Dès le traité de Rome de 1957, le marché commun a été étendu A  l'agriculture et au commerce des produits agricoles (art. 32 CE [art. 38]). Le traité donne une définition large des produits agricoles qui comprennent - les produits du sol, de l'élevage et de la pAScherie, ainsi que les produits de première transformation qui sont en rapport direct ac ces produits -. Compte tenu de la spécificité économique et sociale du secteur, l'intégration par le marché appelait la mise en place d'une politique commune. La circulation des produits agricoles n'avait jusqu'alors pas été laissée au libre jeu de l'offre et de la demande dans les états membres. Le passage de politiques nationales d'interntion A  la PAC a permis A  la fois de pérenniser ce système, en ouvrant aux agriculteurs un marché de plus en plus vaste grace aux différents élargissements, et d'unifier les coûts alimentaires et par lA  mASme les niaux de vie dans l'Union. La PAC a organisé le premier marché unique pour un secteur entier de l'économie grace A  une contribution très importante du budget communautaire : après avoir absorbé jusqu'A  72,8 % du budget en 1985, les dépenses agricoles ne mobilisent plus que 43,7 % du budget européen en 1999, au prix d'un encadrement budgétaire de plus en plus rigoureux. Réussir l'intégration d'une agriculture en déclin constituait un pari audacieux. Quarante ans après, les questions de santé publique, l'insertion du secteur dans les échanges internationaux, l'élargissement de l'Union européenne, le passage A  une agriculture moins intensi et plus soucieuse d'environnement constituent les nouaux défis A  reler.

Les principes de la PAC

Les principes de la politique agricole commune, tels qu'ils ont été définis A  la Conférence de Stresa (juillet 1958), afin d'atteindre les objectifs énoncés dans le traité de Rome, sont au nombre de trois :
- l'unicité du marché agricole qui impose la suppression entre les états membres des droits de douane et des subntions, ainsi que l'harmonisation des réglementations administratis, sanitaires et vétérinaires. Les produits agricoles doint circuler librement, sans qu'il n'y ait de discrimination en raison de la nationalité, ac un prix unique pour l'ensemble du marché et ac des règles communes en matière de concurrence ;
- la préférence communautaire poussait A  privilégier le produit en pronance de la Communauté par rapport aux produits des pays tiers malgré des prix en général supérieurs. La protection du marché intérieur agricole s'opérait par l'imposition de - prélèments - sur les importations A  bas prix, tandis que le rsement de - restitutions - aux exportateurs permettait de compenser la différence entre les prix communautaires et les cours mondiaux. Cette préférence s'est érodée sous la pression des négociations commerciales multilatérales. L'un des résultats de l'accord de Marrakech du 15 avril 1994, qui a bouclé le cycle de l'Uruguay, a été la conrsion des prélèments en droits de douane et la programmation d'un abaissement de ces droits et des restitutions jusqu'en l'an 2000. Les négociations qui vont s'ouvrir dans le cadre de l'OMC devraient confirmer cette tendance A  une plus grande libéralisation du commerce dans le secteur ;
- la solidarité financière entre les états membres concernant les charges de la politique commune. Le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), créé en 1962, a pour mission, dans le cadre du budget communautaire, d'assurer les dépenses afférentes A  la politique commune. Il est structuré, comme son nom l'indique en deux sections. La section - garantie - finance les dépenses qui résultent de la mise en commun de l'organisation des marchés et de la préférence communautaire. La section - orientation - prend en charge les actions plus structurelles qui touchent A  la modernisation des exploitations, A  la compensation des handicaps naturels, aux infrastructures rurales et aux conditions de commercialisation et de transformation des produits.
Initialement, le partage entre la politique de garantie et la politique d'orientation devait se faire sur une base des deux-tiers pour la section - garantie - et un-tiers pour la section - orientation -.Très rapidement, la quasi totalité des dépenses de la Communauté au titre de l'agriculture a été consacrée au soutien des prix. Ce n'est qu'après la réforme de la PAC de 1992 que les dépenses ont été un peu réorientées au profit des actions structurelles. En 1999, le FEOGA-Garantie représente 88,7 % des dépenses pour 11,3 % affectées au FEOGA-Orientation.

La politique des marchés et des prix

Le marché agricole se décompose, produit par produit, en - organisations communes de marché - (OCM), selon le mode de régulation économique dont relè un produit. Depuis la réforme de la PAC de 1992, ces OCM ont fait l'objet de profondes révisions. Elles sont, en outre, tributaires de l'insilité des changes qui rend difficile la fixation d'un prix unique pour l'ensemble du marché. Il faudra attendre la généralisation de l'euro A  l'ensemble de l'Union européenne pour que disparaissent les problèmes agrimonétaires.

