La cession des entreprises gouvernementales et de leurs actifs est appelée dénationalisation. L'idée est simple, quoique sa mise en œuvre le soit moins, et clic fait son chemin dans le monde entier, comme on l'a dit au chapitre 6.
Le désinvestissement n'est pourtant pas la seule ie possible pour se débarrasser des fonctions d'une entreprise gouvernementale. On peut aussi y parvenir au moyen de ce qu'on pourrait appeler le - dépérissement de l'état -, en remerciant Karl Marx pour cette expression, utilisée ici d'une faA§on qui va sûrement au-delA  de ses pires cauchemars. (Avec le recul du temps, ce scénario semble pourtant plus plausible que le sien.)
Considérons le cas d'une ville du Tiers Monde où une entreprise gouvernementale détient le monopole des transports en commun urbains, mais où des chauffeurs privés (utilisant des itures ordinaires) transportent les deux tiers des passagers payants. Le pays a aussi des comnies d'autocars privées qui assurent les liaisons interurbaines, les transports de groupes et les transports scolaires. De plus, le parc d'autobus de l'entreprise gouvernementale est ancien et composé de véhicules surdimensionnés.
Si les pouirs publics veulent privatiser celte activité, ils peuvent le faire soil en vendant l'cnircprisc gouvernementale (avec ses vieux autobus non renles), soit en déréglementant l'activité et en laissant ainsi l'industrie du transport existante (taxis et autocars privés) se développer et prendre progressivement la place de l'entreprise gouvernementale en utilisant des véhicules plus petits et mieux adaptés. L'entreprise gouvernementale dépérirait, ce qui aboutirait de facto A  un dessaisissement. (Cependant, le pays en question espère encore pouir trouver de l'argent en vendant les actifs de l'entreprise gouvernementale A  l'occasion d'un désinvestissement officiel portant sur l'intégralité de l'exploitation.)
Pour en revenir A  la méthode de dénationalisation la plus répandue, le désinvestissement, un utile schéma stratégique de dénationalisation est proposé par Jacquillat16. Celui-ci classe les entreprises gouvernementales en fonction de leur renilité et de l'importance de la concurrence dans leur secteur d'activité. Ses résultats sont reproduits dans la ure 8.1, qui montre comment se situent les entreprises appartenant A  l'Etat en France.
Les entreprises situées dans le quadrant supérieur droit sont renles et ont beaucoup de concurrents ; il serait donc facile de les dénationaliser en les vendant. Elles sont susceptibles d'attirer des investisseurs car elles font des bénéfices et ce ne sont pas des monopoles, ce qui fait qu'elles ne posent A  l'acheteur aucun problème d'ordre économique ou réglementaire.
Une entité peut AStre vendue en l'état A  une autre firme, A  un groupe d'investisseurs, A  ses propres cadres ou salariés, A  ses clients ou au grand public par ie d'offre publique de vente17. Si, pour des raisons politiques, on juge prématuré de vendre en totalité une entreprise gouvernementale, il peut AStre possible de faire un pas dans cette direction en vendant au public une partie du capital, donc en réduisant la part du gouvernement. Tant que ce dernier garde la majorité, un désinvestissement partiel n'est pourtant pas une vérile privatisation ; c'est simplement un moyen de lever des capitaux.
A€ l'inverse des entreprises renles, considérez les organisations situées dans le quadrant inférieur gauche de la ure 8.1. Elles perdent de l'argent malgré leur statut monopoliste, sans doute parce que leurs tarifs sont plafonnés ou parce que leurs produits sont peu demandés. Sans une modification importante de leur environnement réglementaire, elles sont A  peu près invendables.
Les entreprises non renles des secteurs concurrentiels (quadrant supérieur gauche de la ure 8.1) pourraient AStre dénationalisées en tout ou partie par la vente de leurs filiales ou divisions renles A  des entreprises privées. On peut aussi les proposer A  leurs salariés ou au public ; A  défaut d'autre solution, on peut les liquider. (La liquidation peut AStre considérée comme une forme de privatisation dans la mesure où elle permet aux actifs de retrouver sur le marché une utilisation plus productive et où elle élimine la nécessité des subventions.)
