Ce dernier exercice permet de récapituler l'ensemble des thèmes abordés dans ce chapitre. En effet, l'avis de la CJCE offre une très bonne illustration de la méthode utilisée par le juge pour déterminer si une compétence relè ou non de la Communauté européenne.

Commentaire d'avis
Commentaire de l'avis rendu par la Cour de Justice des Communautés européennes le 28 mars 1996 sur l'adhésion de la Communauté A  la Conntion de saugarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales
(avis 2/94 du 28 mars 1996)
-[] 1. Le Conseil [] sollicite l'avis de la Cour sur la question suivante :
L'adhésion de la Communauté européenne A  la Conntion de saugarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales du 4 nombre 1950 (ci-après la Conntion) serait-elle compatible ac le traité instituant la Communauté européenne ? [] Sur la compétence de la Communauté pour adhérer A  la conntion
23. Il résulte de l'article 3 B du traité, aux termes duquel la Communauté agit dans les limites des compétences qui lui sont conférées et des objectifs qui lui sont assignés par le traité, qu'elle ne dispose que de compétences d'attribution.
24. Le respect de ce principe des compétences d'attribution s'impose tant pour l'action interne que pour l'action internationale de la Communauté.
25. La Communauté agit normalement sur la base de compétences spécifiques qui, comme la Cour l'a jugé, ne doint pas nécessairement résulter expressément de dispositions spécifiques du traité, mais peunt également se déduire, de faA§on implicite, de ces dispositions.
26. Ainsi, dans le domaine des relations internationales de la Communauté, en cause dans la présente demande d'avis, il est de jurisprudence constante que la compétence de la Communauté pour prendre des engagements internationaux peut non seulement résulter de dispositions explicites du traité, mais également découler de manière implicite de ces dispositions. La Cour a conclu, notamment, que chaque fois que le droit communautaire avait éli, dans le chef des institutions de la Communauté, des compétences sur le interne en vue de réaliser un objectif déterminé, la Communauté était instie de.la compétence pour prendre les engagements internationaux nécessaires A  la réalisation de cet objectif, mASme en l'absence d'une disposition expresse A  cet égard (voir avis 2/91, du 19 mars 1993, Rec. p. 1-l061, point 7).
27. Il convient de constater qu'aucune disposition du traité ne confère aux institutions communautaires, de manière générale, le pouvoir d'édicter des règles en matière de droits de l'homme ou de conclure des conntions internationales dans ce domaine.
28. En l'absence de compétences spécifiques expresses ou implicites A  cet effet, il convient d'examiner si l'article 235 du traité peut constituer une base juridique pour l'adhésion.
29. L'arficle 235 vise A  suppléer l'absence de pouvoirs d'action conférés expressément ou de faA§on implicite aux institutions communautaires par des dispositions spécifiques du traité, dans la mesure où de tels pouvoirs apparaissent néanmoins nécessaires pour que la Communauté puisse exercer ses fonctions en vue d'atteindre l'un des objets fixés par le traité.
30. Faisant partie intégrante d'un ordre institutionnel basé sur le principe des compétences d'attribution, cette disposition ne saurait constituer un fondement pour élargir le domaine des compétences de la Communauté au-delA  du cadre général résultant de l'ensemble des dispositions du traité, et en particulier de celles qui définissent les missions et les actions de la Communauté. Elle ne saurait en tout cas servir de fondement A  l'adoption de dispositions qui aboutiraient en substance, dans leurs conséquences, A  une modification du traité échappant A  la procédure que celui-ci prévoit A  cet effet.
31. C'est compte tenu de ce qui précède qu'il convient d'examiner si l'adhésion de la Communauté A  la Conntion peut AStre fondée sur l'article 235.
32. Il convient de rappeler d'abord que l'importance du respect des droits de l'homme a été soulignée dans dirses déclarations des états membres et des institutions communautaires (cirées au point III.5 de la partie en fait). Il y est également fait référence dans le préambule de l'Acte unique européen, ainsi que dans le préambule et dans les articles F, paragraphe 2, J.l, paragraphe 2, cinquième tiret, et K.2, paragraphe 1, du traité sur l'Union européenne. L'article F précise d'ailleurs que l'Union respecte les droits fondamentaux, tels qu'ils sonr garantis, en particulier, par la Conntion. L'article 1.30 U du traité CE prévoit, au paragraphe 2, que la politique de la Communauté, dans le domaine de la coopération au déloppement, contribue A  l'objectif du respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales.
33. Il y a lieu de reler ensuite que, selon une jurisprudence constante, les droits fondamentaux font partie intégrante des principes généraux du droit dont la Cour assure le respect. A€ cet égard, la Cour s'inspire des traditions constitutionnelles communes aux états membres ainsi que des indications fournies par les instruments internationaux concernant la protection des droits de l'homme auxquels les Etats membres ont coopéré ou adhéré. Dans ce cadre, la Cour a précisé que la conntion revAStait une signification particulière (voir, notamment, arrASt du 18 juin 1991, ERT, C-260/89, Rec. p. 1-2925, point 41).
34. Si le respect des droits de l'homme constitue donc une condition de la légalité des actes communautaires, force est toutefois de constater que l'adhésion A  la conntion entrainerait un changement substantiel du régime communautaire actuel de la protection des droits de l'homme, en ce qu'elle comporterait l'insertion de la Communauté dans un système institutionnel international distinct ainsi que l'intégration de l'ensemble des dispositions de la Conntion dans l'ordre juridique communautaire.
35. Une telle modification du régime de la protection des droits de l'homme dans la Communauté, dont les implications institutionnelles seraient également fondamentales tant pour la Communauté que pour les états membres, revAStirait une enrgure constitutionnelle et dépasserait donc par sa nature les limites de l'article 235. Elle ne saurait AStre réalisée que par la voie d'une modification du traité.
36. U y a lieu dès lors de constater que, en l'état actuel du droit communautaire, la Communauté n'a pas compétence pour adhérer A  la Conntion [] -.

