Dans le langage quotidien, le mot administration désigne des réalités assez nombreuses et fort dirses : par exemple, on parle aussi bien d'administrer une fortune ou une entreprise privée qu'une commune ou un département1. Dans le vocabulaire juridique, hormis l'expression «acte d'administration» (perception d'un loyer, par exemple) que les privatistes opposent à l'«acte de disposition» (nte ou donation, etc.) dans la gestion d'un patrimoine, l'administration se confond presque toujours ac l'administration publique2.
Celle-ci peut être définie soit d'un point de vue fonctionnel soit d'un point de vue organique3.

A - LA DÉFINITION FONCTIONNELLE DE L'ADMINISTRATION PUBLIQUE
Du point de vue fonctionnel, l'administration est considérée comme un ensemble d'activités. Leur variété apparait, par exemple, à la lecture du budget fonctionnel4 : défense du territoire national et mise en ouvre d'une politique extérieure ; enseignement, diffusion de la culture ou recherche ; interntions dans le domaine social (pour améliorer la santé publique ou pour limiter les méfaits du chômage, etc.), dans le secteur industriel ou dans les activités agricoles; réalisation des équipements publics (réseau routier, voies ferrées, aéroports et urbanisation).
Toutes ces activités se caractérisent à la fois par leurs finalités et par leurs modalités.

