E. indépendamment des licenciements demandés dans d'autres élissements de cette Société ;
' - il ressort des pièces du dossier - que le licenciement repose réellement sur un motif économique (on notera simplement le laconisme de cette formule classique et mystérieuse sount reprochée au Conseil d'Etat).

C'est le troisième motif qui présente un grand intérASt.

L'Administration avait soutenu qu'A  la date A  laquelle les services de la direction départementale du travail avaient reA§u la demande l'inspecteur du travail était absent pour cause de maladie, en sorte que, personne n'ayant pu examiner cette demande, l'autorisation acquise par l'employeur serait illégale.
Le Conseil d'Etat a rejeté cette prétention aux motifs qu'il n'y a pas lieu de rechercher la cause du silence de l'autorité administrati ni de tirer de conséquence juridique du fait que celle-ci n'aurait pu se livrer A  un examen réel du motif économique invoqué par l'employeur.
Cette solution est remarquable A  un triple point de vue :
' elle contribue au renforcement du principe de la continuité administrati,
' elle raffermit le système de preus construit par la jurisprudence,
' surtout elle maintient au régime des autorisations tacites sa nature spécifique.

I. ' Le renforcement du principe de la continuité administrati.
La thèse de l'administration méconnaissait un principe qui - est de l'essence du service public - (Tar-dieu, Concl. sous CE., 7 août 1909, Winkell, Rec. p. 826 et 1296) : la continuité administrati.
Ce principe, qui procède du principe constitutionnel de la continuité de l'Etat, et que le Conseil d'Etat a qualifié de - fondamental - (13 juin 1980, dame Bon-Jean, Rec, p. 274), s'oppose en effet A  ce que le simple empASchement, pour raisons personnelles, d'une autorité administrati, puisse entrar le déroulement normal d'une procédure légale.
Il appartient A  l'administration de se prémunir contre ce type d'inconvénient en organisant un système de suppléance, d'intérim ou de délégation.
On ne peut, en tout cas, concevoir que les administrés ' en l'occurence l'employeur ' puissent AStre les victimes d'une telle carence administrati, qui ne ferait d'ailleurs qu'ouvrir de nouaux contentieux.

II. ' Le raffermissement du système de preus.

La solution préconisée par l'administration posait dans tous les cas un problème de preu : il eût été impossible pour le pétitionnaire de contester utilement a posteriori les assertions de l'administration quant aux causes, qui peunt AStre multiples, de sa carence. Pourra-t-on exiger un certificat médical ? A quel moment devra-t-il AStre produit ?
Quant A  remplacer le système de preus devant la juridiction administrati par un principe général et absolu de confiance enrs l'Administration, ce serait une régression contentieuse difficilement concevable : il ne resterait plus qu'A  rayer l'arrASt Barel de la liste des grands arrASts de la jurisprudence administrati
A la limite l'administration pourrait se contenter d'affirmer sans AStre contredite, qu'elle n'avait pas eu le temps ou la possibilité matérielle d'examiner le dossier pour qu'il ne soit plus tenu compte de l'autorisation tacite.
C'est sans doute cette conséquence extrASme mais inélucle de la thèse de l'administration que le Conseil d'Etat a voulu éviter.