Un long et apre débat politique s'est engagé au Canada autour du projet de vente d'une entreprise appartenant au gouvernement d'une province, la British Columbia Resources Investment Corporation. Pour faire obstacle A  la vente, ses adversaires contestèrent le prix proposé. D'où un dilemme pour les promoteurs du projet : si le prix était trop bas, on les accuserait de brader le patrimoine collectif, s'il était trop haut, la vente ne pourrait se réaliser. Dans un éclair de génie politique, le Premier ministre de la province se dit que puisque, au fond, l'entreprise appartenait au peuple, il n'y avait qu'A  la lui rendre ! Malgré sa complexité, cette vaste initiative fut menée A  bien18.
Pour en revenir une dernière fois A  la ure 8.1, la stratégie idéale de dénationalisation des entreprises monopolistes renles urant dans le quadrant inférieur droit consiste A  déréglementer leur secteur, A  autoriser la concurrence, enfin A  vendre les actifs aux entreprises privées nouvellement créées. Lorsque le monopole d'une de ces entreprises renles semble deir perdurer, une réglementation publique peut AStre nécessaire afin de prévenir tout excès tarifaire après la privatisation. Mais la réglementation ne sera pas indispensable si le monopole privé appartient A  ses utilisateurs. Par exemple, une comnie rurale d'électricité, de téléphone ou de distribution d'eau coopérativement détenue par ses souscripteurs s'autoréglemente, puisque, si elle appliquait des tarifs trop élevés, les profils retourneraient directement A  ses clients-propriétaires. Aussi est-ce une méthode intéressante que de privatiser des monopoles renles en les vendant A  leurs utilisateurs.
Une autre méthode consiste A  les vendre aux enchères A  un prix égal A  la valeur estimée (ou de remplacement) de leurs immobilisations augmentée d'un pourcentage des bénéfices annuels A  reverser au gouvernement vendeur. Comme une partie des bénéfices reviendra au gouvernement, on peut s'attendre A  ce qu'apparaisse une forme d'auto-réglementation.
Ces stratégies sont largement utilisables. Elles s'appliquent par exemple, au niveau national, au service postal des états-Unis (ir chapitre 6) et, au niveau local, aux autobus publics. Dans les pays en ie de développement, elles sont applicables aux nombreuses entreprises publiques qui obèrent si souvent leur économie nationale.
Tel qu'on vient de le décrire, le choix entre candidats A  la privatisation privilégie les facteurs économiques. Renilité et importance de la concurrence ne sont pourtant pas les seuls facteurs A  considérer. La privatisation d'une entreprise gouvernementale est fondamentalement un acte politique, et l'engagement des plus hautes instances du gouvernement est une condition essentielle de sa réussite. En outre, cet engagement n'est pas nécessaire seulement A  l'occasion d'un désinvestissement touchant telle ou telle entreprise gouvernementale mais aussi, et encore plus, lors de l'instauration d'un environnement administratif permettant aux forces du marché de régir le secteur d'activité de l'entité nouvellement privatisée. Car si cette dernière restait protégée, sa privatisation n'aurait pas grand intérASt.
Voici en quoi consiste l'environnement administratif nécessaire A  une privatisation réussie : des prix de marché sans subvention ni contrôle des prix, une absence de barrières A  l'entrée imposées aux concurrents par les pouirs publics, des contrats rapidement et équilement attribués, une application égalitaire de la totalité des lois et contrôles, un accès égal pour tous au crédit et au commerce extérieur, une élimination du protectionnisme, une absence de prASts privilégiés, des taux d'intérASt définis par le marché, la liberté des embauches et des licenciements et l'abandon de toute autre mesure qui ferait obstacle A  l'apparition de concurrents moins chers et plus efficients19.