Les catégories d'organisations communes de marché (OCM)
En simplifiant, quatre grandes catégories d'organisation de marché peunt AStre caractérisées :
- les OCM fondées sur un soutien des prix, une aide directe aux producteurs et un système de protection vis-A -vis des pays tiers. Elles concernent les trois-quarts de la production agricole (les céréales, les oléagineux, les protéagineux, la viande bovine et ovine) ;
- les OCM fondées exclusiment sur un soutien des prix, A  la charge des consommateurs, sont le propre des produits laitiers et du sucre ;
- les OCM fondées uniquement sur des aides proportionnelles A  la production obtenue regroupent des produits tels que l'huile d'oli, le ac, le coton, certains fruits et légumes transformés comme les agrumes, les tomates ou les pruneaux, ou encore, dans une certaine mesure le vin de le ;
- un dernier type d'OCM laisse le marché s'ajuster en fonction de l'offre et de la demande, ac très peu d'interntion publique. Elles concernent les autres fruits et légumes, les vins de qualité, la viande porcine, la viande de volaille, les oeufs et le miel.
Jusqu'A  la réforme de 1992, la garantie d'un renu minimal aux agriculteurs dans la Communauté s'effectuait, dans la première catégorie d'OCM largement dominante sur le secteur, par le soutien des prix de nte et leur déconnexion des cours mondiaux. Pour ces produits de base, des prix intérieurs élevés n'étaient possibles que moyennant la mise en place d'une protection A  l'égard de l'extérieur. Les tensions budgétaires et le processus de libéralisation des échanges agricoles engagé au niau international ont poussé la Communauté A  s'orienter rs une baisse des prix agricoles, compensée par un accroissement des - aides directes - ou - paiements compensatoires - '. Il y a passage, depuis la mise en œuvre de cette réforme le 1er janvier 1993, approfondie par l'entrée en application des mesures adoptées lors de l'Urug uay Round le 1er juillet 1995, d'un système fondé essentiellement sur les prix, A  un soutien du renu des exploitants qui repose A  la fois sur les prix et sur les aides directes.
De 1964 jusqu'au 1er juillet 1995, le Conseil des ministres de l'agriculture fixait au printemps de chaque année, au cours des marathons agricoles, pour chaque produit et avant chaque camne, trois prix communs en écus : le prix indicatif, le prix d'interntion et le prix de seuil. Depuis le 1er juillet 1995, le prix de seuil a été supprimé, tandis que la détermination des prix s'opère sur plusieurs camnes, afin de permettre aux producteurs de mieux programmer leurs s de production. Ainsi, le Conseil n'a statué, pour la camne 1998/99, que sur 16 prix, contre plus de 50 autrefois. Chaque prix a une fonction bien précise dans ce système en mutation:
- le prix indicatif (encore appelé prix de base ou prix d'orientation) est le prix que le Conseil souhaite voir obtenir par le producteur en moyenne sur l'ensemble de la camne. Le prix de marché, qui résulte de la libre confrontation entre l'offre et la demande, évolue au-dessus ou au-dessous du prix indicatif ;
- le prix d'interntion est le prix cher A  partir duquel les organismes d'interntion qui dépendent du FEOGA achètent un produit agricole pour en soutenir le cours. C'est le prix le plus important autour duquel s'organise le système communautaire. Il protège l'agriculteur contre un effondrement des prix dû A  des excédents conjoncturels de production et commande le déclenchement des mécanismes d'interntion. La Communauté détentrice des stocks a la charge de les écouler, une fois la conjoncture denue plus favorable, sur le marché européen ou sur le marché mondial. L'existence de prix communautaires plus élevés que les cours mondiaux nécessite le rsement de restitutions A  l'exportation qui compensent pour l'exportateur la différence entre les deux. Les ntes de la Communauté européenne sur le marché mondial sont subntionnées. Le cycle de l'Uruguay a programmé la réduction des restitutions jusqu'en l'an 2000 ;
- le prix de seuil jouait, jusqu'A  sa suppression le 1er juillet 1995, le rôle d'un prix minimum d'importation déterminé de faA§on A  ce qu'aucune marchandise en pronance des pays tiers ne puisse AStre ndue sur le marché communautaire A  un prix inférieur au prix indicatif. La différence entre le cours mondial, presque toujours inférieur, et le prix de seuil permettait la perception de prélèments variables. Le prix de seuil instaurait la préférence communautaire, c'est-A -dire la protection du marché. Depuis sa disparition, les prélèments variables ont été remplacés par des droits de douanes fixes qui ont diminué jusqu'en l'an 2000.