III. ' Le maintien de la nature spécifique des autorisations
TACITES.
Bien des arguments militent en faur d'un abandon de la spécificité des autorisations tacites par rapport aux décisions expresses.
Mais des raisons déterminantes ont conduit la Haute Assemblée, au cas présent, A  maintenir cette spécificité.
1er La tendance A  abandonner la spécificité des autorisations tacites.
a) Elle se constate d'abord sur un général.
La doctrine défavorable aux autorisations tacites a été suivie par la jurisprudence. On sait que l'une des caractéristiques principales des autorisations tacites est de ne pouvoir AStre rapportées par l'autorité administrati qui se trou dessaisie (CE., S., 14 nov. 1969, Rec, p. 448, concl. Bertrand). Or, pour ne prendre que cet exemple, le Conseil d'Etat a reconnu au supérieur hiérarchique le pouvoir de rapporter une autorisation implicite internue A  l'échelon subordonné (CE., S., 1" février 1980, Ministre de la Santé c. Soc. Clinique Am-broise-Paré), du moins lorsque le recours hiérarchique constitue un préalable obligatoire A  tout recours contentieux. Dans ces conditions, il est clair que le bénéficiaire d'une autorisation n'a plus aucun avantage A  l'obtenir de faA§on implicite.
En outre, sauf le cas de la motivation obligatoire, la légalité externe et interne des autorisations tacites est contrôlée par le juge dans les mASmes conditions que celle des autorisations expresses.
b) Au cas particulier, des commentateurs de l'arrASt (MM. Lasserre et Delarue, A.J.D.A., 1982, p. 705) ont estimé qu'il n'y avait aucune raison que le fait que l'autorisation soit née d'un silence et non d'une prise de position expresse affranchisse l'administration de la règle fondamentale qui l'oblige A  examiner les données particulières de chaque affaire.
Aussi, selon eux, le juge de la légalité de l'autorisation tacite devrait rechercher si, derrière le silence de l'administration, ne se cache pas une vérile carence de celle-ci.
Le Conseil d'Etat en a jugé autrement, considérant sans doute que cet objectif, certes conforme aux intérASts du salarié licencié, ne méritait pas que fussent complètement ruinés les fondements mASme de la jurisprudence relati aux autorisations tacites.
2e La volonté de maintenir la nature spécifique des autorisations tacites.
11 faut rappeler l'analyse pénétrante de Monsieur le Président Bertrand dans ses conclusions sous l'arrASt E (S., 14 nombre 1969, p. 498) : - les textes qui ont institué un régime d'autorisation ou d'approbation tacite sont faits pour inciter les autorités administratis A  instruire rapidement les affaires dont elles sont saisies et A  prendre en temps utile des décisions expresses de rejet dans tous les cas où elles estiment ne pouvoir accéder aux demandes, ou devoir infirmer les décisions des organismes sous tutelle L'Administration ne peut ainsi en présence d'une situation justifiant un rejet ou une infirmation, s'en prendre qu'A  elle-mASme, si elle laisse s'écouler le délai qui lui est donné sans s'AStre prononcée. L'impasse dans laquelle elle se place est alors la sanction, voulue par la loi ou le règlement, de la carence -.
C'est que, pourrait-on ajouter, le mécanisme d'autorisation tacite a été conA§u, notamment en la matière, comme une garantie pour le pétitionnaire. Et ce point de vue doit l'emporter sur celui qui ut qu'il soit parfaitement éli que l'Administration a procédé A  un examen complet de la demande avant l'expiration du délai. Si le législateur avait voulu faire prévaloir ce dernier principe, il aurait A  l'évidence institué un mécanisme d'autorisation expresse de droit commun.
C'est ainsi que M. le Président Bertrand observait encore que : - En ces matières, où sont en cause, tantôt les principes de la décentralisation, et tantôt la saugarde de droits individuels fondamentaux, on a voulu que l'Administration statue rapidement pour que les situations juridiques soient dès que possible définies et silisées. Mais la dérogation apportée A  cette fin au régime ordinaire de la décision implicite de rejet serait sans effet utile si l'autorité administrati n'était pas en mASme temps dessaisie de son pouvoir de décision A  l'expiration du délai imparti pour se prononcer expressément parce qu'elle cesse alors d'AStre compétente. Cette conséquence nous semble tout A  fait nécessaire, et incluse dans l'intention du législateur -.
Et c'est effectiment ce qu'a jugé le Conseil d'Etat en décidant qu'A  la suite de la décision implicite d'acceptation résultant du silence gardé par l'autorité compétente pendant le délai qui lui était imparti sur la demande d'autorisation, cette autorité - se trou dessaisie et qu'il ne lui est plus possible, mASme dans le délai du recours contentieux, de renir sur ladite décision -.
Or, cette jurisprudence, maintes fois appliquée depuis lors dans tous les domaines, nombreux, où le législateur a institué ce mécanisme d'autorisation implicite, serait A  coup sûr ruinée si l'on permettait A  l'Administration, saisie d'un remords tardif ou simplement négligente, d'invoquer quelque prétexte que ce soit, et notamment la maladie d'un de ses agents, afin de pouvoir rejeter la demande après l'expiration du délai d'autorisation tacite : cela reviendrait en effet exactement A  lui permettre de rapporter l'autorisation tacite.
Autant dire que la jurisprudence E aurait vécu.
Certes, on pourrait A  la rigueur soutenir que cette conclusion est excessi et qu'il s'agirait seulement d'une exception A  la jurisprudence E.
Mais il est facile d'objecter que le principe du dessaisissement de l'autorité administrati ne saurait se diviser : il résulte et ne peut résulter que de l'écoulement du délai. C'est lA  toute la philosophie de la jurisprudence E.

