Compte tenu de la multiplicité des sources du droit communautaire et de la complexité du mécanisme décisionnel il est important, dans une perspecti démocratique, que le public puisse avoir accès aux documents administratifs. La recherche de la transparence des travaux des institutions communautaires est désormais un principe qui conditionne fortement le législateur communautaire.

Dissertation

La transparence et l'accès aux documents administratifs

Analyse du sujet
La transparence évoque plusieurs aspects. De faA§on générale il s'agit de rapprocher l'administration des administrés en organisant leur information et en leur permettant de prendre connaissance de certains documents, en bref, de mettre fin au secret qui anime sount les institutions. Projeté dans un cadre communautaire, ce principe soulè des difficultés particulières. En effet il ne concerne pas seulement les institutions, mais aussi les Etats membres, puisque ceux-ci sont finalement le législateur communautaire.
Il faut donc insister dans le traitement de ce sujet sur les intérASts contradictoires du citoyen et des institutions. Le processus décisionnel est largement le fruit de longues tractations, de négociations, de compromis. Or; les gournants tiennent sount un discours véhément sur l'Europe devant leur opinion publique alors que leurs positions sont nettement moins tranchées au sein des institutions.

Exemple de détaillé

Introduction

L'Union européenne parait sount lointaine, secrète aux citoyens européens. Il est donc fondamental, dans une perspecti démocratique, qu'elle s'ouvre largement aux citoyens. C'est dans ce but qu'est fréquemment évoquée la transparence, c'est-A -dire le fait de faciliter l'accès aux documents élaborés par les institutions communautaires. Toutefois, un tel objectif n'est pas sans présenter quelques difficultés. Notamment, il peut y avoir un conflit entre l'impératif démocratique d'accès des citoyens aux documents et la nécessité de garantir l'efficacité du processus décisionnel dans l'Europe des 15 : il nous faut donc, dans un premier temps, étudier la mise en balance de ces intérASts contradictoires (I) ; pour voir ensuite que les traités et le droit dérivé tentent une conciliation de ces différents intérASts (II) en consacrant un principe d'ourture et en en fixant des limites.

I. La mise en balance d'intérASts contradictoires

A. La confidentialité, garante de l'efficacité du processus décisionnel
Le processus décisionnel est un processus de négociation et de compromis. Les états, plus particulièrement au sein du Conseil, n'ont pas forcément intérASt A  ce que leurs positions soient rendues publiques. Cf. TPI, 19 octobre 1995. Carl c/Conseil, aff. 194/94 : - afin de préciser les motifs qui sous-tendent le principe du secret de ses travaux, le Conseil souligne qu'il travaille dans le cadre d'un processus de négociations et de compromis, au cours duquel ses membres expriment librement leurs préoccupations et leurs positions nationales. Il serait essentiel que ces positions restent confidentielles, particulièrement si les membres sont contraints de s'en ésectiuner afin qu'un accord puisse se dégager, au point parfois de ne pas suivre les instructions qui leur ont été données au niau national sur un aspect particulier. Ce processus de négociation et de compromis serait vital pour l'adoption de la législation communautaire et serait mis en péril si les délégations devaient en permanence tenir compte du fait que leurs positions, telles que consignées dans les procès-rbaux du Conseil, peunt A  tout moment AStre rendues publiques par la possibilité d'avoir accès A  ces documents, que le Conseil ait accordé ou non une autorisation A  cet effet -. L'article 5 du règlement intérieur du Conseil précise que * les délibérations du Conseil relènt du secret professionnel, pour autant que le Conseil n'en décide autrement -.
Il est fréquent que, vis-A -vis de ses ressortissants, l'état présente une décision communautaire difficile comme n'étant pas de sa responsabilité alors qu'il l'a approuvé au sein du Conseil.
La Commission travaille beaucoup ac des groupes d'intérASts et peut préférer travailler dans la confidentialité.

B. L'accès aux documents : un impératif démocratique

Les citoyens de l'Union européenne perA§oint sount celle-ci comme lointaine et bureaucratique. Une plus grande transparence peut contribuer A  atténuer ce sentiment en leur permettant d'AStre mieux informés sur les décisions de l'Union et en facilitant la communication ac leurs auteurs.
La transparence peut également concourir A  prénir la corruption et les abus de pouvoir.
La transparence renforce le caractère démocratique des institutions (cf. CJCE, 30 avril 1996. Pays-Bas c/Conseil. aff. 58/94 : déclaration nA° 17 relati au droit d'accès A  l'information annexée A  l'acte final du traité sur l'Union européenne). La transparence couvre en premier lieu l'accès du public aux documents mais elle peut aussi avoir un sens plus large : elle implique également une meilleure qualité rédactionnelle de la législation et une politique de communication efficace de la part des institutions communautaires.

