En termes lapidaires, la croissance est le résultat d'une meilleure utilisation de facteurs de production, éntuellement disponibles en quantités croissantes, grace à une transformation permanente de l'appareil productif. On va successiment rappeler les principaux mécanismes de la croissance et préciser la notion de structure producti optimale avant de situer les raisons et les modalités des interntions publiques.

A / LE MÉCANISME DE LA CROISSANCE

On peut synthétiser le jeu de l'ensemble des éléments influençant la croissance à l'aide du graphique 5-l (voir p. 155).
Dans le temps, la recherche crée de noulles connaissances, qui sont à la base de noulles techniques et de nouaux produits qui permettent de mieux satisfaire la demande. Mais la demande prévue exerce un effet sur les orientations thématiques de la recherche et sur les orientations sectorielles des capacités et de la production.
On est amené ainsi à prendre en compte explicitement la structure sectorielle dont le rôle tient à trois éléments :
- la différence d'efficacité des facteurs de production d'un secteur à l'autre ;
- le rôle prépondérant de certains secteurs dans l'innovation technique ;
- la plus ou moins bonne adaptation à la demande (intérieure et extérieure) ;

B / LA NOTION DE STRUCTURE PRODUCTIVE OPTIMALE

1. Par structure producti, on peut entendre au moins trois réalités différentes :
- technico-économique (techniques utilisées) ;
- juridico-économique (forme juridique des entreprises, degré de concentration) ;
- méso-économique (place relati de chaque branche).
D'autre part, il faut préciser de quel ensemble géographique on parle ; on retrou la distinction classique en compilité nationale entre l'intérieur et le national.
A l'ère de l'internationalisation des capitaux, la distinction est importante ; elle l'est encore plus lorsque nous nous intéressons au système productif de la Communauté européenne qui regroupe un ensemble de pays politiquement distincts, mais visant à constituer à terme un ensemble intégré.

Tableau 5-l Structure producti optimale SPO

Critères économiques :
- combinaison optimale des facteurs de production (maximisation des termes de l'échange en fonction des avantages atifs) ;
- maitrise des branches déterminantes :
. pour le fonctionnement actuel de l'économie (ex. énergie),
. pour la préparation de l'évolution (ex. électronique) ;
- prise en compte des complémentarités et synergies (notion de structure intégrée).
Critères sociaux :

- rythme d'évolution :

. maintenant le plein emploi,

. minimisant les coûts sociaux d'adaptation ;

Critère politique :
- minimisation de la dépendance extérieure (modulée par pays) ;
- opérations de prestige.
Le nécessaire compromis entre tous ces critères : la notion de stratégie industrielle.
Structure producti européenne optimale SPEO

Les mêmes critères que ci-dessus, mais :

- la dimension de l'espace considéré change ;

- l'espace est profondément hétérogène ;

- la hiérarchie des critères diffère selon les pays ; d'où la nécessité de vérifier la compatibilité des actions menées ; de façon générale, la simple juxtaposition de plusieurs SPO ne mène pas à une speo.
2. Pour définir une structure producti optimale, on est amené à recourir à trois familles de critères (cf. leau 5-l).
En économie fermée, la principale variable d'action est constituée par la matrice technologique. Par contre, la structure sectorielle est déterminée sans marge du jeu par la structure de la demande finale.
Il en va tout différemment en économie ourte, où on dispose d'une marge de manouvre supplémentaire et où il faut rechercher l'insertion la plus habile dans la division internationale du travail. On retrou évidemment le concept des termes de l'échange et l'idée de base de Ricardo mais élargie, car ce qui compte en fait, c'est le prix auquel le pays achète et nd sur le marché mondial, prix qui peut inclure des rentes d'oligopole ou de monopole1.
La spécialisation optimale dépend alors non seulement des caractéristiques du pays, mais aussi de celles du reste du monde.
Mais l'analyse qui précède doit être élargie pour tenir compte des avantages atifs de demain, et de la façon dont nous pouvons les faire évoluer : vision dynamique et vision volontariste. Il est important d'avoir une place substantielle dans les branches qui préparent de façon décisi le futur (biens d'équipement, nouaux matériaux, noulles organisations) : une attitude volontariste se concrétisera par un effort orienté de recherche et éntuellement par des stimulations au déloppement sur le sol national de certaines productions : on retrou l'idée de la protection des industries naissantes de Frédéric List, mais au service d'un projet de déloppement industriel2.
Pour être réaliste, la vision dynamique de l'insertion dans la dit (division internationale du travail) doit prendre en considération les imperfections des marchés mondiaux : absence de transparence, absence de fluidité et risque de refus de fourniture des produits de la technologie la plus avancée. Les risques pesant ainsi tant sur l'approvisionnement physique que sur les prix doint être correctement pris en compte pour déterminer jusqu'à quel point on accepte de se spécialiser (et donc de renoncer à certaines productions).
Cette mise en garde d'ordre économique trou son homologue dans l'application du critère politique relatif aux dangers de la dépendance. La notion de dépendance tolérable sera fonction, non seulement de l'état du marché du produit, mais aussi - et c'est ici l'idée politique - de la localisation géographique des fournisseurs (relations politiques plus ou moins confiantes selon les partenaires commerciaux). Cette considération jouera à la fois sur le volume de production à garder sur son sol et sur l'ampleur des filiales qu'on installe sur le sol étranger.
En sens inrse, d'ailleurs, et toujours d'un point de vue politique, on peut vouloir installer des filiales dans un pays ami au déloppement duquel on ut contribuer3.
Le troisième et dernier critère permettant de définir la spo est d'ordre social et concerne l'emploi. Si la recherche permanente d'une spo requiert une transformation incessante de la structure technique et de la structure sectorielle, donc de la qualification et de la localisation des emplois, on peut néanmoins vouloir ralentir le rythme de certaines transformations, de façon à atténuer les coûts sociaux correspondants.
Les trois critères peunt être partiellement contradictoires et la détermination d'une spo ne peut se faire que sur la base d'un dosage entre eux qui n'a aucune raison d'être identique d'un pays à l'autre.