Les problèmes agrimonétaires
La règle de l'unicité des prix agricoles sur le marché européen supposait des taux de change rixes entre les monnaies ou une monnaie unique. En leurs absences jusqu'au 1er janvier 1999, les prix agricoles ont été fixés d'abord dans l'Unité de compte européenne (l'UCE), puis après 1979, en écus. Il fallait ensuite les conrtir en monnaie nationale. Les réalignements de parité, dévaluation et réévaluation, et l'appréciation ou la dépréciation des monnaies par rapport A  l'écu, créaient chaque fois des ruptures dans le principe du prix unique exprimé en écu.
En 1969, lors de la dévaluation du franc et de la réévaluation du deutschemark, la France et l'Allemagne décidèrent de différer la modification de leurs prix agricoles nationaux. Les anciens prix et taux de change furent conservés pour le seul secteur agricole. Il y avait deux parités, la noulle parité en vigueur sur le marché des changes et la parité propre au secteur agricole : le - taux rt -. Ce double taux de conrsion risquait de perturber les courants d'échanges et d'entrainer des trafics dirs. Dès lors, le Conseil décida d'instaurer des montants compensatoires monétaires (MCM), afin de neutraliser les effets des changements de parité sur le seul marché commun qui existait alors, celui de l'agriculture. Les MCM corrigeaient, pour chaque monnaie communautaire, la différence qui existait entre son taux rt et son taux de change réel, tel qu'il se dégageait sur le marché. Le mécanisme consistait :
- pour le pays dont la monnaie est réévaluée, A  subntionner ses exportations et A  taxer ses importations. Les MCM sont - positifs - ;
- pour le pays dont la monnaie est dévaluée, A  taxer ses exportations et A  subntionner ses importations. Les MCM sont - négatifs -.
La crise monétaire de 1973, les fluctuations des monnaies européennes et surtout, l'écart croissant entre les monnaies fortes et les monnaies faibles, ont entrainé la généralisation des MCM. Ce mécanisme, qui a permis de préserr l'unicité du marché, en dépit des fluctuations monétaires, généra un grand nombre d'effets perrs : coût important pour le budget communautaire, complexité du calcul pour les produits agricoles transformés, ou pour les produits incluant des inputs de pays tiers, et surtout distorsion de concurrence entre pays A  monnaie forte et pays A  monnaie faible. Dans les pays A  monnaie forte, l'agriculture est encouragée par des prix agricoles artificiellement élevés qui incitent A  accroitre les excédents de production. Le coût de revient des consommations intermédiaires importés diminue grace A  l'appréciation du taux de change. La renilité et la compétitivité des exploitations s'en trount améliorées. En revanche, les pays A  monnaie faible sont privés des gains A  l'échange traditionnellement associées aux dévaluations, tout en subissant une majoration de leurs consommations intermédiaires importées.
Un calendrier de démantèlement des MCM positifs a été mis en œuvre A  partir du 1er avril 1984. Il fut décidé, en cas de changement de parité, d'aligner les prix agricoles sur la monnaie réévaluée (système du - switch or -) et de ne créer que des MCM négatifs jugés moins nocifs. En effet, les prix, exprimés en monnaie nationale, demeurent sles dans les pays A  monnaie forte, tandis qu'ils progressent uniquement dans les pays A  monnaie faible et assurent une meilleure rémunération aux producteurs. Les MCM ont été supprimés en décembre 1992, tandis que le principe des taux rts était maintenu. En cas de baisse du taux rt d'un état membre, des aides compensatoires se substituaient aux MCM. La crise du SME de 1992-l993 a obligé le Conseil des ministres de l'agriculture du 22 juin 1995 A  renforcer ce dispositif : gel des taux rts utilisés pour la conrsion des aides jusqu'au 1er janvier 1999, octroi d'aides compensatoires aux agriculteurs pénalisés et autorisation donnée aux états membres de leur rser des aides nationales.
L'unicité du marché agricole a été ainsi A  nouau entamée. Ces problèmes agrimonétaires montrent les difficultés qu'il y a A  élir un marché unique en l'absence d'une monnaie unique. Ces mécanismes de correction des différences de parité ont été logiquement démantelés pour les onze pays de la zone euro après la prise en compte des écarts entre leurs monnaies au 31 décembre 1998 qui a donné lieu au rsement, entre eux, des ultimes aides compensatoires. Le système agrimonétaire est néanmoins conservé vis-A -vis des quatre pays qui n'ont pas adopté l'euro (le Royaume-Uni, le Danemark, la Suède et la Grèce). Seule la généralisation de l'euro A  l'ensemble de l'Union européenne permettra de faire définitiment disparaitre l'ensemble des correctifs aux mouments des monnaies.

La PAC victime de son succès au cours des années 1980

La politique agricole est, ac la politique des transports, la seule politique commune sectorielle prévue dans le texte mASme du traité de Rome. L'article 33 [art. 39] lui fixait cinq objectifs, dans un contexte où le rationnement de l'après-guerre et la dépendance alimentaire étaient présents dans tous les esprits :
- accroitre la productivité de l'agriculture en déloppant le progrès technique ;

- assurer un niau de vie équile aux agriculteurs ;

- siliser les marchés agricoles ;

- garantir la sécurité des approvisionnements ;

- assurer des prix raisonnables aux consommateurs.
Ces objectifs ont été réalisés au-delA  de toutes attentes en matière de production. L'accumulation d'excédents, écoulés grace A  des subntions sur le marché mondial, a fini par entrainer des tensions sur le budget européen et des pressions commerciales lors du cycle de l'Uruguay.