Les gouvernements envisagent parfois la dénationalisation ou le désinvestissement comme un processus expéditif consistant A  identifier les principaux - canards boiteux - de leur portefeuille (c'est-A -dire les entreprises qui perdent le plus d'argent), A  annoncer leur intention de les vendre et A  trouver un acheteur convenable pour un prix acceple. Rien ne pourrait AStre plus éloigné de la vérité. Le désinvestissement peut AStre un processus long, lent, difficile ; il faut en AStre conscient dès le début et tirer tous les enseignements des expériences réussies ailleurs si l'on veut air des chances d'aller plus vite et de parvenir A  un heureux dénouement.
Voici les principaux facteurs qui influencent le choix des entreprises gouvernementales A  dénationaliser et la faA§on de s'y prendre :
1. Le but de la privatisation est-il d'obtenir immédiatement de l'argent ou des devises ? De réduire les dépenses ? D'améliorer l'efficience et la souplesse de fonctionnement ? De fariser le développement industriel ? D'attirer les investisseurs ou les prASteurs étrangers ? D'encourager les entrepreneurs ? De punir des adversaires politiques ? D'appliquer une philosophie libérale ?
2. La situation économique.
3. La viabilité commerciale de l'entreprise gouvernementale concernée.
4. Les capitaux locaux ou internationaux disponibles (y compris l'origine ethnique des acheteurs locaux potentiels).
5. Les compétences de gestion et les compétences techniques disponibles.
6. Le prestige national (par exemple, rôle de porte-drapeau d'une comnie aérienne nationale).
7. La nature et l'ampleur des conséquences sur l'emploi (y compris leur impact ethnique, racial, linguistique ou tribal).
8. Et, par-dessus tout, les risques, les effets induits et les chocs en retour politiques auxquels les gens au pouir pourraient s'exposer.
Le premier désinvestissement entrepris dans un pays devrait AStre conduit de telle sorte qu'il réussisse A  coup sûr. La première entreprise gouvernementale A  AStre privatisée devrait AStre séduisante et offrir A  ses nouveaux investisseurs les meilleures perspectives d'avenir.
Il faut AStre conscient qu'un vrai désinvestissement suppose: l)un risque réel de perte financière pour les nouveaux investisseurs/ propriétaires en cas de mauvaise gestion de leur entreprise ; 2) la possibilité d'un profit proportionnel aux risques en cas de bonne gestion et 3) des profits authentiques, provenant du libre jeu du marché plutôt que des faveurs ou de la protection du gouvernement.
Les nouveaux propriétaires d'une ex-entreprise gouvernementale, et les gestionnaires qu'ils emploient, doivent AStre libres d'entreprendre les actions opportunes pour s'adapter A  la concurrence, y compris restructurer l'entreprise, modifier ses produits et ses prix, transformer certains types d'activité, étendre certaines activités et renoncer A  d'autres, faire appel A  des sous-traitants, fixer le niveau des effectifs et des rémunérations, prendre toutes décisions concernant les fournisseurs, les méthodes, les financements, les investissements et les innovations.
Un désinvestissement peut AStre partiel ; cependant, s'il n'atteint pas 50 %, on en tirera peut-AStre de l'argent, mais aucun des autres avantages attendus de la privatisation, car le pouir restera entre les mains de l'état. Quand un gouvernement vend plus de la moitié du capital, il conserve souvent la réalité du pouir grace A  un - bloc de contrôle -. Par exemple, sa participation minoritaire peut AStre assortie d'un droit de veto sur certaines décisions, comme la vente A  une entreprise étrangère. Un autre moyen de protéger l'intérASt public lors d'un désinvestissement partiel consiste A  isoler préalablement les fonctions de l'entreprise gouvernementale qui resteront du domaine du gouvernement (par exemple le contrôle sanitaire des produits alimentaires) et celles, de nature commerciale, qui reviendront au secteur privé (par exemple l'achat et la vente de produits agricoles, jusqu'alors soumis A  un monopole gouvernemental). Une privatisation partielle et hybride est aussi possible sous forme d'une contractualisation de certaines fonctions, comme on l'a équé au chapitre 4.
