Comment et par qui sont élaborées les propositions qui débouchent sur les actes de droit communautaire ?

Dissertation

L'initiative dans le processus décisionnel

Analyse du sujet
L'initiative, dans le processus de décision, constitue un élément très important. On dit souvent : - qui propose, dispose -. On peut faire ici un parallèle avec le système franA§ais d'élaboration des lois, qui fart la part belle au gouvernement (fixation de l'ordre du jour des deux chambres du Parlement : règles strictes en matière d'irrecevabilité des propositions de lois) A  un point tel que la très grande majorité des lois a pour origine une initiative gouvernementale. Dans le cadre communautaire, l'initiative est un élément primordial puisque, si ce sont les représentants des Etats qui décident d'adopter un texte, c'est uniquement sur la base d'une proposition faite par la Commission, On dit en effet que la Commission dispose du monopole de l'initiative législative. Ce monopole rencontre néanmoins certaines limites, qu'il vous faut souligner et exploiter La force du mécanisme communautaire d'intégration réside pour une large part dans le fait de confier l'initiative législative A  une institution composée de personnalités indépendantes des Etats et chargée d'incarner l'intérASt européen. Compte tenu de cette importance, la Commission ne peut travailler en vase clos. Elle doit bien édemment - prendre le pouls - des Etats mais aussi des multiples opérateurs concernés par la législation communautaire. Il en va de sa légitimité.

Exemple de détaillé

Introduction
Dans tout système décisionnel, il est important de savoir qui prend l'initiative. S'agit-il d'une initiative isolée, collective, soumise A  une large concertation ? Ces enjeux se retrouvent bien édemment dans le système décisionnel de l'Union européenne. Ainsi, les traités ont donné A  la Commission, organe indépendant, un monopole d'initiative (I). Mais, compte tenu de l'importance de ce pouvoir, l'élaboration des propositions suit en fait un processus largement ouvert A  de multiples influences (II).

I. Un monopole d'initiative au profit de la Commission

A. Le principe

La Commission dispose d'une mission générale d'initiative qui lui permet, en dehors de son pouvoir de proposition en matière législative, de donner des impulsions A  la construction communautaire en adoptant des actes tels que des programmes, des documents de travail, livres blancs, verts, etc., qui définissent les objectifs et les moyens des actions A  entreprendre et qui seront ensuite traduits en propositions formelles et en actes juridiques opératoires.
La Commission détient le pouvoir d'élaborer des propositions d'actes communautaires. Elle dispose, en vertu de l'article 250 TCE (ex-article 189 A), d'un droit d'initiative exclusif dont le respect s'impose au Conseil : le Conseil ne peut statuer sans proposition de la Commission, il ne peut modifier une proposition de la Commission qu'A  l'unanimité, alors que la Commission peut modifier sa proposition jusqu'A  ce que le Conseil ait statué et mASme la retirer. C'est ce qu'on appelle la - prime - A  la proposition de la Commission. On doit noter que cette règle est écartée dans le cadre de la procédure de la codécision, lorsque le Conseil et le Parlement se sont mis d'accord, au sein du comité de conciliation, sur un projet commun.
Point connaissance : la codécision
Introduite par le traité de Maastricht la procédure de codécision place sur un pied d'égalité le Conseil et le Parlement européen pour l'adoption de certains actes normatifs.
La Commission est en mesure de décider du moment où il y a lieu de préparer une proposition, de sa base juridique, de la forme que revAStira cette proposition ainsi que de son contenu. Elle doit cependant s'interroger sur la conformité de sa proposition au principe de subsidiarité.

Point connaissance : le principe de subsidiarité

L'intervention de l'Union européenne doit AStre justifiée au regard de deux critères : la carence des états et le fait que l'action communautaire sort présumée plus efficace que la somme des actions isolées des états membres. Voir chapitre 5, thème 3.
Le fait de confier l'initiative A  une institution dont les membres sont indépendants des états a constitué l'une des spécificités et des forces du modèle communautaire.