La difficile maitrise des excédents et des dépenses budgétaires
L'économie globale du système de prix agricoles garantis, ac protection aux frontières, avait été conA§ue au début des années soixante pour une Communauté européenne en situation de pénurie et de dépendance extérieure. La PAC était alors peu coûteuse, ac de faibles dépenses d'interntion ou de restitution A  l'exportation, tandis que les prélèments sur les importations nécessaires constituaient une importante source de rentrées fiscales pour le budget. Ces mécanismes n'étaient pas de nature A  susciter d'inquiétude de la part des grands exportateurs mondiaux.
Après avoir atteint Pautosuffisance, au début des années soixante-dix, la Communauté a rapidement enregistré des excédents substantiels dans les années 1970-l980 pour la production laitière, les céréales et la viande bovine. C'est la contrepartie de l'amélioration de la productivité et de la politique de soutien par les prix ac garantie de débouchés. L'accroissement de la production agricole s'est maintenu sur un rythme de 1,5 A  2 % en volume par an, alors que la demande intérieure n'augmentait que d'environ 0,5 % par an et que les débouchés solvables étaient rares sur le marché international.
Ac l'apparition des excédents, toute l'économie du système a été boulersée. D'importateur net de produits agricoles, la Communauté est denue exportateur net. La Communauté s'était non seulement réappropriée son marché, mais elle menaA§ait les positions des grands producteurs mondiaux A  coup d'exportations subntionnées. Les achats A  l'interntion, pour soutenir les prix et pour constituer des stocks, et les restitutions A  l'exportation ont commencé A  peser sur le budget communautaire dans un contexte où les prélèments sur les importations diminuaient. En 1985, les dépenses agricoles absorbaient 72,8 % des dépenses communautaires, alors que le secteur agricole ne représentait que 6 % de la population acti. La PAC ne pouvait capter indéfiniment près des trois-quarts du budget européen. Ac l'instauration du grand marché et le redéploiement du champ d'interntion communautaire aux - actions structurelles -, initié par l'Acte unique et poursuivi depuis sous la pression des pays du Sud, l'affectation des postes budgétaires devait AStre progressiment révisée (voir Chapitre 2).
D'autant que cette croissance de la production est passée par une progression des inégalités entre agriculteurs et par un moument de concentration des exploitations agricoles. La garantie des prix et le rsement de restitutions favorisaient les exploitations les plus importantes qui sont aussi les plus renles. Il y avait instauration d'un mécanisme nocif de - couplage - entre le déclenchement du soutien et les quantités produites.

La modification des courants commerciaux

Le commerce des produits agricoles s'est régionalisé en Europe dans les années 1970-l990. Les élargissements de la Communauté au Royaume-Uni, A  l'Irlande et au Danemark en 1973, A  la Grèce en 1981, et A  l'Esne et au Portugal en 1986, ont entrainé chaque fois une hausse du commerce intraeuropéen et des détournements de trafic. La préférence communautaire a provoqué une réorientation de la demande des pays membres de la Communauté rs leurs partenaires au détriment des pays tiers. Globalement, le volume des échanges de produits agroalimentaires entre les Douze a presque sextuplé en trente ans (de 1961 A  1990), tandis que les échanges externes ont tout juste doublé. Cette éviction des pays tiers du marché communautaire est capitale pour comprendre les oppositions lors du cycle de l'Uruguay. Les états-Unis notamment ont vu leurs parts de marché se réduire considérablement, mASme si leurs exportations augmentaient en termes absolus. La Communauté a reconquis une partie de son marché intérieur, malgré des prix nettement plus élevés que les cours mondiaux.
L'apparition d'excédents communautaires a eu des effets sur le commerce international. Si la Communauté ne produisait en 1962 que 80 % de sa consommation, elle atteint en 1995 les 120 %. La PAC a permis aux Européens de denir les deuxième exportateurs mondiaux derrière les états-Unis. La Communauté demeure néanmoins le premier importateur du fait de sa dépendance sur le secteur des fruits et légumes et sur les produits de substitution aux céréales. Cette amélioration considérable résulte du faible déloppement des importations (1,2 % par an en moyenne de 1961 A  1990), au regard de la forte croissance des exportations (5,2 %). Les principaux clients de la Communauté sont ses proches voisins européens (les pays de l'AELE) suivis par l'Amérique du Nord. L'Europe des Douze concurrence les pays qui étaient traditionnellement de grands exportateurs (états-Unis, Canada, Noulle-Zélande, Australie). La France est le plus important exportateur de produits agroalimentaire de la Communauté devant les Pays-Bas, et le second au niau mondial derrière les états-Unis.

La PAC au centre du cycle de l'Uruguay

Le GATT avait, au départ, accordé un statut particulier A  l'agriculture, exemptée des règles internationales. L'élaboration de la PAC en 1962, qui pourtant contredisait fondamentalement l'esprit de libre-échange prôné par l'Accord général, n'avait pas inquiété les grands pays agricoles non européens : l'Europe avait obtenu le droit de batir un système protégeant son agriculture, moyennant l'octroi de quelques dérogations au principe de la préférence communautaire, notamment dans le secteur de l'alimentation animale. Les produits de substitution aux céréales (les PSC), le soja, les graines oléagineuses, les tourteaux ont ainsi pu pénétrer le marché communautaire sans prélèments et pour l'essentiel sans droits de douane.

a) Les positions en présence

C'est dans un climat radicalement nouau que s'est ourt en 1986 le cycle de l'Uruguay. Les produits agricoles ont pris une importance stratégique. La capacité croissante d'exportation de l'Europe inquiète les états-Unis dans leur politique extérieure et contribue au déséquilibre de leur balance commerciale. L'Uruguay Round voit s'affronter les positions défendues par les états-Unis, la Communauté et le groupe de Cairns ' :
- les états-Unis réclament la suppression des aides au renu passant par le soutien des prix parce qu'ils supposent une protection du marché. Par contre, leur mécanisme de soutien aux renus de leurs agriculteurs, les - deficiency payments -, ne leurs parait pas condamnable car il n'engendre aucune mesure protectionniste. Dans le système américain, en place jusqu'au Fair Act de 1996, le prix intérieur était proche des cours mondiaux et les producteurs bénéficiaient d'aides directes qui compensaient la différence entre le prix de marché et un prix d'objectif (- targetprice -), qui correspondait au renu de référence retenu par le ministère de l'agriculture. Ce système permettait aux producteurs américains d'AStre compétitif A  l'exportation et aux producteurs étrangers de les concurrencer directement sur leur marché intérieur, A  la différence du système communautaire ;
- la Communauté européenne se savait dans une position délicate A  défendre. Le maintien de prix intérieurs, A  des niaux nettement plus élevés que les cours mondiaux, denait difficile A  justifier sur le économique dans une Communauté denue exportatrice nette pour la quasi totalité des produits agricoles tempérés. De plus, ce soutien était coûteux pour le budget communautaire. La Communauté s'est préparée aux négociations commerciales en réformant la PAC, en 1992, afin d'AStre mieux en phase ac le contexte international. Elle fait valoir la montée en puissance des aides directes sur les années A  nir, au détriment du soutien par les prix ;
- le groupe de Cairns est composé par quatorze pays dont l'agriculture est performante (Argentine, Australie, Brésil, Canada, Chili, Colombie, Fidji, Hongrie, Indonésie, Malaisie, Noulle-Zélande, Philippines, Thaïlande, Uruguay). Ils demandent le libre jeu du marché et l'élimination totale de toutes les formes de soutien au secteur agricole.

