Poser la question de la performance des services publics, c'est donc d'abord s'interroger sur la nature du lien existant entre la performance (supposée ici financière) et les droits de propriété10. Charreaux (1997) met en perspecti trois approches de cette liaison. Selon la thèse de la "conrgence des intérASts" ", l'objectif de maximisation de valeur est d'autant mieux servi que la détention décapitai par les dirigeants est importante. La thèse de la neutralité (Dcmsetz, 1983) postule, quant A  elle, l'équivalence, au regard de la maximisation du profit, des structures de détention du capital, les variables explicatis se concentrant principalement sur les caractéristiques productis de la firme, et les marchés externes. Enfin, la thèse dite de ('"enracinement" soutient qu'une forte détention du capital par les dirigeants leur confère une marge d'autonomie qui peut desservir l'objectif de maximisation de la valeur. Mais, comme le souligne Charreaux, d'une part, des positions plus nuancées ont fait l'objet de déloppements également pertinents et, d'autre part, si la plupart des études empiriques13 tendent A  valider la thèse de la " conrgence des intérASts ", les différences constatées restent, dans de nombreux cas, statistiquement non significatis. A partir de ces remarques, l'auteur propose un modèle qui traite le problème de la performance, A  la lumière de la théorie de l'agence (Fama, Jensen, 1983), appliquée aux organisations14. Il en ressort" que, si la performance est envisagée sous l'angle de l'actionnaire, la thèse de la neutralité des structures semble prévaloir, alors que si elle est appréhendée sous l'angle, plus large, de la valeur de la firme, la thèse de la conrgence des intérASts tend A  primer. Par ailleurs, la forme d'organisation aurait une incidence non significati sur la performance des fonds propres (c'est-A -dire la renilité financière), alors qu'elle influencerait plus significatiment la performance économique (sous-entendu la renilité économique)16. En fait, on retrou ici, conformément A  la théorie des droits de propriété, l'idée que la performance économique dépend de la " pureté " de ces droits, et que l'altération des droits de propriété dans l'entreprise publique génère des dysfonctionnements organisationnels, source d'une diminution de l'efficience économique . Plus précisément, dans la mouvance des théories contractuelles de l'agence et des incitations, des auteurs comme Vickers et Yar-row (1988), ou Shapiro et Willig (1990) expliquent la moindre performance des entreprises publiques par la défaillance des systèmes d'incitation et de contrôle. L'introduction d'un nouau principal dans l'organisation (le manager privé se substituant au dirigeant public par la privatisation) induit une modification des priorités affichées de la firme, de ses systèmes d'informations18 et donc des modalités incitatis qui la structurent (Voisin, 1995). Les changements dans le processus décisionnel qui découlent d'une modification des droits de propriété sont alors censés contribuer A  améliorer la performance de l'entreprise. Ainsi, le transfert des droits de propriété du secteur public au secteur privé et donc le changement de nature dans les relations d'agence entre dirigeants et actionnaires se répercutent alors, non seulement dans les coûts d'agence19 supportés par les co-contractants, mais aussi dans les procédures incitatis20 mises en oeuvre, et plus encore dans les décisions financières, ac évidemment des répercussions en termes d'efficience organisationnelle21. De ces remarques, on peut déduire que c'est la décision de financement et sa mise en oeuvre, dans le cadre de la relation d'agence entre actionnaires et dirigeants, qui constituent, in fine, la clé de voûte de la performance des entreprises publiques (au sens financier du terme).
Cette affirmation se trou assez largement validée, lorsqu'on obser la réalité du fonctionnement du secteur public au cours des vingt dernières années, marquée de manière tout A  fait déterminante par les modalités de financement choisies, modalités qui ont participé directement du processus de privatisation : privatisation du financement des entreprises publiques jusqu'en 1986. grace aux innovations de produits22, privatisation des droits de propriété ensuite.