Enfin, ce litige suscite encore deux remarques.

La première est que, A  suivre l'Administration, le gage de sécurité, voulu par le législateur, offert au pétitionnaire par le mécanisme d'autorisation tacite, disparaitrait au profit d'une insécurité totale : l'entreprise ne serait jamais sûre d'avoir obtenu une autorisation tacite régulière A  l'expiration du délai, et cette insécurité peut se prolonger indéfiniment dans les cas où ces autorisations tacites ne sont pas publiées.
La seconde remarque est que l'annulation en l'espèce et pour ce motif de l'autorisation tacite serait tout A  fait formelle. Elle ne ferait qu'entrainer en fin de compte un nouau contentieux, alors pourtant que le juge a d'ores et déjA  en mains l'ensemble des éléments qui lui permettraient de contrôler la réalité du motif économique sans plus attendre.
Le souci d'une bonne administration de la justice, celui d'une bonne administration, le respect de principes jurisprudentiels fortement élis et le simple bon sens, mASme s'il n'est pas une source classique de la légalité, s'alliaient donc pour incliner au rejet de cette solution.


EXERCICE

CAS PRATIQUE

Le docteur Leboucher, directeur de la Clinique Saint-Galurin, a présenté le 3 janvier 1983 une demande d'autorisation en vue de l'extension du service de chirurgie de l'élissement par la création de six nouaux lits.
Le Préfet de région ayant gardé le silence sur cette demande pendant plus de six mois, l'autorisation a été réputée tacitement acquise au terme de ce délai en rtu des dispositions de l'article 34 de la loi du 31 décembre 1970 portant réforme hospitalière.
Le docteur Leboucher a donc pu installer ses nouaux lits et les mettre en fonctionnement. C'est alors que le 6 décembre 1982, soit plus de cinq mois après l'interntion de l'autorisation tacite, son concurrent, le docteur Lejaloux a demandé au Ministre chargé de la Santé de rapporter cette dernière.
Le Ministre a effectiment retiré l'autorisation tacite par une décision datée du 6 juin 1983, mais notifiée seulement le 9 juin 1983, et ce au motif que - les besoins en lits de clinique sont satisfaits dans le secteur considéré -.
Simultanément le Ministre a décidé de mettre fin A  l'autorisation, que la Clinique possédait depuis dix ans, d'utiliser des sources radioactis destinées A  la télé-gammathérapie, jugeant les installations désuètes.
Le docteur Leboucher vous consulte sur les points suivants :
1er Le Ministre avait-il le droit de rapporter une autorisation tacite, qui plus est après un délai de cinq mois ?

2e Sa décision est-elle suffisamment motivée ?

3e La Commission Nationale de l'Hospitalisation n'ayant pas émis l'avis préalable requis par les dispositions de l'article 34 de la loi du 31 décembre 1970, cette décision n'est-elle pas entachée d'un vice de procédure ?
4e Si elle obtient gain de cause, la Clinique pourra-t-elle réclamer une indemnisation ?
5e Le Ministre pouvait-il mettre fin A  n'importe quel moment A  l'autorisation d'utiliser des sources radioactis ? Celle-ci n'était-elle pas créatrice de droits au profit de son bénéficiaire ?
Corrigé
Docteur,
Vous me posez un certain nombre de questions re-atis, d'une part, au retrait par le Ministre de la Santé 'e l'autorisation tacite que vous aviez obtenue au ni-eau préfectoral en vue de l'extension de votre service de chirurgie, et d'autre part, A  l'abrogation par le mASme Ministre, de l'autorisation qui vous avait été accordée plusieurs années auparavant, d'utiliser des sources radioactis.
J'ai examiné attentiment votre dossier, et viens vous donner mon avis très objectif sur les questions qu'il soulè, en distinguant bien entendu les deux catégories d'autorisation susvisées.