I. Les finalités

Elles tendent à assurer le maintien de Tordre public (a) et la satisfaction des autres besoins d'intérêt général (b).
a) L'ordre public est la paix interne qui permet à un groupe humain d'être vraiment une société au sens où l'entendait la philosophie des Lumières dans la doctrine du contrat social5. L'avènement de la norme met fin à Yétat de nature. Il permet d'abord à chacun d'exercer ses droits dans le respect de ceux d'autrui et, surtout, il garantit à tous le bénéfice des libertés publiques consacrées notamment dans les préambules des Constitutions. Enfin, cette sorte de calme minimal est nécessaire à la poursuite des autres entreprises de la puissance publique, par exemple, la recherche de la prospérité ou du bien-être du plus grand nombre.
Le droit positif définit les composantes de l'ordre public et en distingue, principalement, trois. La tranquillité publique résulte de l'interdiction générale de la violence et suppose aussi des mesures très dirses allant, par exemple, jusqu'à la réglementation du bruit ; la sécurité publique est illustrée par la sécurité de la circulation, notamment celle des piétons et des véhicules de toutes sortes; la salubrité publique correspond à tout ce qui concerne l'hygiène (propreté des villes, tenue des halles et marchés, etc.) et la santé publique.
Dans le maintien de cet ordre public, le rôle premier revient au législateur qui élabore et vote des textes (noulles dispositions législatis du Code pénal, par exemple). De son côté, e juge intervient aussi : certes, son rôle est essentiellement répressif mais la menace d'une condamnation incite les administrés à se soumettre aux obligations résultant de la loi ou des règlements. Enfin, les autorités administratis jouent un rôle déterminant : elles complètent les lois; elles en assurent l'exécution (par exemple, dispersion par les forces de police d'une manifestation interdite) ; en outre, elles édic-tent fréquemment elles-mêmes des règles générales autonomes. Leur activité, tendant à éviter toute atteinte à l'ordre public, constitue ce que l'on appelle la police administrati.
b) Quant aux autres besoins d'intérêt général, ils varient beaucoup d'un État à un autre. Bien entendu, leur liste est plus ample en U. R. S. S. ou dans un État socialiste que dans les pays qui acceptent l'appropriation privée des moyens de production : ces derniers proclament la liberté du commerce et de l'industrie, ce qui tend à soustraire ces activités de l'emprise administrati et même à en faire un monopole privé. De même, les missions d'intérêt général évoluent en fonction de la civilisation : dans un pays comme la France, elles étaient peu nombreuses au xixc siècle, mais elles se sont considérablement accrues, surtout depuis la crise économique des années 1930. Il est exact, en première approximation, d'opposer de ce point de vue un État-providence et un Etal-gendarme. Le premier se prétend prêt à répondre à tous les besoins de la vie sociale. Le second s'en tient pour l'essentiel au maintien de l'ordre public cl à la défense de la collectivité nationale contre les dangers extérieurs; pour le reste, il ne se préoccupe guère que de la mise à la disposition des usagers d'un bon réseau routier ou de l'aide indispensable aux indigents6.
Ces besoins d'intérêt général sont finalement ceux que l'autorité politique (ou ses représentants) a décidé de prendre en charge, pour tout ou partie, et dont la satisfaction est assurée, si besoin, par l'exercice de prérogatis dites de puissance publique.
L'expression même d'intérêt général est d'ailleurs trompeuse. Elle peut designer des besoins communs à toute la collectivité (dont la satisfaction correspond bien alors à l'intérêt «général») : tel est le cas de l'organisation de l'enseignement fondamental. Elle correspond aussi à des besoins d'une partie seulement de la collectivité voire d'un petit nombre d'individus : qui nierait la légitimité et l'opportunité d'une politique publique d'aide aux malvoyants ou plus largement aux handicapes bien que les premiers soient heureusement des exceptions et que les seconds ne forment qu'une population très minoritaire? L'intérêt général est alors un intérêt particulier.
Dans ces deux cas (satisfaction de l'intérêt commun ou satisfaction d'intérêts collectifs), l'autorité politique décide d'internir pour deux raisons. Ou bien l'initiati privée est défaillante. Sa carence totale est exceptionnelle : elle suppose en effet qu'une activité ne permet ni de réaliser un profit ni même de susciter une initiati désintéressée; son insuffisance est plus fréquente, le problème difficile étant alors de savoir à partir de quel seuil elle devient intolérable. Ou bien l'activité privée est condamnée alors même qu'elle pourrait répondre aux besoins considérés : ce sont des facteurs idéologiques qui expliquent l'interntion publique.
Ces motifs ont parfois une portée globale. Tel est le cas, dans la doctrine marxiste, qui prétend supprimer la propriété privée des moyens de production en vue de libérer la société de l'oppression de la classe dominante qui détient cet appareil économique. Dans d'autres cas, l'inspiration politique est plus nuancée : la puissance publique souhaite, par exemple, faire bénéficier les plus défavorisés de l'accès à telle ou telle prestation (aide aux indigents, sécurité sociale, enseignement), ou bien encore disposer d'un instrument de politique économique et sociale (nationalisation d'entreprises pour combattre un monopole ou pour restructurer une branche industrielle, etc.).
Pour répondre à ces besoins, l'État peut se contenter de mettre en place une réglementation adaptée mais, sount, il assure aussi des prestations, directement ou indirectement : dans ce cas, l'activité d'intérêt général devient un service public.
En définiti, le service public est l'activité d'intérêt général que les pouvoirs publics prennent en charge ou que, du moins, ils devraient prendre en charge si l'initiati privée n'y répondait pas de façon satisfaisante. La défense nationale illustre le premier cas de ure d'autant plus clairement qu'elle est un monopole de l'Etat ; les transports scolaires correspondent à la seconde hypothèse : des associations privées de parents d'élès se chargent de cette mission d'intérêt général mais leur carence conduit éntuellement les collectivités publiques à internir, ce qui est bien le signe que, même assurée par une personne privée, cette mission est une mission de service public.