Pour Charreaux (1997), l'approche en termes d'incitation, qu'il juge intéressante, au moins au niau des résultats qu'elle a eu le mérite de produire, est aujourd'hui dépassée et doit AStre remplacée par " une analyse approfondie des mécanismes réels, qui conditionnent les décisions des agents, et notamment des dirigeants, selon les voies ourtes par la théorie du gournement d'entreprise". Le système de gournement d'entreprise recouvre " l'ensemble des mécanismes organisationnels, qui ont pour effet de délimiter les pouvoirs et influencer les décisions des dirigeants, autrement dit, qui " gournent " leur conduite et définissent leur espace discrétionnaire ". Ces mécanismes, qui peunt AStre, soit institutionnels, soit spontanés, sont de nature interne ou externe ; par exemple, on peut considérer que le marché financier ou le marché des cadres dirigeants sont des mécanismes externes de nature spontanée ou contractuelle, l'environnement légal et réglementaire, un mécanisme institutionnel externe, le conseil d'administration un mécanisme institutionnel interne.
La question posée ici est celle de savoir, dans quelle mesure les mécanismes organisationnels publics rétroagissent de manière particulière sur les comportements des dirigeants, autrement dit, dans quelle mesure le contrôle étatique est spécifique. Sa spécificité réside dans sa complexité24, qui favorise un relachement et / ou un détournement des mécanismes de contrôle, autorisant in fine une prise de décision pour des intérASts qui n'ont a priori plus de liens directs ac l'intérASt général issu des urnes, mais qui dépend de l'état du rapport des forces en présence2 . La propriété publique se caractérise, en effet, par la pluralité des relations d'agence, l'agent de la relation de premier niau étant le principal de la relation de deuxième niau, et ainsi de suite publique (Laffay et Lecaillon, 1992). Concrètement, le processus décisionnel, qui va de l'électeur contribuable au dirigeant de l'entreprise publique est intermédié, par les parlementaires d'abord, puis par les membres du gournement, par la structure organisation-nelle, et enfin par le conseil d'administration de la firme. L'explication en termes de gournement d'entreprise, qui n'est au fond qu'une application de la théorie de l'agence aux shareholders (ou aux stakeholders), souligne que le secteur public se caractérise par une substitution des mécanismes de contrôle intentionnels imposés aux mécanismes spontanés issus des marchés, alors que ces derniers sont censés AStre d'autant plus efficaces que le système est plus complexe . En revanche, l'approche par la gournance reconnait la pertinence d'une interntion étatique pour garantir le bon fonctionnement des mécanismes de marché, sous réser que l'on ait " conscience du coût de l'accroissement de la complexité des systèmes de gournement et de ses conséquences sur l'espace discrétionnaire des dirigeants qui conditionne la nature des décisions stratégiques et la création de valeur" (Charreaux, 1997). L'Etat retrou, ici, d'ailleurs, l'une des justifications que lui avait déjA  données la théorie de l'agence, en tant que créateur des règles du jeu des acteurs et superviseur de leur application (Voisin, 1994).
Cette première série d'approches de la performance n'est évidemment pas en mesure de rendre compte de la création de valeur dans ses dimensions sociale et sociétale, surtout si la production est organisée en réseaux et concerne des services publics. Comme nous l'avons souligné, le fonctionnement et les caractéristiques des structures publiques sont le résultat complexe d'une histoire qui a contribué A  faA§onner, au cours du temps, des missions jugées essentielles par les autorités publiques du moment, consistant A  introduire dans les décisions collectis, sous des modalités et A  des degrés dirs, des valeurs autres que celles de profit ou de pouvoir, et relevant de l'intérASt général, telles que la sécurité, l'identité nationale, ou l'équité. Si l'on admet que la performance est un rapport entre la valeur créée (ou les valeurs créées) et les coûts impliqués pour produire ces valeurs, il est clair que les services publics peunt AStre performants, dans la mesure où les missions qu'ils assument sont conformes A  l'intérASt général et donc créatrices de valeur, alors mASme qu'ils suscitent des coûts supérieurs A  ceux impliqués par une production strictement marchande (toutes choses étant égales par ailleurs).
Ainsi, parce qu'il poursuit simultanément des objectifs d'ordre opérationnel et des finalités d'ordre institutionnel, le secteur public doit nécessairement reler d'une double logique d'évaluation, combinant des critères usuels de rationalité économique ac un principe de légitimité (Laville, 1997) ; et il est inefficient et infondé de vouloir appliquer A  ces organisations publiques les modalités d'évaluation qui prévalent dans les entreprises privées.