I. ' EN CE QUI CONCERNE L'AUTORISATION DE CRéER DES NOUVEAUX UTS DE CHIRURGIE.
1" a) Il n'est pas douteux qu'en principe le Ministre de la Santé est en droit de rapporter une autorisation tacite internue au niau préfectoral.
Certes une des singularités essentielles des autorisations implicites est qu'elles ne peunt normalement pas AStre retirées (CE., S., 14 décembre 1969, Eue). En effet dès lors que la plupart d'entre elles ne font l'objet d'aucune publication, le juge ut éviter que les droits qu'elles créent puissent AStre remis en cause indéfiniment. Cette jurisprudence a été appliquée A  plusieurs reprises au domaine des autorisations tacites d'ourture et d'extension de cliniques privées (CE., 4 juillet 1975, Franiattè).
Or c'est dans cette matière précisément que le Conseil d'Etat a introduit une exception remarquable en permettant au Ministre, saisi d'un recours hiérarchique, de rapporter une autorisation tacite internue A  l'écheIon préfectoral (CE., S., 1" février 1980, Clinique Am-broise-Pare), lors mASme que le Préfet de région ne pourrait quant A  lui opérer légalement le retrait de l'autorisation qu'il a lui-mASme accordée.
C'est lA  la conséquence directe du caractère obligatoire que le Conseil d'Etat a reconnu, par le mASme arrASt, au recours hiérarchique organisé par l'article 34 de la loi de 1970, préalablement A  tout recours contentieux.
Ajoutons que le Ministre peut AStre saisi atout moment par un tiers dès lors que l'autorisation tacite n'a fait l'objet d'aucune publication (CE., S., 5 mars 1982, Clinique de l'Aigle).
b) Au cas présent, cependant, il apparait que, par application des dispositions de cet article, une noulle autorisation tacite est internue, A  l'échelon ministériel cette fois. En effet, bien qu'elle soit datée du 6 juin 1983, la décision de retrait prise par le Ministre n'a été notifiée que le 9 juin, soit postérieurement A  l'expiration du délai de six mois courant du dépôt du recours hiérarchique le 6 décembre 1982.
Or seule compte la date de la notification de la décision. Une autorisation tacite ' ou, si l'on préfère, une confirmation tacite de la première autorisation tacite ' est donc internue le 6 juin 1983 A  l'échelon ministériel. Et cette seconde autorisation tacite confir-mati doit AStre considérée comme rapportée cette fois-ci illégalement par la décision ministérielle notifiée le 9 juin 1983 (CE., 19 mai 1976, Beauchamps).
La décision ministérielle pourra ainsi AStre annulée de ce seul chef.
2' La motivation de cette décision parait effectiment bien succincte et stéréotypée, et semble A  première vue méconnaitre l'obligation de motir, prévue tant par l'article 31 de la loi de 1970 que, d'une faA§on générale, par la loi du 11 juillet 1979 sur la motivation des actes administratifs.
Mais force est de reler que dans notre domaine le Conseil d'Etat admet ce type de motivation vague et générale (arrASt clinique Ambroise Paré précité), alors qu'il la sanctionne dans des domaines voisins, tels que les ourtures dérogatoires d'officines pharmaceutiques.
3e S'il est vrai que la Commission Nationale de l'hospitalisation n'a pas émis l'avis qu'elle était tenue de rendre, il conviendrait de vérifier si elle n'a pas néanmoins, été saisie en temps utile par le Ministre.
Dans cette hypothèse, en effet, on ne pourrait faire valoir aucun vice de procédure A  rencontre de la décision ministérielle ; d'autre part et surtout, l'absence d'avis ne saurait faire obstacle A  l'interntion d'une autorisation implicite A  l'expiration du délai de six mois (cf. CE., S., 30 juin 1978, Gabriel et Alois Lenerf).
4e Si la Clinique obtient satisfaction auprès du juge administratif et fait annuler la décision ministérielle de retrait, elle pourra sans nul doute réclamer A  l'Etat une indemnisation pour les dirs chefs de préjudice qu'elle aura subis du fait du non-fonctionnement des nouaux lits dans la période entre la décision de retrait et son annulation contentieuse (manque A  gagner, perte de clientèle, si ce préjudice n'est pas regardé comme éntuel, pertes d'emploi du personnel, etc.).
Il sera évidemment tenu compte de ce que le préjudice n'a été que temporaire, l'annulation de la décision de retrait faisant automatiquement renaitre l'autorisation tacite confirmati.