B. Les exceptions

Le pouvoir d'initiative de la Commission rencontre cependant certaines limites : le traité sur l'Union européenne a ainsi reconnu un droit d'initiative concurrent A  la Banque centrale européenne (BCE) dans plusieurs domaines relevant de l'Union économique et monétaire (UEM) et un droit d'initiative indirect au Parlement européen : ce dernier peut désormais - A  la majorité qualifiée de ses membres, demander A  la Commission de soumettre toute proposition appropriée sur les questions qui lui paraissent nécessiter l'élaboration d'un acte communautaire pour la mise en ouvre du traité - (article 192 alinéa 2 TCE ; ex-article 138 B alinéa 2). Cette disposition permet donc au Parlement européen, de forcer la Commission A  présenter une proposition. Le Conseil dispose également de cette faculté (article 208 TCE ; ex-article 152). MASme s'il y a lA  un moyen de pression indirect, il faut souligner que la Commission reste libre du contenu de la proposition. En matière de PESC. stratégies et actions communes sont élaborées en dehors de l'initiative de la Commission qui ne peut faire de proposition qu'A  la demande du Consey (cf. article 14 A§ 4 du TUE : le Conseil peut demander A  la Commission de lui présenter toute proposition appropriée relative A  la politique étrangère et de sécurité commune pour assurer la mise en ouvre d'une action commune). De mASme, pour la Coopération policière et judiciaire en matière pénale (article 34 TUE ; ex-article K 3 A§ 2 : le Conseil peut statuer A  l'unanimité - A  l'initiative de tout état membre ou de la Commission -).
MASme dans le pilier communautaire ce monopole est aménagé pour certaines matières sensibles (Cf. Titre IV du traité CE portant sur les sas, l'asile, l'immigration et les autres politiques liées A  la libre circulation des personnes, article 67 TCE) : pendant les 5 ans qui suivent l'entrée en gueur du traité d'Amsterdam, le Conseil statue A  l'unanimité sur proposition de la Commission ou de tout état membre. Après cette période de 5 ans, le Conseil statue sur des propositions de la Commission. La Commission examine toute demande d'un état membre sant A  ce qu'elle soumette une proposition au Conseil.

II. Un processus ouvert

A. L'influence des états

Les états membres avaient prévu, dans le texte du compromis de Luxembourg (voir thème 4), de mettre en cause le monopole d'initiative de la Commission en souhaitant que la Commission prenne les contacts appropriés avec les gouvernements des états membres par l'entremise des représentants permanents avant d'adopter une proposition d'une importance particulière. Avec la mise en pratique du vote A  la majorité qualifiée, consécutive A  l'Acte unique européen de 1986, le rôle de la Commission et son influence sur le processus décisionnel est A  nouveau entier. En statuant systématiquement A  l'unanimité, le Conseil portait d'autant plus atteinte au droit d'initiative de la Commission que celle-ci perdait la - prime - A  la proposition.
Une proposition arrivant devant le Conseil, si elle émane nécessairement de la Commission, a été au préalable négociée avec le Coreper. Ceci confirme le débat sur le destinataire du contrôle politique exercé par le Parlement européen sur la Commission alors que le Conseil participe, indirectement mais de faA§on décisive, A  l'initiative.

B. Le rôle des groupes d'intérASts

Le protocole au traité d'Amsterdam sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité précise que : - Sans préjudice de son droit d'initiative, la Commission devrait, excepté dans les cas d'urgence particulière ou de confidentialité, procéder A  de larges consultations avant de proposer des textes législatifs et publier, dans chaque cas approprié, des documents relatifs A  ces consultations [-.]-.
La procédure des - Livres - blancs ou verts, documents consultatifs qui. avant la préparation de propositions formelles, exposent les idées de la Commission et présentent des possibilités d'action, permet d'élir un cadre dans lequel les représentants d'intérASt peuvent faire connaitre leurs points de vue (délai, importance de présenter leurs vues par écrit, possibilité d'organiser des auditions dans certaines circonstances, etc.). Mais il existe également d'autres moyens d'informer les milieux intéressés, comme la - notification - au Journal officiel des Communautés européennes (JOCE) d'une initiative ensagée par la Commission ou la publication du programme de travail annuel de la Commission au Journal officiel. La Commission ne travaille pas en vase clos : elle consulte des comités ou des groupes de travail composés d'experts nationaux ou d'experts techniques. La consultation d'experts nationaux, généralement des fonctionnaires des Etats membres, permet d'avoir une première idée sur les différentes positions nationales. Elle consulte également ce que l'on appelle les - milieux intéressés -, c'est-A -dire les groupes d'intérASts qui font très souvent auprès d'elle du lobbying. Afin d'assurer une égalité de traitement et une meilleure transparence, la Commission s'est donné une ligne de conduite générale dans une communication du 2 décembre 1992 (publiée au Journal officiel C63 du 5 mars 1993) intitulée - Un dialogue ouvert et structuré entre la Commission et les groupes d'intérASts -. Cette communication se principalement A  une formalisation minimale des relations entre la Commission et les groupes d'intérASts.