Toutefois, l'appréhension et la gestion de la différence sont, en fait, beaucoup plus complexes qu'il n'y parait de prime abord. Si l'on admet la pertinence du " principe systémique d'équifinalité2 ", selon lequel des structures différentes peunt, non seulement, répondre A  des objectifs identiques, mais aussi contribuer A  une création de valeur (Louart, 1997), il est possible d'enrichir la notion de performance du secteur public, en se situant sur le terrain de l'efficacité de la concurrence. On peut, en effet, transposer aux formes productis, l'analyse qui vaut pour les produits, en affirmant que la dirsité est source de création de valeur, dans la mesure où elle garantit des potentialités d'adaptation, par le déloppement de modes de gestion concurrentiels et la formation d'un patrimoine d'expérimentation organisationnelle. En admettant mASme la moindre efficacité a priori des organisations publiques, la collectivité dans son ensemble devrait pouvoir bénéficier, in fine, de la coexistence concurrentielle et / ou complémentaire des deux types de structures publiques et privées. Aujourd'hui, on assiste A  la multiplication des réseaux, réseaux de services publics, mais aussi des réseaux associant des organisations publiques et des firmes privées, dans le cadre de relations dirses (commerciales, financières, institutionnelles). L'organisation en réseau, sous la forme de l'effet de réseau (Thorelli, 1986), participe de la performance, A  plusieurs titres : en premier lieu, elle permet A  des entités restées autonomes d'interagir de faA§on durable dans un cadre collectif et donc de desserrer le champ des contraintes ; en second lieu, elle réalise un compromis entre les avantages respectifs de la grande et de la petite dimension (effets de taille rsus capacité adaptati) ; en troisième lieu, elle combine les économies de structure, du fait de la décentralisation du processus décisionnel, et les économies de champ en termes de compétences, d'apprentissage, liées au caractère collectif et synergique des relations structurant le réseau.
Ainsi, s'agissant des réseaux de services publics, la valeur créée a trois fondements principaux : la valeur du service fourni qui est double, valeur pour l'usager-client, valeur pour la collectivité, qui bénéficie indirectement du " gain " individuel et qui se traduit par un surplus de cohésion sociale, mais aussi effet de réseau. Au fond, dans un contexte de rétrécissement du champ de compétence de l'Etat, sa vocation identitaire (au sens de garant de l'identité collecti) trou pleinement son sens. L'Etat est un espace privilégié de l'expression d'une identité collecti, au sein de laquelle doit s'accomplir l'intégration des différentes composantes sociales.
Qu'en est-il alors de cette vocation, lorsque l'autorité publique ne se confond plus ac l'Etat-nation et qu'elle renvoie A  un champ d'activité transnational, tel que celui de l'Europe communautaire ?
Toute entreprise, en particulier une entreprise de services publics en réseaux, dont le marché " naturel " connait un changement de dimension et de nature, subit nécessairement une reconuration de son organisation ; le marché concerné est ici le marché unique, en rtu de l'application des directis communautaires. Cette recomposition relè et priori des mASmes principes méthodologiques, que l'organisation soit privée ou publique, mais la nature des contraintes qui pèsent sur l'une ou l'autre de ces structures diffère substantiellement. En effet, le processus de restructuration résulte d'une combinatoire, mASlant les dispositions législatis, le contexte économique, technologique et institutionnel dans lequel l'entreprise est insérée, et les logiques d'action des acteurs décisionnels, des cléments qui pèsent et qui se hiérarchisent différemment, selon le type d'entreprise ac, en plus, un fort degré de variété dans chacune des deux grandes catégories, brouillant la distinction originelle publique / privée. La nature des services fournis permet, cependant, d'éclairer le processus, dans la mesure où elle qualifie le poids relatif des différents types de relations mobilisées dans la production des services publics, de la relation producti A  la relation institutionnelle en passant par la relation commerciale et la relation de solidarité.
Dès lors, l'autorité publique, par le biais de la régulation, , est appelée A  internir dans cette reconuration, A  deux titres au moins. Plus précisément, la dynamique en cours dépend du type d'équilibre souhaile et réalisable entre secteur public et secteur privé, entre concurrence et monopole28, entre intérASt général et marché, la question étant in fine de savoir " qui est habilité A  dire l'intérASt général, A  penser le service public ? " ; autrement dit, comment, dans un tel contexte, répartir les compétences entre les autorités concernées, institutions communautaires, différentes autorités nationales, indépendantes ou non ?