C / RAISONS D'UNE INTERVENTION PUBLIQUE EN FAVEUR DE L'EFFICACITÉ ET DE LA CROISSANCE

On peut synthétiser les mécanismes de croissance et les facteurs d'efficacité qui viennent d'être décrits autour de trois éléments fondamentaux :
- la croissance du volume et l'amélioration de la qualité des facteurs de base de la production ;
- une bonne orientation dans le choix des techniques et celui des produits ;
- une croissance ininterrompue de l'efficacité interne et de l'innovation (produits et procédés).
Le jeu de l'économie de marché, laissé à lui-même, va-t-il faire fonctionner au mieux ces éléments ou y a-t-il place pour une interntion publique ?
On peut regrouper les éntuelles insuffisances du marché et des décisions décentralisées autour de quatre thèmes repris au leau 5-2. Certains points méritent quelques commentaires.
Le volume de l'épargne dépend essentiellement du comportement des ménages (et du volume de l'autofinancement). On peut se demander s'il est satisfaisant de laisser le taux de croissance de l'économie nationale largement sous l'influence du comportement d'acteurs qui raisonnent sur leur vision individuelle du partage souhaile de leur propre renu entre épargne et consommation, sans avoir conscience que ces comportements exercent un effet décisif sur l'évolution à moyen terme de l'économie globale (et donc aussi de leur propre pouvoir d'achat). N'est-il pas légitime que l'Etat, mieux en mesure a priori de penser cet optimum à moyen-long terme parce que, par nature, il est destiné à durer, intervienne pour modifier le taux d'épargne et desserrer ainsi une des entras à l'instissement ?

Tableau 5-2 Les insuffisances du marché décentralisé pour mener à la SPO

Volume et qualité des facteurs de base :

- instissement insuffisant parce que :

. faible confiance dans l'anir,

. arsion excessi pour le risque,

. épargne insuffisante,

- le marché ne prépare pas une main-d'ouvre qualifiée.

Orientation des décisions :

- les prix éclairent mal le moyen-long terme ;

- absence de prise en compte des effets externes ;

- existence de prix reflétant mal les coûts.

Concurrence, moteur de l'innovation :

- les entras spontanées à la concurrence :

. ententes,

. exploitation de positions dominantes.

