A ' LE MORCELLEMENT COMMUNAL
Le morcellement des communes franA§aises et le manque de
moyens de nombre d'entre elles créent de gras difficultés dans la gestion et
la satisfaction des besoins collectifs. L'exode rural et l'urbanisalion ont créé de réelles inadéquations du système municipal aux noulles réalités de la géographie humaine. Partout, il y a trop de communes : en milieu rural parce que ces cellules sont trop peu peuplées et trop pauvres, en milieu urbain parce que les municipalités font obstacle aux exigences unitaires des agglomérations.
1. Les superstructures municipales
Pour corriger ces défauts, dirs procédés ont été mis en ouvre, le législateur s'effor-A§ant toujours de concilier le besoin de structures noulles ac le principe l'autonomie des communes. Au-delA de simples mécanismes de concertation entre les communes, des regroupements fonctionnels ont été organisés ; ils consistent A transférer la gestion d'un ou plusieurs
services publics A une structure supra-communale- avant la nature d'élissement public. Cela permet A l'ensemble des communes intéressées de construire des équipements et de fournir des services dont chacune pourrait difficilement prendre seule la responsabilité. C'est ainsi qu'ont clé créées par des lois les formules du syndicat, du district et de la communauté urbaine15.
2. Les fusions de communes
Mais les regroupements fonctionnels ne sont que partiels; ils laissent subsister chaque commune dans toutes ses composantes juridiques. Le seul remède radical au morcellement des communes est la fusion de deux ou de plusieurs d'entre elles qui réalise un vérile regroupement organique : il y a alors suppression des entités existantes et formation d'une noulle collectivité territoriale mieux adaptée A une administration acti.
Malheureusement la fusion de communes en France se révèle très difficile A réaliser. Alors que tous les états européens ont réussi A imposer ce processus rigoureux de
rationalisation de l'administration locale, les tentatis de restructuration de l'ensemble des communes franA§aises n'ont abouti qu'A des résultats extrASmement limités. Les anciennes procédures, élaborées dès le xix1' siècle auraient été stériles : entre 1884 et 1970, 746 communes seulement avaient fusionné, donnant naissance A 350 unités noulles.
Aussi, en 1971, une noulle loi est-elle internue pour sortir de cette impasse16. Elle comporte trois séries de dispositions particulièrement importantes. En premier lieu, un référendum peut aboutir A une fusion si la consultation d'es électeurs est demandée par la moitié des conseils municipaux représentant les deux tiers de la population ou par les deux tiers des conseils municipaux représentant la moitié de la population ou si elle est souhaitée par le préfet (art. 8). En second lieu, A côté de la fusion simple qui entraine ipso facto la disparition des anciennes communes, une autre formule est instituée : les communes qui fusionnent peunt adopter le statut de communes associées bénéficiant de la présence d'un maire délégué (qui est, notamment, officier de l'état civil) et, éntuellement, d'une commission consultati assurant une représentation propre A la population de l'ancienne commune. En troisième lieu, des incitations financières sont prévues : les communes fusionnées bénéficient d'une majoration des subntions d'équipement accordées par l'état qui peut s'éler jusqu'A 50 % de leur montant17. Un tel dispositif parait ingénieux et pourtant il échoue A son tour : il y a eu moins de 850 fusions intéressant environ 2000 communes et certaines
collectivités regroupées ont demandé A retrour leur identité. La loi du 16 juillet 1971 est mise aux oubliettes.
La situation reste donc A peu près celle que décrivait le rapport Vivre ensemble1* : la France compte plus de 36000 communes soit, en moyenne, environ une commune pour 1 500 habitants; A clic seule, elle a autant de communes que les cinq états qui ont créé ac elle le
marché commun (R.F. A., Italie, Bénélux); plus de 28000 communes ont moins de 500 habitants. Il est donc assez exact d'évoquer une - France en miettes-. Mais ce tissu communal pose-t-il vraiment des problèmes gras? Après tout, les communes, mASme les plus petites, sont des centres de vie collecti qui permettent-une vérile démocratie locale.
Il est vrai aussi que ce morcellement freine la mise en place des équipements collectifs et perturbe la gestion des services, que ce soit en milieu rural par manque de ressources ou en milieu urbain où les frontières administratis divisent artificiellement l'unité humaine et
économique de l'agglomération. Partout, le nombre excessif des communes risque donc de compromettre la politique de décentralisation.
Pourtant, face A la réticence des élus locaux et des populations, les lois récentes ont laissé les choses en l'état sauf sur un point qui est peut-AStre plus important qu'il ne parait d'abord : l'article 29 de la loi du 7 janvier 1983 prévoit que-les communes peunt élaborer et approur des chartes intercommunales de déloppement et d'aménagement19.
Ces conntions déterminent des programmes et précisent les.conditions d'organisation et de fonctionnement des équipements et services publics. Elles peunt aussi servir de fondement A une collaboration ac l'état, la région ou le département et elles se substituent aux s d'aménagement rural déjA mis en place.
B ' LES VILLES NOUVELLES
Les villes noulles sont des cités construites selon un d'ensemble pour organiser le déloppement urbain. Dans cet esprit, ont été créées notamment neuf agglomérations : cinq en région parisienne (Cergy-Pontoise, Saint-Quentin-en-Ylines, évry, Melun-Sénart, Marne-la-Vallée) et quatre en province (Lille-Est, Le Vaudreuil près de Rouen, L'Isle-d'Abeau entre Lyon et Grenoble, les ris de l'étang de Berrc A l'ouest de Marseille). Les institutions sont doubles. D'une part, un instrument opérationnel est constitué par un élissement public d'aménagement. D'autre part, le support politique et administratif est aujourd'hui régi par une loi de 1983 qui a mis fin au système complexe de la loi de 1970 (dite loi Boscher, du nom du parlementaire qui en avait proposé le vote) : le choix est laissé entre une commune noulle, une communauté d'agglomération noulle dont le statut est fixé par l'article 12 du nouau texte, enfin, un syndicat d'agglomération noulle soumis, en principe, aux règles d'application A tous les syndicats de communes20.