b) Le compromis de Blair House

Au début des négociations du cycle de l'Uruguay, les états-Unis ont proposé la suppression de toutes les subntions et aides d'ici A  la fin du siècle (l'option - double zéro -). Devant le refus des Européens, ils se sont ralliés A  un compromis présenté par le secrétaire général du GATT, Arthur Dunkel, qui envisageait une réduction de 30 % des soutiens. Après son rejet par les Douze, des négociations bilatérales entre la Communauté européenne et les états-Unis ont abouti, en nombre 1992, au préaccord de Blair House. Le gournement franA§ais, sous la pression des milieux agricoles, l'a rejeté et a exigé de la Commission qu'elle vérifie la compatibilité entre le compromis de Blair House et la réforme de la PAC. Le 7 décembre 1993, un accord bilatéral entre les états-Unis et la Communauté intervient A  Blair House, pour la période allant du 1er juillet 1995 A  l'an 2000. Il a été ratifié A  Marrakech en 1994 et comporte trois volets :
- les paiements compensatoires, mis en place par la réforme de la PAC pour contre-balancer la baisse des prix et les - deficiency payments - ne sont pas réduits pendant un délai de neuf ans. Cette clause dite - de paix - s'éteint en 2004 ;
- les importations de la Communauté sont encadrées. Un seuil d'importation minimal de 5 % doit AStre atteint A  la fin de la période. Cet accès minimum au marché est calculé par grandes catégories de produits (céréales, viandes, produits laitiers). Les prélèments variables sont conrtis en droits de douane fixes qui devront AStre réduits de 36 % en moyenne sur les six ans ;
- les exportations communautaires subntionnées sur le marché mondial doint diminuer de 21 % par rapport A  la moyenne réalisée sur la période 1986-l990 et les dépenses budgétaires consacrées A  ce poste de 36 %. Les baisses des volumes exportés s'appliquent produit par produit (pour la catégorie viande : la viande de bœuf, de porc, de mouton, de volaille, etc.), sans qu'il n'y ait de possibilité de compensation entre eux. Les exportations non subntionnées et l'aide alimentaire ne font l'objet d'aucune limitation.

Les réformes de la PAC

Les réformes de la PAC reviennent de faA§on récurrente : en 1984, en 1988, en 1992 et en 1999 dans le cadre de la programmation budgétaire de l'Union européenne pour la période 2000-2006, - l'Agenda 2000 -. Le manque d'efficacité des premières mesures prises pour gérer les excédents et contrôler quantitatiment l'offre a poussé A  diminuer les prix dans la Communauté et A  compenser ces baisses par une augmentation des aides directes aux producteurs.
A€ ces mesures microéconomiques s'ajoute une disposition macroéconomique d'encadrement de la dépense agricole : la ligne directrice agricole, adoptée depuis 1988, plafonne les dépenses du FEOGA-Garantie auxquelles ont été ajoutés, dans le cadre de - l'Agenda 2000 -, les mesures de déloppement rural, les mesures sanitaires et phytosa-nitaires, ainsi que le volet agricole des dépenses liées A  l'adhésion des PECO. La politique agricole commune est ainsi doublement encadrée - sur le extérieur, par les accords internationaux, et sur le intérieur, par la discipline budgétaire -.