Prise en compte du risque :

- l'arsion individuelle pour le risque peut conduire à des comportements excessiment prudents au vu de l'intérêt collectif.
Pour le facteur main-d'ouvre, il est maintenant reconnu que l'Etat doit jouer un rôle sinon exclusif, du moins de premier pour en assurer (ou en faire assurer) la formation.
Le marché et les prix peunt éclairer correctement sur la situation actuelle, mais éclairent sount mal - ou pas du tout - sur le futur à moyen et long terme (notamment parce que c'est exceptionnel qu'existent des marchés à terme pour les produits). Un complément d'information peut alors être nécessaire, qui est l'ouvre de tous les services ou organismes s'occupant de prévisions. La puissance publique peut y jouer un rôle, comme on l'a mentionné au chapitre 4.
Pour que le calcul économique qui sert de base aux décisions mène à l'intérêt collectif, il faudrait que les entreprises tiennent compte de tous les éléments (y compris les effets externes) et les évaluent correctement (prix corrects). Or les acteurs économiques décentralisés vont très normalement négliger les effets externes (qu'il s'agisse de coûts - ou de déséconomies -, tels que la dégradation de l'environnement, l'alourdissement de la dépendance extérieure, les coûts sociaux des restructurations ou de gains - les économies externes - tels que les effets de complémentarité ou de synergie). Ce ne peut être que la puissance publique qui impose ou organise une prise en compte correcte de ces éléments. D'autre part, il se peut que le prix du marché reflète mal les coûts, notamment parce qu'il incorpore une rente de monopole ou de situation. II faudra internir pour ramener les prix au niau du prix de concurrence.
La décentralisation des décisions et la concurrence comme stimulateurs d'innovations et d'évolution.
Pour que chaque acteur soit constamment à l'affût des innovations de produits et de procédés, il faut qu'il dispose des informations nécessaires mais aussi qu'il soit stimulé par la concurrence des autres acteurs, qui l'empêche de se reposer sur des situations acquises. Or, la concurrence ne va pas de soi : après avoir cherché à en bénéficier, les acteurs peunt chercher à s'en protéger, notamment en cloisonnant les marchés et en rendant ceux-ci opaques, et la puissance publique doit alors internir pour rélir la concurrence et la transparence des marchés.
Enfin, l'attitude vis-à-vis du risque peut justifier également une interntion publique si certaines opérations paraissent trop risquées aux yeux de l'opérateur individuel pour être engagées, alors qu'elles sont pertinentes pour la collectivité tout entière (ceci joue aussi bien pour l'instissement immatériel que pour l'instissement matériel et vaut particulièrement pour la recherche). L'origine de cette opposition entre les intérêts individuels et l'intérêt collectif se trou dans le fait qu'un risque d'une certaine ampleur est a priori d'autant plus supporle que la surface (économique et financière) du décideur est plus grande : des opérations à espérance mathématique de gain positi (qui sont les seules raisonnables) peunt paraitre trop risquées pour des entreprises, mais justifiées pour la nation tout entière.

D / MODALITÉS DE L'INTERVENTION PUBLIQUE EN FAVEUR DE LA CROISSANCE

Sur la base de ce qui vient d'être dit, il y a de multiples points où une interntion publique peut être envisagée pour favoriser la croissance et l'efficacité économique et les instruments peunt être classés en deux grandes familles : ceux qui visent à créer un « environnement général » favorable à l'efficacité et à la croissance, ceux qui visent à internir pour modifier volontairement la valeur de certaines variables ou le contenu de certaines décisions décentralisées.
Le leau 5-3 énumère les principaux instruments, dont quelques uns vont être précisés ci-dessous.
II faut tout d'abord assurer un bon équilibre dans l'emploi, public et privé, de la demande finale ou, en d'autres termes, ajuster le montant des dépenses publiques aux besoins d'une économie en croissance. A cela peunt contribuer des études économiques essayant d'évaluer la renilité escomple de chaque opération ou le solde algébrique des avantages et des inconvénients, de façon à engager toutes les opérations (mais seulement les opérations) dont la renilité prévisible dépasse le taux d'actualisation de l'économie. Une programmation à moyen terme des instissements publics est ainsi indispensable.
Le meilleur maniement du taux d'intérêt n'est pas évident, puisqu'une certaine modification influe a priori en sens inrse sur l'épargne et l'instissement. Le choix dépend donc des élasticités ées de l'épargne et de l'instissement par rapport au taux d'intérêt. Notamment, il faudra agir dans un sens ou dans l'autre suivant l'état de la conjoncture, c'est-à-dire suivant que l'obstacle à l'instissement est constitué plutôt par une pénurie d'épargne ou plutôt par une réticence à instir4.

