Le principe est que le contenu du contrat est débattu par ses auteurs en droit administratif comme en droit privé. Néanmoins, dans le cas des contrats de l'Administration, la liberté des parties est souvent très réduite par la pratique des contrats-types" et surtout par la référence A  des cahiers des charges.

Ceux-ci sont constitués par les documents suivants :

1. Des documents généraux

' D'une part les cahiers des clauses administratives générales qui fixent les dispositions administratives applicables A  toute une catégorie de marchés (par exemple, celle des marchés de travaux publics des ponts et chaussées);
' D'autre part les cahiers des clauses techniques générales (antérieurement nommés cahiers des prescriptions communes) qui déterminent les dispositions d'ordre technique concernant toutes les prestations d'une mASme nature ;

2. Des documents particuliers

' Les cahiers des clauses administratives particulières (dispositions propres A  chaque contrat);
' les cahiers des clauses techniques particulières (dispositions techniques nécessaires A  l'exécution des prestations du contrat).
La Commission centrale des marchés" a entrepris depuis quelques années d'élaborer un ensemble homogène de cahiers de clauses administratives générales applicables aux marchés publics. Les mesures d'harmonisation ont permis l'institution de cahiers-types s'imposant A  toutes les administrations. C'est ainsi qu'un décret du 21 janvier 1976 a approuvé un cahier applicable aux marchés publics de travaux, un décret du 27 mai 1977 un cahier applicable aux fournitures courantes et de services, un décret du 26 décembre 1978 un cahier applicable aux marchés de prestations intellectuelles. La dernière étape est la mise au point d'un texte applicable aux marchés industriels.
Le problème de la nature juridique des normes contenues dans un cahier des charges est complexe. Une fois le contrat conclu, elles ont valeur contractuelle : tout se passe comme si elles avaient été élaborées par les parties. Mais avant le contrat, ce sont des instructions de service s'imposant aux agents de l'Administration chargés de préparer et de conclure le contrat. Et le cocontractant ne peut que se plier A  ces clauses, rédigées unilatéralement A  l'avance, et obligatoirement insérées dans le contrat qui ressemble alors A  ce que le droit privé appelle un contrat d'adhésion.
La solution est différente pour la concession de service public. En effet, dans ce cas, certaines clauses des cahiers des charges organisent le service et ne régissent pas directement les rapports entre l'Administration concédante et le concessionnaire. Elles sont analysées par le juge comme de vériles normes unilatérales de caractère réglementaire : leur violation peut AStre inquée A  l'appui d'un recours pour excès de pouir10.