II. ' En ce qui concerne l'autorisation d'utiliser des
RADIO-éLéMENTS, IL NV.ST PAS DOUTEUX QU'ELLE A éTé CRéATRICE DF. DROITS AU PROFIT DE LA CLINIQUE.
Il n'empASche que le Conseil d'Etat considère que c'est lA  un type d'autorisations qui peunt AStre révoquées A  tout moment dans l'intérASt de la santé publique, au motif notamment que les installations ne répondent plus aux prescriptions noulles fixées par arrASté (CE. S., 1" février 1980, Rigal).
C'est une exception nole A  la règle de l'intangibi-lité des actes individuels créateurs de droits.
Au cas présent, un recours contentieux parait donc voué A  l'échec.


EXERCICE

CAS PRATIQUE

M. X., né en 1965, de nationalité étrangère, est entré clandestinement en France en 1985. Deux ans après, vivant en concubinage ac une FranA§aise dont il a eu un enfant, il a fait nir en France ses parents ainsi que ses trois enfants nés dans son pays d'origine.
En 1990, il a été condamné A  douze mois d'emprisonnement pour trafic de stupéfiants.
Au moment où il finissait de purger sa peine, le préfet a pris A  son encontre, sur le fondement de l'ordonnance du 2 nombre 1945 et de la loi du 2 août 1989, un arrASté d'expulsion suivant la procédure dite d'urgence absolue (art. 26 de l'ordonnance du 2 nombre 1945), c est-A -dire sans saisine préalable de la commission d'expulsion des étrangers, et ainsi motivé : - M. X. a commis des actes repréhensibles qui rendent sa présence sur le territoire franA§ais incompatible ac les nécessités de l'ordre public -.
M. X. vous demande de le conseiller quant A  la procédure A  engager pour obtenir l'annulation de cette décision.

Corrigé
II convient A  titre liminaire de rappeler que seul importe ici l'exposé des règles de droit applicables A  l'espèce et que sont A  prohiber tous commentaires éntuels tournant autour des questions d'actualité soulevées par les problèmes de l'immigration. 1" Rappel des faits.
2e Comme il advient sount, il est difficile de donner un avis catégorique sur les chances de succès d'une action éntuelle contre l'arrASté d'expulsion.
Sur le de la légalité externe, s'il s'était agi d'une décision internant selon la procédure normale, il aurait été aisé de montrer que celle-ci, qui ne comporte que des motifs généraux et stéréotypés, et ne fait pas référence A  des raisons de fait et de droit précises, ne pouvait AStre regardée comme suffisamment motivée au sens des articles 1" et 3 de la loi du 11 juillet 1979 (CE, S, 24 juillet 1981, Belasri).
Mais ici l'arrASté d'expulsion a été pris dans le cadre de la procédure d'urgence absolue, de sorte qu'en application de l'article 4 de la loi du 11 juillet 1979 sa légalité ne pourrait AStre mise en cause pour insuffisance de motivation (CE., S., 13 janvier 1988, Albina). Encore l'urgence absolue doit-elle AStre élie. 3e De mASme, ce n'est que si l'urgence absolue est avérée que l'arrASté d'expulsion ne sera pas regardé comme entaché d'un vice de procédure faute de saisine préalable de la Commission d'expulsion dont l'interntion constitue normalement une garantie pour l'étranger expulsé.
4e Qu'en est-il en l'espèce ? Il est malaisé de se prononcer. Rappelons seulement que