II. Les modalités
Toutes ces laches administratis s'insèrent dans l'exercice du pouvoir exécutif" mais selon des modalités dirses.
Les unes sont accomplies directement par le gournement ou sous son autorité : c'est l'administration d'État ; d'autres sont exercées sous son contrôle : ce sont les administrations autonomes. Sans doute l'administration d'État et les administrations autonomes sont-elles presque toujours mêlées. Pourtant, dans certains cas, la première prédomine : par exemple, la politique de l'immigration et la police des étrangers sont définies et mises en ouvre par les ministères compétents et par les préfets qui sont subordonnés au gournement. Dans d'autres cas, les administrations autonomes l'emportent : ainsi en est-il probablement pour l'enseignement supérieur qui est confié, pour l'essentiel, à des élissements publics dont certains, à caractère scientifique, culturel et professionnel, ne sont soumis qu'à une tutelle assez lache du ministre de l'Éducation nationale ou de ses représentants, les recteurs d'académie. Enfin, très sount, il existe une sorte d'équilibre ou de partage des responsabilités : les règles relatis à la circulation des véhicules urent, pour partie, dans le Code de la route; celui-ci est, pour l'essentiel, un ensemble de dispositions arrêtées par le gournement mais il est complété, notamment, par des arrêtés pris par les maires qui échappent, en l'espèce, à l'autorité hiérarchique du pouvoir central ou de ses représentants.

B - LA DÉFINITION ORGANIQUE DE L'ADMINISTRATION PUBLIQUE
Du point de vue organique, l'Administration esl l'ensemble de personnes physiques ([) ou morales (II) qui participent à l'exécution des missions administratis.

1. Des personnes physiques

Elles sont nombreuses et leur statut est très différencié.
Une bonne partie d'entre elles sont des fonctionnaires. Ce qui les caractérise esl leur titularisation dans un grade (attaché d'administration ou administrateur civil, par exemple) de la hiérarchie administrati. D'autres sont des auxiliaires ou bien des agents contractuels sans oublier les requis (pour lutter contre un incendie, par exemple), les collaborateurs bénévoles d'un service public ou les élus
Tous sont des agents administratifs. Ils exercent des attributions plus ou moins larges et plus ou moins importantes. Certains d'entre eux disposent de vériles pouvoirs de décision : ils accomplissent des actes qui créent des droits ou des obligations pour les administrés ou pour d'autres agents publics. Ils sont titulaires d'une compétence. Ce sont des autorités administratis (le président de la République, le Premier ministre, les ministres et secrétaires d'État, les directeurs des élissements publics, les préfets, les maires) qui peunt être constituées en collège (conseil municipal, conseil général, conseil régional).

2. Des personnes morales
Tous ces individus agissent pour le compte de personnes morales qui sont des «unités» considérées comme des sujets de droits ou d'obligations (les mathématiciens diraient des «ensembles» de droits et d'obligations) : un musée, le centre Beaubourg, une unirsité, etc. Bien sount, ces personnes morales correspondent à des collectivités, c'est-à-dire à un groupement humain présentant une certaine homogénéité.
L'État lui-même se trou répondre à cette définition. Les autres collectivités publiques lui sont subordonnées; elles sont infra-étatiques : elles correspondent à une fraction de la collectivité étatique. Le plus sount, le critère qui permet de les qualifier est d'ordre spatial ou professionnel. Le territoire divisé en circonscriptions fait ainsi apparaitre des groupements liés à la commune, au département ou à la région, mais aussi à des regroupements de communes ou de départements (syndicats de communes, communautés urbaines). Quant à la profession, elle s'exprime notamment ac les ordres professionnels qui fixent la déontologie de certaines activités (médecins, architectes, experts-comples).
Les autres sujets de droits et d'obligations sont créés pour des raisons très dirses et revêtent donc des structures particulièrement différenciées. Aux élissements publics (par exemple : un hôpital) s'ajoutent en particulier toutes sortes d'associations qui peunt assurer la participation des administrés à l'action administrati et qui sont parfois chargées de missions d'intérêt général.
À l'intérieur de l'Administration, s'opposent, en définiti :
- les collectivités territoriales, l'État el les collectivités territoriales infra-étatiques (régions, départements, communes, territoires d'outre-mer);
- les institutions spécialisées9, particulièrement les élissements publics.
En résumé, l'Administration peut être définie comme l'ensemble des activités qui, sous l'autorité ou le contrôle du gournement, tendent au maintien de l'ordre public et à la satisfaction des autres besoins d'intérêt général, ou comme l'ensemble des personnes physiques ou morales qui accomplissent les fonctions administratis.