Les entreprises doivent faire l'objet d'une estimation raisonnable aux yeux de l'investisseur ; c'est-A -dire que ce dernier doit pouir espérer tirer un profit de son investissement. Le pays doit AStre prASt A  accepter cette méthode d'évaluation plutôt que de calculer ce qu'a coûté l'entreprise gouvernementale ou la valeur plus ou moins gonflée de ses actifs. Une privatisation partielle peut AStre très avantageuse A  la fois pour le gouvernement et pour les premiers investisseurs. En Grande-Bretagne par exemple, les pouirs publics ont d'abord vendu un peu plus de la moitié de Cable und Wirelcss Company au prix de 182 millions de livres, puis, deux ans plus lard, ils en ont vendu un quart supplémentaire au prix de 263 millions de livres ; autrement dit, la valeur des actions avait triplé20.
La privatisation devrait diffuser la prospérité. Il faut que les gros investisseurs locaux la soutiennent, mais il est important de constater les avantages d'un élargissement de l'actionnariat et du marché des valeurs. La privatisation par désinvestissement ne doit pas AStre la chasse gardée d'un petit cercle de capitalistes. On devrait air recours A  des techniques novatrices pour promouir une large diffusion du capital dans le public, en faisant mASme appel A  de petits actionnaires, quitte A  leur proposer des prix préférentiels (notez l'analogie avec les ventes de logements publics en Grande-Bretagne, décrites au chapitre 7) ou mASme A  leur attribuer gratuitement des actions (ir ci-dessus l'exemple de British Columbia). De la mASme faA§on, l'actionnariat des salariés devrait AStre encouragé afin de les transfonner en actionnaires intéressés au succès de l'entreprise après sa privatisation. Les actions pourraient AStre vendues aux salariés, cadres compris, A  un prix réduit, ou mASme, dans le cas extrASme d'une entreprise gouvernementale déficitaire qu'il sérail impossible de vendre A  un repreneur ou au public, leur AStre données. (C'est ce qu'on a fait en Grande-Bretagne pour le service d'aéroglisseurs trans-Manche, que ses travailleurs ont réussi A  transformer en une entreprise privée renle21.) La stratégie britannique de dénationalisation a privilégié la participation des travailleurs, en partie pour rendre la dénationalisation irréversible en rendant la renationalisation difficile en cas de changement de pouir. Celle politique a réussi en ce sens que, dans beaucoup d'entreprises dénationalisées, plus de 90 % des travailleurs ont acheté des actions22.
Une question critique relative au désinvestissement dans les pays en ie de développement touche l'identité des personnes autorisées A  racheter des entreprises d'état. Pour diverses raisons politiques et sociales, beaucoup de ces pays interdisent ce rachat A  certains groupes, notamment aux entreprises étrangères, aux multinationales et aux entrepreneurs locaux appartenant A  certaines minorités. On s'inquiète de ce que ces acheteurs potentiels, qui se trouvent parfois détenir ou contrôler déjA  une grande partie de l'économie nationale, augmenteraient encore leur puissance. Les partisans d'un développement économique de type libéral soutiennent que nul acheteur potentiel ne devrait AStre écarté pour des raisons tenant A  sa race, A  sa nationalité ou A  sa position économique. Les investisseurs étrangers peuvent en outre AStre d'un grand secours car ils sont en général plus intransigeants envers le népotisme et autres pratiques inefficientes.
La question des actionnaires acceples est presque sans objet dans les pays industrialisés, où la question est surtout de préparer l'opinion A  la vente, de surmonter les oppositions politiques A  celle-ci et d'utiliser le mécanisme de vente le mieux adapté. Que le pays soit développé ou en ie de développement, toute stratégie de privatisation par désinvestis sement doit tenir compte des groupes dont les intérASts pourraient AStre menacés. Il peut s'agir de groupes de travailleurs et des dirigeants actuels de l'entreprise gouvernementale, de fonctionnaires qui risquent de perdre leurs postes et leur pouir, de groupes farables aux entreprises publiques pour des raisons de philosophie politique, d'entreprises privées locales qui se heurteront A  une concurrence plus vive et d'autres entreprises, publiques ou privées, qui entretiennent des relations privilégiées avec l'entreprise gouvernementale. Un programme de désinvestis-sement doit identifier ces groupes d'opposants et préir une stratégie A  leur égard. Une bonne stratégie fait plus de gagnants que de perdants.