Point connaissance

On critique très fréquemment le - jargon communautaire -. qualifié parfois de - langue de bois technocratique -. Il est vrai que les textes, fruits de compromis subtils, ne sont pas d'une clajté et d'une lisibilité exemplaires. Conscientes de ces trars, les institutions se sont engagées dans un processus visant A  améliorer la qualité rédactionnelle de la législation communautaire, ce que rappelle expressément la déclaration nA° 39 annexée au traité d'Amsterdam.

II. La conciliation des intérASts : l'accès aux documents et le maintien de l'efficacité du processus de décision

A. Un principe consacré par les textes
Avant le traité d'Amsterdam, la transparence ne reposait pas sur une base juridique explicite dans les traités communautaires. Ces dernières années, cependant, un certain nombre de mesures importantes ont été prises au sein des institutions de l'Union européenne pour accroitre le degré de transparence, essentiellement en vue d'assurer un accès plus large du public aux documents communautaires. Un accord interinstitutionnel entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission sur la démocratie, la transparence et la subsidiarité a été conclu le 25 octobre 1993 et a été suivi par la publication, le 6 décembre 1993. d'un code de conduite de la Commission et du Conseil et par l'élaboration de règles d'application de la Commission et du Conseil. Les systèmes mis en place par ces institutions fonctionnent depuis plusieurs années et ont été renforcés par des initiatis plus récentes, telles que la publication d'un code de conduite, le 2 octobre 1995, concernant l'accès du public aux procès-rbaux du Conseil statuant A  titre législatif et, plus récemment, par la décision du Conseil d'élir un registre de ses propres documents (décision du 6 décembre 1999).
Cette politique a été consacrée dans les traités. Le traité d'Amsterdam mentionne dans l'article 1 TUE le principe de l'adoption des décisions - dans le plus grand respect du principe d'ourture -. De plus, l'article 255 TCE précise que - tout citoyen de l'Union et toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège dans un état membre a un droit d'accès aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, sous réser des principes et des conditions qui seront fixés -. Enfin, le traité CE modifié prévoit que le Conseil doit déterminer - les cas dans lesquels il agit en qualité de législateur afin de permettre un meilleur accès aux documents dans ces cas, tout en préservant l'efficacité de son processus de décision. En tout état de cause, lorsque le Conseil agit en sa qualité de législateur, les résultats et les explications des votes, ainsi que les déclarations inscrites au procès-rbal, devront AStre rendus publics - (article 207 TCE). En rtu de l'article 28, paragraphe 1 (ex-article J 11 A§ 1), et de l'article 41. paragraphe 1 (ex-article K 8 A§ 1), du traité sur l'Union européenne, le droit d'accès est également applicable aux documents relevant de la Politique étrangère et de sécurité commune et de la Coopération policière et judiciaire en matière pénale.

B. Les limites du principe d'ourture
Tout en proclamant le principe d'ourture, le traité d'Amsterdam rappelle qu'il faut néanmoins préserr l'efficacité du processus décisionnel : ainsi, l'obligation pesant sur le Conseil ne vaut que lorsqu'il agit en tant que législateur. Cela exclut l'accès aux documents relatifs A  l'adoption - de mesures d'ordre intérieur, d'actes administratifs ou budgétaires, d'actes concernant les relations interinscitutionelles ou internationales ou d'actes non obligatoires - (article 6 du règlement intérieur du Conseil).
De mASme, des limites peunt AStre fixées - pour des raisons d'intérASt public ou privé - (article 255 A§ 2 TCE) : les institutions peunt ainsi refuser l'accès A  un document si celui-ci peut porter une atteinte significati A  la protection de l'intérASt public (sécurité publique, défense et relations internationales, etc.) ou de la vie privée et de la personne (données personnelles sur un fonctionnaire par exemple). La déclaration nA° 35 annexée au traité d'Amsterdam prévoit que - les principes et conditions permettront A  un état membre de demander A  la Commission ou au Conseil de ne pas communiquer A  des tiers un document émanant de cet état sans l'accord préalable de celui-ci -.
Ces dérogations sont soumises au contrôle du juge communautaire : le TPI a déjA  pu juger, concernant la décision 93/731 du 20 décembre 1993 et les exceptions A  la communication qu'elle prévoit, que ces exceptions doint AStre interprétées et appliquées de faA§on restricti, afin de ne pas tenir en échec l'application du principe général consacré dans cette décision (arrASt du Tribunal du 5 mars 1997, WWF UK/Commission. 105/95). De mASme, le TPI a également jugé que le Conseil jouit d'un pouvoir d'appréciation lui permettant de rejeter, le cas échéant, une demande d'accès A  des documents ayant trait A  ses délibérations. Il doit néanmoins exercer ce pouvoir d'appréciation en mettant réellement en balance, d'une part, l'intérASt du citoyen A  obtenir un accès A  ces documents et, d'autre part, son intérASt éntuel A  préserr le secret de ses délibérations (TPI, 19 octobre 1995, Carl c/Conseil, aff. 194/94).