Les règles de procédure38 tendent A  donner son efficacité optimale A  l'action administrative et, aussi, A  protéger les droits des administrés ou des agents publics. Par conséquent, elles portent sur l'ensemble du processus décisionnel39. Assurer le respect des droits de la défense est l'un de leurs objectifs essentiels : un principe général du droit impose ainsi le caractère contradictoire de la procédure4". éclairer les autorités administratives est non moins fondamental : tel est le principal objectif de la procédure consultative qui s'exprime dans des propositions41 ou dans des as caractérisés par leur diversité et par la complexité de leur régime.
On distingue traditionnellement trois sortes d'as : l'as conforme doit AStre nécessairement pris et sui par l'auteur de l'acte ; l'as obligatoire doit AStre pris mais l'Administration n'est pas tenue de suivre : en général, elle tient compte discrétionnai-rement de son contenu (elle en fait ce qu'elle veut); l'as facultatif, enfin, peut AStre pris, mais l'Administration n'est pas tenue de remplir cette formalité. Cette classification est contesle. Elle inclut abusivement l'as conforme qui est, en réalité, une codécision42. Elle oublie l'as spontané. Celui-ci pose un problème particulier : l'Administration a-t-elle le droit de prendre un as que les textes ne prévoient pas? La réponse est affirmative. Toutefois, pour qu'une consultation de ce type ne cie pas la décision A  laquelle elle aboutit, elle doit remplir trois conditions que le commissaire du gouvernement Raymond Odent résumait ainsi dans l'affaire Donnin de Rosière : - Il faut, d'une part, que les dispositions légales et réglementaires régissant la matière n'y fassent pas obstacle. Il faut d'autre part, que l'autorité investie du pouvoir de décider ne se considère pas, A  tort, liée par l'as ou la proposition formulée. Il faut enfin, ce qui va de soi, qu'aucun ce propre n'entache la procédure suie par l'autorité ou l'organisme ainsi consulté43.-
L'as n'est pas une décision et, par conséquent, sa régularité ne peut pas AStre contestée directement par la voie du recours pour excès de pouvoir44, mais un élément de la procédure administrative, ce qui entraine quatre séries de conséquences.
1. Lorsque l'as est obligatoire, son absence entraine la nullité de l'acte.
2. Le décideur ne doit pas considérer qu'il est tenu par l'opinion de l'organisme consulté : il y a incompétence si l'auteur de l'acte renonce A  sa liberté d'appréciation en se croyant lié par le contenu de la consultation dont il a bénéficié45.
3. L'irrégularité de l'as peut entrainer celle de l'acte qu'il prépare. En d'autres termes, il ne suffit pas de prendre un as, encore faut-il le faire dans de bonnes conditions : la composition de l'organisme consulté doit AStre régulière, le quorum doit AStre atteint au moment de la délibération, le principe d'impartialité doit AStre respecté, etc.46.
4. La consultation doit, en particulier, AStre complète. A cet égard, deux sortes d'as doivent AStre distingués. Dans les cas des as du Conseil d'Etat, le gouvernement peut ou bien maintenir son texte ou bien adopter celui du Conseil d'Etal (sans pouvoir retenir en définitive une troisième solution). Dans toutes les autres hypothèses, il suffit que la consultation ait porté sur l'ensemble du problème et l'Administration peut modifier son projet mASme sans retenir la suggestion formulée par l'organisme consulté. En somme, la règle qui vaut pour le Conseil d'état interdit tout projet nouveau tandis qu'en règle générale, seule est exclue la question nouvelle*1. Cette différence de statut juridique s'explique, au moins partiellement, par l'ordre des consultations : le Conseil d'état interent toujours le dernier et son rôle prééminent consiste A  faire la synthèse des consultations précédentes tout autant qu'A  exprimer sa propre opinion.