Analyse du sujet

Cet avis, très largement commenté dans les revues, est très clair quant au raisonnement utilisé par le juge communautaire. La CJCE rappelle tout d'abord le principe de spécialité de la Communauté européenne (compétences d'attribution). En l'absence de dispositions ex-presses attribuant une compétence A  la Communauté, il faut envisager l'existence de com-pétences implicites. Et en l'absence de compétences implicites, l'article 235 (denu article 308) peut éntuellement fournir une base juridique A  l'action de la Communauté. Ici, le juge refuse le recours au - réservoir de compétences - dans la mesure où l'adhésion de la Communauté A  la Conntion européenne de saugarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH) entrainerait des modifications d'enrgure constrtu-tionnelle qui ne pourraient AStre réalisées que par une révision du traité. Si le raisonnement parait a priori très logique, il ne manque pas toutefois de susciter quelques interrogations. En effet d'un côté la Cour reconnait qu'il existe un régime communautaire de protection des droits de l'homme (A§ 32 A  34) et de l'autre elle estime qu'il n'existe pas de compétences spécifiques expresses ou implicites qui permettraient A  la Communauté d'adhérer A  la Conntion européenne des droits de l'homme. Il semble donc que ce sort plus pour des motifs d'opportunité que la Cour a refusé le recours au - réservoir de compétences -. En effet une telle adhésion aurait eu pour effet de dessaisir la CJCE de son monopole en matière d'interprétation et d'appréciation du droit communautaire, et entrainerait une hiérarchisation entre les cours de Strasbourg et de Luxembourg.

Point connaissance

Il est indispensable de se sounir du système institutionnel prévu par la CEDH pour comprendre les enjeux de cet avis. A partir du moment où un état a ratifié la conntion, celle-ci dispose d'un effet direct II existe de plus tout un mécanisme de contrôle supranational quant au respect de la conntion. Après épuisement des voies de recours internes, les ressortissants des Etats membres de la Conntion, peunt saisir la Cour européenne des droits de l'homme, qui peut sanctionner l'état en cause pour non-respect de la Conntion.

Point méthode

Il est très tentant pour effectuer le commentaire, de suivre le raisonnement retenu par le juge communautaire qui est un raisonnement en deux temps. Premier temps : peut-on, dans les dispositions des traités, reconnaitre une telle compétence A  la Communauté ? Deuxième temps : en l'absence de dispositions spécifiques, le recours A  l'article 235 (denu article 308) est-il possible ?
Ce raisonnement peut AStre traduit dans un ainsi structuré : La Communauté ne dispose d'aucune compétence spécifique pour adhérer A  la CEDH (I) ; L'adhésion A  la CEDH dépasse les limites du recours au - réservoir de compétences - (II). Un tel est parfaitement légitime et montre que vous az compris le raisonnement de la Coun
Mais on peut également tenter de se montrer plus critique vis-A -vis de ce raisonnement en montrant les non-dit, juridiques ou politiques, de l'avis rendu. On peut ainsi, dans une première partie, évoquer les rapports entre la Communauté et les droits de l'homme ; le respect des droits de l'homme constitue en effet une condition de la légalité communautaire mais peut-on pour autant estimer que les droits de l'homme constituent l'un des objets de la Communauté ? Dans une deuxième partie, il s'agit de montrer que la Cour aurait pu accepter le recours au - réservoir de compétences - mais qu'elle a estimé cette solution inopportune.