Tableau 5-3 Les interntions publiques en faur de la croissance
Création d'un environnement général favorable :

- niau correct de dépenses publiques :

. création des infrastructures nécessaires,

. formation de la population,

. bon fonctionnement de l'administration générale ;

- assurer le bon fonctionnement des marchés :

. politique de concurrence :

- contrôle des ententes,

- surillance des concentrations,
. transparence des prix (publicité, respect des barèmes affichés),
. diffusion de l'information scientifique, technique et économique,
. contrôle des monopoles naturels et surillance des tarifs publics,
. incitation à une prise en compte correcte des effets externes (réglementations, péages, surfiscalité) ;

- fiscalité neutre :

. à l'égard du choix des techniques, des produits, des localisations, des concentrations.

Interntions de portée générale :

- sur le volume global de l'instissement :
. stimulation de l'épargne (taux d'intérêt, avantages fiscaux) ;
- sur le volume global de la R. et D. :
. détaxation, subntions, atténuation de l'incertitude sur le futur.
Interntions spécifiques :
- influence sur l'intensité capitalistique des techniques (modification du coût relatif du capital et du travail) ;
- aides financières à certains secteurs (accélération ou ralentissement de l'évolution) ;

- aides financières à certaines entreprises ;

- maniement des marchés publics.

Organisation des relations ac l'extérieur.

Aussi bien les avantages fiscaux que les subntions entrainent un prélèment sur le budget. Il faut donc, avant de s'y engager, se poser deux questions :
- le jeu vaut-il la chandelle ? L'emploi de fonds publics pour stimuler
- ou orienter - l'instissement des entreprises est-il plus utile que l'emploi de ces mêmes fonds publics à d'autres usages (économiques comme l'infrastructure, la formation, sociaux comme des allocations à certains groupes d'habitants, politiques comme la justice, la sécurité, la défense) ou qu'une ponction fiscale plus faible ?
- vaut-il mieux défiscaliser ou subntionner ? (la RFA défiscalise, la France subntionne). La réponse rationnelle dépend largement de l'idée qu'on se fait de la réaction psychologique ée des entreprises à une réduction du prélèment ou à un rsement du même montant. La réponse de fait dépend malheureusement aussi du comportement de l'administration, qui préfère sount donner que s'abstenir de préler, car c'est plus spectaculaire et cela lui confère une influence plus directe sur les bénéficiaires.
A l'élissement d'une vision plus confiante sur le futur, la puissance publique peut contribuer de deux façons :
- en contribuant à l'élaboration d'études prospectis approfondies sur le moyen et le long terme, qui aident les acteurs économiques à mieux situer les risques qu'ils peunt avoir à affronter et donc à moins les craindre et à mieux s'y préparer ;
- en évitant les changements trop fréquents de politique économique qui, parfois sous court de bonnes intentions, accroissent l'incertitude pour les acteurs et notamment les instisseurs.
L'interntion publique peut viser à modifier le rythme des restructurations sectorielles :
- pour la ralentir, lorsque la fermeture d'usines et la réduction de l'ampleur de certaines branches peut entrainer des réductions d'effectifs qui paraissent, socialement et régionalement, insupporles. Le cas se présente notamment lorsqu'une branche est concentrée dans quelques bassins de main-d'ouvre où elle assure une fraction importante de l'emploi. La puissance publique interviendra alors par des subntions pour étaler dans le temps le processus de contraction. Elle peut aussi adopter une politique protectionniste vis-à-vis de l'extérieur ;
- pour l'accélérer, lorsque la création de noulles unités ou la mise en ouvre de noulles techniques parait se dérouler à un rythme inférieur à ce que serait l'optimum collectif, notamment pour soutenir la concurrence extérieure ou pour éviter la création d'un degré excessif de dépendance à l'égard des importations en pronance de l'extérieur. Là encore, l'action prendra essentiellement la forme de subntions (ou de détaxations fiscales) au profit de la recherche et de l'instissement.
Enfin, l'organisation des relations extérieures exerce une influence de première grandeur sur les spécialisations de l'appareil productif national. La plus ou moins grande volonté d'ourture sur l'extérieur (degré de protectionnisme), éntuellement modulée suivant les partenaires, est une décision fondamentale dans la politique de structure ; le choix des instruments protectionnistes ne l'est pas moins : l'action par les prix (droits de douane) laisse beaucoup plus de marge de jeu d'adaptation que celle sur les quantités (contingentements, mais aussi certains obstacles non tarifaires aux échanges).
Notons pour terminer que, si les imperfections de l'économie de marché justifient la vaste palette d'interntions publiques qui vient d'être présentée, il faut en même temps iller soigneusement à ce que ces interntions soient cohérentes ac l'esprit de cette économie et ne viennent pas en casser les ressorts et en réduire le dynamisme, on va y renir.