Dans l'état actuel de l'intégration communautaire, l'existence d'un cahier des charges opérant un partage de compétences clair et pertinent entre, d'une part, les autorités communautaires et. d'autre part, les autorités nationales, constituerait une première étape dans le sens d'un renforcement de la performance des services publics de réseau. Les autorités communautaires disposeraient " d'une compétence d'encadrement fixant les limites externes des concepts, tels que celui d'activité économique d'intérASt général " (Simon 1998), et les autorités nationales conserraient la responsabilité des grands choix de société, c'est-A -dire la qualification de ce qui relè de l'intérASt général, qui ne peut émaner, évidemment, que des seules instances démocratiquement élues. La Communauté européenne, disposant " d'un droit sans Etat " et n'ayant pas de vérile pouvoir de décision politique, n'est pas, en l'état actuel des choses, en mesure de penser et encore moins de dire l'intérASt général.
A supposer que ce partage de compétences soit opéré, non sans des difficultés considérables, reste la question du mode de gestion de ces services publics, qui connait, on l'a rappelé précédemment, une évolution obligée. Si, en effet, le processus dichotomique " gestion de la production des services publics' / réglementation " a, jusqu'A  présent, permis un fonctionnement, plutôt satisfaisant, des activités en monopole naturel au regard de l'intérASt général, tel n'est plus le cas, lorsque les logiques concurrentielles, notamment de type technologique, prennent le pas, imposant une reconuration forte des marchés. La remise en cause des monopoles, jointe A  l'efficience limitée de la stricte régulation marchande, conduit A  l'émergence d'un pouvoir de régulation, en deA§A  de la réglementation étatique et au delA  du jeu du marché, vérile interface indépendante entre les logiques étatique et marchande.
Ceci oblige A  sortir du flou sémantique qui entoure les notions de réglementation et de régulation. La réglementation, au sens précis du terme, ne concerne que certaines modalités d'interntion publique, qui prennent la forme d'une production de règles, de codes, dont objet est de pallier les déficiences des marchés, a la fois en termes allocatifs et en termes productifs. Ce concept est sount utilisé comme traduction du terme anglais " régulation ", dont le sens est, en fait, beaucoup plus large, puisque la régulation n'a pas seulement pour vocation l'amélioration du fonctionnement du marché. La régulation se focalise, en effet, moins sur le marché lui-mASme que sur les effets non désirables pour la société, induits par son fonctionnement. Elle couvre donc toutes les actions de contrôle des comportements que l'Etat (ou une autorité ayant vocation A  le représenter) conduit, A  propos des prix, des conditions de production et de nte, dans le respect de l'intérASt général.
S'agissant des entreprises de services publics en réseaux, la mise en place d'autorités de régulation, indépendantes des Etats nationaux'0 et des entreprises parait tout A  fait conforme au droit communautaire, qui impose la séparation des fonctions d'exploitation et de réglementation. Ces autorités ont, en effet, pour vocation dans le respect des règles générales énoncées par les autorités communautaires, de iller A  la protection des consommateurs contre d'éntuels comportements malthusiens (captalion de la rente par le monopoleur), A  celle des entreprises en termes d 'accès aux " facilités essentielles " contrôlées par le service public. Enfin, reste une fonction essentielle, celle visant A  coordonner les missions de service public ac les conditions générales de la concurrence, dont l'un des aspects primordiaux est le financement des charges de service public, qui peunt prendre la forme de subntions croisées31, d'une majoration des droits d'accès pour les opérateurs aval, d'un montant couvrant les coûts des obligations de service public, imposées A  un seul opérateur (en général l'ex-monopole), d'un fonds de garantie (conformément au modèle " play or pay "), qui permet A  chaque opérateur de choisir d'assurer ou non la mission, et donc d'AStre subntionné par le fonds ou d'AStre cotisant ".
Ainsi, émerge une conuration comportant quatre niaux reliés par des relations complexes - instances communautaires, autorités nationales, autorités de régulation, marché - les autorités de régulation jouant, sous le contrôle des autorités communautaires, un rôle d'interface double, vis A  vis, d'une part, des Etats nationaux et vis A  vis, d'autre part, des marchés.
On perA§oit alors que les éléments qui font la performance au sens social et sociétal du terme relènt pour une part de la nature de la réglementation dépend de l'efficience de cette conuration, qui peut penser qu'une telle conuration qui mASle des considérations de performance A  la fois économique et sociale, a le mérite d'une certaine conformité, non seulement ac les évolutions économiques et technologiques, mais aussi ac l'esprit et la lettre de la Communauté européenne.