Exemple de détaillé

Introduction

L'avis du 28 mars 1996 offre un exemple particulièrement probant de la méthode utilisée par la Cour de justice des Communautés européennes pour identifier une compétence communautaire. Toutefois, la solution adoptée par le juge semble présenter quelques failles. En effet la Cour reconnait que la Communauté n'est pas étrangère A  la politique de promotion du respect des droits de l'homme mais refuse,que l'adhésion A  la Conntion européenne de saugarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH) puisse se fonder sur l'article 308 (ex-article 235). Il convient dans un premier temps d'examiner les rapports entre la Communauté et les droits de l'homme (I) pour voir ensuite que la Cour a estimé l'adhésion A  la CEDH inopportune (II).

I. La Communauté et les droits de l'homme

La Cour affirme qu'il n'existe pas de compétences spécifiques expresses ou implicites offrant aux institutions communautaires le pouvoir d'édicter des règles en matière de droits de l'homme ou de conclure des conntions internationales dans ce domaine (A§ 27 et 28). En mASme temps, ayant A  examiner si les conditions du recours A  l'article 308 (ex 235) sont remplies, la Cour estime que le droit communautaire n'ignore pas le respect des droits de l'homme.

A. Le respect des droits de l'homme, condition de la légalité des actes communautaires
L'importance du respect des droits de l'homme a été soulignée dans dirses déclarations des institutions communautaires et il y est fait référence dans dirses dispositions du traité (cf. A§ 32). Les droits fondamentaux font partie intégrante des principes généraux dont la Cour assure le respect (dans ce cadre la CEDH revASt - une signification particulière - A§ 33). Voir chapitre 6, thème 2.

B. Le respect des droits de l'homme, objet de la Communauté ?
Pour la Cour, le fait que le respect des droits de l'homme soit une condition de la légalité communautaire ne suffit pas A  donner compétence A  la Communauté pour agir dans ce domaine. On obser une contradiction : la Cour constate au A§ 27 - qu'aucune disposition du traité ne confère aux institutions communautaires, de manière générale, le pouvoir d'édicter des règles en matière de droits de l'homme -. or la Cour est bien une institution communautaire et elle a bien, par sa jurisprudence, édicté des règles en matière de droits de l'homme. Le recours A  l'article 308 n'est possible que pour réaliser un des objets de la Communauté (A§ 29). Le respect des droits de l'homme fait-il partie des - objets - de la Communauté ? La Cour ne répond pas sur ce point mais l'on peut considérer qu'elle l'admet implicitement.
Ce n'est pas parce que le respect des droits de l'homme ne constitue pas un objet de la Communauté que la Cour a refusé l'utilisation de l'article 308. c'est parce que l'adhésion A  la Conntion entrainerait un changement radical.

II. Une adhésion inopportune

La Cour estime que l'adhésion A  la Conntion n'est possible qu'en révisant le traité. L'article 308 ne peut fournir une base juridique A  l'adhésion car cette dernière va bien au-delA  des simples adaptations prévues A  l'article 308. Cette appréciation repose sur des motifs d'opportunité.

A. Une modification du régime de la protection des droits de l'homme qui revASt une enrgure constitutionnelle
La Cour rappelle que l'article 308 ne peut - servir de fondement A  l'adoption de dispositions qui aboutiraient en substance, dans leurs conséquences, A  une modification du traité échappant A  la procédure que celui-ci prévoit A  cet effet - (A§ 30) l'adhésion A  la conntion - dépasserait donc par sa nature les limites de l'article 235 -. L'article 308 (ex 235) ne serait donc utilisable que pour des adaptations mineures mais non pour des modifications substantielles : on peut reler le caractère discrétionnaire de cette appréciation.

B. Les réticences de la Cour
La Cour relè trois éléments pour apprécier le caractère excessif des conséquences de l'adhésion A  la conntion : l'insertion de la Communauté dans un système international distinct ; l'intégration de l'ensemble des dispositions de la Conntion dans l'ordre juridique communautaire ; des implications institutionnelles fondamentales tant pour la Communauté que pour les états membres. Ces éléments ne peunt AStre niés mais sont-ils pour autant insurmonles ?

Point connaissance

C'est lA  où des connaissances sur le système de la CEDH sont indispensables. En cas d'adhésion A  la CEDH, la Communauté serait soumise au contrôle d'instances internationales et elle devrait respecter l'ensemble des droits contenus dans la Conntion. Qui plus est, la CEDH deviendrait une source du droit communautaire et bénéficierait A  l'égard des états, d'une autorité renforcée. Des procédures d'action en manquement pourraient notamment AStre engagées.
En fait, la Cour se révèle ici surtout attachée A  préserr ses prérogatis : l'adhésion entrainerait une subordination de la CJCE A  la Cour européenne des droits de l'homme et la Cour tient A  garder son autonomie et. partant, celle du droit communautaire.