Les techniques de gestion des excédents
La fixation de prix chers - les prix d'interntion - qui sont artificiellement élevés par rapport au prix d'équilibre (Graphique 2) incite A  produire d'où l'apparition d'excédents de production qui pèsent sur les cours (la distance QD - Q0). Pour lutter contre cette surproduction, toute une batterie de mesures a été mise en œuvre :
- fixer des quotas pour limiter les excédents (répartir Q0 entre les producteurs) ;
- jouer sur les prix en rélissant artificiellement la baisse des prix entre QD et QE, c'est-A -dire pour les dépassements de production. Il s'agit de la technique dite des silisateurs automatiques ;
- abaisser le prix d'interntion de faA§on A  ce qu'il tende rs le prix d'équilibre PE ;
- geler des terres de faA§on A  contrôler quantitatiment la capacité de production ;
- attribuer des soutiens, qualifies d'aides A  l'extensification, qui désincitent A  l'amélioration de la productivité et rendent plus profiles la recherche de la qualité et le respect de l'environnement.
1) Les quotas. La première réforme de la PAC a débuté, en avril 1984, par l'instauration de quotas laitiers, prévus initialement pour cinq ans et reconduits depuis. Chaque éleur se voit attribuer une part de production compatible ac l'équilibre du marché. En cas de dépassement du plafond, la nte de lait est autorisée mais le producteur doit s'acquitter d'une taxe équivalente A  100 % du prix indicatif du lait. Ces conditions financières sont dissuasis. Aussi, la production de lait diminue dès 1985. Cette évolution se poursuit car les quotas sont régulièrement revus A  la baisse. Ce système des quotas s'est révélé efficace pour maitriser les excédents mais génère néanmoins des effets perrs :
- la politique agricole est, tout d'abord, renationalisée car la gestion des quotas se fait au niau des pays membres »
- les quotas ent, ensuite, les structures de production en empASchant de nouaux producteurs de s'installer, mASme s'ils sont plus compétitifs ;
- enfin, ils ont contribué A  déséquilibrer le marché connexe de la viande bovine. DéjA  excédentaire en 1978, il a dû absorber chaque année l'abattage de nombreuses vaches laitières désormais inutiles. C'est lA  une caractéristique propre au secteur agricole où les marchés interagissent les uns ac les autres.
2) Les silisateurs automatiques. En mars 1988, le Conseil des ministres de l'agriculture a décidé la création de silisateurs agricoles pour tous les produits courts par la PAC. Les prix sont garantis jusqu'A  un niau de production donné : la quantité maximale garantie. En cas de dépassement de celle-ci les prix subissent automatiquement des baisses déterminées selon les produits. Les silisateurs fixent des limites objectis aux productions excédentaires. Ils ont été introduits pour les céréales, les oléagineux (tournesol, colza, oli), le coton, le sucre, le vin, les fruits et légumes, le ac et la viande ovine. Sur le marché vinicole, la distillation obligatoire a des conséquences similaires.
Les silisateurs sont également utilisés pour permettre de respecter la - ligne directrice - budgétaire. Au cas où les dépenses du FEOGA-Garantie dépassent le plafond de 74 %, les silisateurs sont mis en place afin de les ramener au-dessous de cette ligne.
3) La réduction des prix d'interntion a été décidée, A  partir de la camne 1989-l990, afin de rendre A  la politique d'achats publics qui avait évolué rs une fonction de soutien des renus des agriculteurs son vérile rôle de filet de sécurité.
4) Le gel des terres ou système de la jachère. Il a été appliqué, pour la première fois, lors de la camne de 1988/89. Il permet de limiter physiquement l'offre mais s'avère délicat A  manier. Un taux élevé de jachère entraine une hausse des prix de marché et des coûts intermédiaires pour le secteur de l'élevage. La compétitivité des produits de la Communauté s'en trou altérée sur son marché intérieur et sur les marchés extérieurs. Un taux de jachère faible conduit A  l'apparition d'excédents qui génèrent des coûts de stockage et le rsement de restitutions pour leur écoulement sur le marché mondial.
5) Les aides A  l'extensification, arrAStées A  partir de la camne de 1989/90 pour le secteur bovin et le secteur viticole, s'apparentent A  un contingentement de la production. Elles visent A  favoriser une agriculture plus extensi et plus respecteuse de l'environnement. Pour le secteur bovin, les primes sont rsées si les élevages respectent un nombre de tAStes de bétail A  l'hectare de culture fourragère. Dans le secteur du vin de le, l'aide est octroyée A  tout viticulteur réduisant, pour une période de 5 ans, son rendement A  l'hectare d'au moins 20 %.

La réforme de 1992 : rs le mode de production

Début 1991, tous les indicateurs concernant l'agriculture montraient un échec patent de la PAC : le budget européen consacré au soutien des marchés progresse d'environ 20 % en 1991, les stocks se reconstituent de faA§on catastrophique (25 millions de tonnes de céréales au 31 décembre 1991 contre 10 millions de tonnes en 1988 ;900 000 tonnes de viande bovine au 31 décembre 1991 contre 380 000 tonnes en 1988), tandis que le renu des agriculteurs diminue de 2,8 %. L'Europe dépense de plus en plus d'argent, sans parnir pour autant A  faire vivre décemment ses paysans, tout en étant accusée de concurrence déloyale par ses partenaires extérieurs.

a) La réforme
Dans ce contexte, le Conseil des ministres de l'agriculture a adopté, le 21 mai 1992, une réforme radicale de la PAC qui est entrée en application le 1er janvier 1993. Elle est fondée sur la baisse des prix garantis, compensée par des aides, afin de rapprocher les prix pratiqués par l'agriculture européenne de ceux du marché mondial.
1) Le point de départ de la réforme est une baisse sur trois ans du prix d'interntion des céréales de 35 %, et du prix d'interntion de la viande bovine de 15 %. Plusieurs effets sont attendus de cette baisse des prix :
- une réduction du volume de la production qui permettra de dégonfler les stocks publics ;
- une meilleure compétitivité des produits communautaires face aux importations qui dérogent A  la préférence communautaire afin de reconquérir le marché intérieur ;

- une matière première bon marché pour les éleurs ;

- l'atténuation, enfin, des critiques adressées par les états-Unis, ainsi que par les autres producteurs mondiaux, A  la politique de subntions pratiquée par la Communauté.
2) La maitrise de l'offre par le gel des terres est poursuivie : un taux de 15 % est imposé pour la jachère rotationnelle (où la parcelle non cultivée change d'année en année), auquel s'ajoute un supplément de 5 % si l'agriculteur choisit librement les terres gelées. Les petits producteurs sont dispensés de cette obligation afin de réorienter la PAC en leur faur. La réforme incite au déloppement d'une agriculture moins intensi et plus soucieuse d'environnement. Le double régime de gel a été abandonné, A  partir de la camne 1996/97 au profit d'un taux unique fixé A  17,5 %.
3) La baisse des prix et le gel des terres sont compensés par l'instauration des paiements compensatoires rsés indépendamment du niau des prix. Ils viennent neutraliser les pertes de renu des agriculteurs liées aux réformes de la PAC et s'inspirent du système des - deficiency payments - utilisé aux états-Unis pour les grandes cultures. La baisse du prix des céréales est par exemple compensée par le rsement d'indemnités quasi-forfaitaires.

b) Le bilan de la réforme
La réforme de 1992 a donné des résultats équivoques (Graphique 3) : - la maitrise de la production s'est révélée efficace. La production communautaire de céréales s'est réduite de 4 %, conséquence d'une réduction des surfaces de 9 %. Le marché de la viande bovine a suivi la mASme évolution ac une baisse de la production communautaire de 9 %. Cette maitrise s'est traduite par une diminution des stocks de céréales et de viande bovine ;
- l'amélioration de la compétitivité des céréales qui entrent dans l'alimentation animale a permis une reconquASte de ce marché mais un peu moins forte que celle initialement attendue (7 millions de tonne entre 92/95 contre 10 millions de tonne prévus) ;
- le renu agricole moyen a progressé de 4,5 % entre 1992 et 1996 au prix de la disparition de nombreuses exploitations et d'une accentuation des disparités au sein du secteur. Dans la branche céréa-lière, l'addition des paiements compensatoires et de prix de marché élevés a entrainé une surcompensation des pertes de renu attendues de la réforme de la PAC. Le calcul des aides en fonction des surfaces et des rendements a avantagé l'agriculture intensi au détriment des
petites exploitations ;
- le coût budgétaire de la réforme de la PAC s'est avéré, enfin, moins élevé qu'initialement prévu du fait principalement de la réduction des dépenses d'interntion et des restitutions (Tableau 9). Néanmoins, les aides directes se sont révélées très coûteuses et sont d'autant plus difficiles A  justifier qu'elles bénéficient aux exploitations les plus renles.
La réforme de 1992 a favorisé une agriculture productiviste et tournée rs l'exportation. La contrepartie de cette politique est la persistance de la baisse des actifs agricoles, la poursuite du moument de concentration des exploitations et des résultats peu satisfaisants en termes de gestion des territoires ruraux et de préservation de l'environnement.

Les défis des années A  nir et l'accord sur - l'Agenda 2000 -
La PAC est loin d'AStre silisée. Elle va AStre confrontée dans les prochaines années A  des défis A  la fois sur le intérieur et sur le extérieur dans le contexte sanitaire nouau consécutif au déloppement des risques alimentaires.

a) Les defis

Le défi interne était double. Il concernait la reconstitution des excédents, anticipée A  l'horizon 2005, en raison du déséquilibre croissant entre une consommation communautaire stagnante et une productivité du secteur agricole en progression constante. Se posait également le problème de la programmation budgétaire pour les années 2000 A  2006, dans un contexte où 43,7 % du budget communautaire est affecté en 1999 au soutien du renu d'une catégorie sociale qui ne représente que 5,3 % des actifs de l'Union. Ac le système des paiements compensatoires, l'aide aux agriculteurs est denue plus lisible A  l'opinion publique communautaire que ne l'était le système de soutien des prix financé par le consommateur. Sa légitimité était interrogée et par lA  mASme la pérennité de ce mode de financement vis-A -vis duquel les agriculteurs sont denus très dépendants.
Le défi extérieur est également double. Il tient tout d'abord au coût de l'élargissement de l'Union européenne aux PECO sur le budget agricole (voir Chapitre 2) et A  la constitution d'une zone de libre échange ac les pays du bassin méditerranéen en 2010. Ces pays ont en commun d'avoir un secteur agricole A  faible rendement qui représente une part importante de leurs emplois. Les prix, plus faibles que ceux pratiqués dans le marché unique, ont un poids important dans le budget des ménages de ces pays et concourent A  leur silité sociale. L'autre défi extérieur auquel sera confrontée la PAC concerne l'ourture de noulles négociations commerciales multilatérales dans le cadre de l'OMC, ac deux dossiers au centre des discussions agricoles : les contentieux d'ordre sanitaire et phytosanitaire (SPS) et le système d'aides.
Les crises de l'encéphalite spongiforme bovine (ESB) et du poulet A  la dioxine en Europe ont généré de noulles exigences de la part des consommateurs et une plus grande vigilance des gournements et des comités d'experts. Au nom d'un - principe de précaution -, l'accès au marché européen est rendu difficile pour les viandes aux hormones, les organismes génétiquement modifiés (OGM) et les animaux élevés ac un recours régulier aux antibiotiques, tandis que les agriculteurs européens sont soumis A  des contraintes noulles en matière d'étiquetage et de suivi des animaux. D'où le déloppement d'un important contentieux entre l'Union européenne et les états Unis, où ces techniques sont particulièrement déloppées, et qui voient dans ces questions sanitaires et phytosanitaires autant de barrières non tarifaires aux échanges.
Au niau international, suite aux accords de Marrakech, les systèmes d'aides agricoles ont été classés dans trois boites :
- une boite rte lorsque les aides ne sont pas couplées A  la production (aides A  l'environnement, A  la lutte contre la désertification,
etc.) ;
- une boite bleue s'il s'agit des aides intégrées dans la clause de paix du compromis de Blair House {paiements compensatoires communautaires et - deficiency payments - américains) ;
- une boite rouge pour toutes les aides classiques A  la production.
Si la boite rouge semble A  l'évidence condamnée, la boite bleue sera vraisemblablement la cible privilégiée des états-Unis au cours des négociations. La clause de paix arrira A  son terme en 2004 mais les états-Unis ont déjA  substitué A  leur système des - deficiency payments -, suite au Fair Act de 1996, des aides directes totalement découplées des prix et des niaux de production et dégressis jusqu'en 2002. Le système communautaire des paiements compensatoires est par conséquent menacé.

b) L'accord sur - l'Agenda 2000 -
- L'Agenda 2000 -, approuvé par le Conseil de Berlin des 25 et 26 mars 1999, a tenté d'anticiper ces évolutions. La réforme de la PAC, prévue dans cette programmation budgétaire pour les années 2000 A  2006, approfondit la réforme de 1992 pour le secteur des marchés : les baisses de prix sont accentuées et ne sont que partiellement compensées par des aides directes. Des baisses de 20 % sur les prix institutionnels de la viande bovine sont prévues (compensées A  80 %), de 15 % sur les prix des céréales en deux étapes au cours des camnes 2000/ 2001 et 2001/2002 (compensées A  50 %) et de 15 % sur le prix du lait (compensées A  60 %), A  partir de la camne de commercialisation 2005/2006. Selon la Commission, cette noulle diminution des prix doit permettre :
- de réduire l'incitation A  produire du fait de l'existence de prix moins élevés ;
- de rapprocher les prix européens des prix mondiaux. Les excédents pourront AStre exportés sur les marchés extérieurs dont les perspectis sont plus prometteuses que celles offertes sur le marché unique en raison d'un accroissement de la demande alimentaire mondiale ;
- de faciliter l'intégration des PECO en leur évitant un relèment des prix par alignement sur ceux pratiqués dans l'Union européenne qui porterait préjudice A  ces pays en raison du poids des produits de base dans le budget des ménages. Les excédents de production, auxquels ces pays apporteraient inévilement A  terme leurs contributions, seront limités et par lA  mASme les dépenses d'interntion qui augmenteraient le coût budgétaire de l'élargissement ;
- d'aborder en meilleure position les négociations multilatérales, A  l'image de la stratégie déployée ac la réforme de 1992 lors du cycle de l'Uruguay. La compensation partielle des baisses de prix montrerait le souci d'adaptation au contexte international de l'agriculture européenne et permettrait de négocier le maintien des aides qui relènt de la boite bleue.
Cette réforme des marchés est instillée de préoccupations noulles. Les aides compensatoires sont liées au respect de critères environnementaux. Le déloppement rural est appelé A  denir le second pilier de la PAC A  partir notamment d'un redéploiement des actions du FEOGA. Cette réforme a surtout permis de poser le débat sur le modèle agricole que l'Union européenne souhaite promouvoir : s'agit-il d'une politique agricole qui privilégie les grandes exploitations compétitis sur le marché mondial ou d'une politique agricole de terroir qui bénéficie A  la communauté rurale au sens large ? Une - politique agro-rurale commune - doit-elle succéder A  la PAC A  partir d'une meilleure intégration du souci de qualité, de la politique structurelle et de la politique environnementale, A  la politique des marchés ? La dualité de l'agriculture européenne est ainsi placée au centre des orientations et des arbitrages A  effectuer pour les années A  nir.
Les politiques communes jouent un rôle déterminant dans la transformation de l'appareil productif européen de faA§on A  ce qu'il s'inscri dans de bonnes conditions au sein des échanges internationaux. Ces politiques se sont révélées plus efficaces que les politiques nationales pour mettre en œuvre et accomner les restructurations et la modernisation imposées par une concurrence exacerbée au niau mondial. Elles ont aidé aux désengagements des interntions publiques nationales dans les secteurs en déclin, ac le souci de différer le moins possible les ajustements nécessaires, afin que l'Union européenne soit compétiti et trou sa place dans la globalisation des échanges. La contribution des politiques communes au recul du secteur public est importante ac la disparition des aides aux entreprises publiques et l'instauration de la possibilité de contester sur leurs marchés les monopoles de services publics.
Les politiques d'accomnement du marché unique sont aussi des instruments puissants de rapprochement du niau de vie des citoyens européens et d'harmonisation des politiques nationales, au nom de l'intérASt général communautaire. La politique agricole commune a permis la mise en place du premier marché unique pour un secteur entier de l'économie et a montré toute la difficulté qu'il y avait A  l'instaurer en l'absence de monnaie unique. Si la politique de la concurrence favorise la constitution d'un environnement économique homogène, la politique fiscale est actuellement sur ce en situation d'échec. L'interrogation cruciale dans ce domaine a trait au degré de dirsité fiscale possible entre des états membres sans qu'il n'y ait d'interférence ac le marché unique et l'Union économique et monétaire.