Si la notion de régulation financière est sount utilisée, son contenu est rarement précisé. Dans le cadre européen, il est nécessaire d'opérer une distinction entre la macro-régulation prudentielle, au sein de l'Euro-système, visant A  contenir le risque de système, et la micro-régulation des acteurs et des marchés, dont le rôle est d'assurer l'efficience et la sécurité des marchés, la bonne conduite des acteurs et l'harmonisation de la protection des instisseurs (Prada, 2000).

A. La régulation macro-prudentielle

1 - Les modèles de référence : rs une troisième génération
Depuis l'affirmation pragmatique du principe "too big to fail", au lendemain de la deuxième guerre, le modèle classique d'interntion du prASteur en dernier ressort (PDR) de H. Thornton et de W. Bagehot (Humphrey, 1992) a été progressiment supté par un nouau dispositif que nous qualifions de Modèle prudeniiel bancaire hiérarchisé, dominé par la banque centrale, où le rôle de PDR est protégé par deux lignes de défense principales, la supervision (qui comprend les règles prudentielles et la surillance ([Gardener, 1992)), et les mécanismes de garantie concernant les déposants et instisseurs ainsi que les solidarités de place. Ces lignes de défense sont destinées A  contrer l'aléa moral inhérent A  la fonction de PDR. Par ailleurs, dans des économies libéralisées, politique monétaire et politique prudentielle sont indissociables et complémentaires (Perrut, 2000).
Désormais, nous entrons dans une troisième étape caractérisée par l'émergence des liens trans-sectoriels, A  la suite du déloppement des métiers du titre et des conglomérats financiers, A  cheval sur deux au moins des trois métiers de la finance : la banque, le titre et l'instissement institutionnel (assurance, fonds de pension, fonds d'instissement.) Toutefois, les modèles nationaux dirgent les uns des autres : éclatement des régulateurs aux Etats-Unis, méta-régulation en Angleterre, modèle australien des "twin peaks", qui distingue micro et macrorégulation et auquel se rallie en bonne partie la France. Au international, des coordinations ont été mises en place : - au sein du Comité de Bale pour les superviseurs bancaires ; dans le Joint Forum for Conglomérates, pour le travail trans-sectoriel.

2 - La zone euro : un dispositif prudentiel disparate
Plusieurs problèmes d'organisation et de fonctionnement se posent au sein du Système européen de banques centrales (SEBC.) Nous distinguerons, pour évoquer ceux-ci, les institutions monétaires et l'organisation de la fonction prudentielle.
- Les institutions monétaires de la zone euro comportent plusieurs carences.
L'indépendance du SEBC est sans égale au monde, tant du point de vue de la composition du Conseil des gourneurs que des obligations de compte rendu aux instances politiques (The Economist, 1998) ; en l'absence de règles, ceci conduit A  une situation d'opacité qui peut AStre autant génératrice de crédibilité que de défiance (Pollin, 2000).
La complexité de l'Eurosystème est patente du point de vue : - de la répartition des rôles entre Banque centrale européenne et banques centrales nationales ; - de l'existence de deux conseils au sein du SEBC, articulées sur deux instances distinctes au niau politique, potentiellement concurrentes : d'une part, le Conseil des gourneurs de la BCE dialogue, au niau politique, ac le Conseil de l'euro (ou Groupe euro 11), organe sans support institutionnel vérile : d'autre part, le Conseil général de la BCE dialogue ac le Conseil Ecofin ; - du caractère collégial des décisions.
Les missions assignées A  l'Euro-système ont, par ailleurs, un caractère limitatif et parfois flou. La politique monétaire décidée par le Conseil des gourneurs de la BCE met l'accent sur la silité des prix. Les variations de prix des actifs, déterminants vis-A -vis de la silité du système financier, ne sont guère pris en compte dans les objectifs. Par ailleurs, la responsabilité de la politique de change reste floue, tant selon les termes - passablement abscons - de l'article 109 du traité de Maastricht, que selon l'interprétation A  laquelle se livre la BCE pour laquelle ce domaine "relè de la responsabilité conjointe du Conseil Ecofin et de l'Euro-système" (ECB, 2000-2).
Le rôle prudentiel du SEBC, enfin, n'est évoqué que de faA§on extrASmement limitati dans le Traité (articles 105-4, 105-5 et article 25-l des statuts du SEBC), qui précise notamment le rôle consultatif du SEBC en matière pruden-lielle. Une claire séparation est élie entre la politique monétaire, du ressort de la BCE, et la politique prudentielle (incluant la supervision et le rôle de PDR) dévolue aux banques centrales nationales (BCN.)
- L'organisation de la fonction prudentielle dans l'Euro-système. Vis-A -vis du schéma dominant (le modèle prudentiel bancaire hiérarchisé examiné ci-dessus), le SEBC présente un caractère disparate, tant pour la fonction de PDR que pour la supervision.
Le rôle de prASteur en dernier ressort. La possibilité d'interntion de la BCE comme PDR n'est jamais évoquée dans le Traité. Le rôle du PDR a toutefois fait l'objet de trois types de précisions (ECB, 2000-2). D'un côté, selon la BCE, les mécanismes nécessaires pour résoudre une crise financière existent et "obéissent au principe directeur suivant lequel il appartient A  la BCN d'accorder une fourniture de liquidité en urgence A  une institution relevant de son domaine de compétence". D'un autre côté, la BCE souligne que le bon fonctionnement des accords entre BCN, autorités de surillance et Eurosystème "suppose une capacité de mise en reuvre rapide et efficace des mécanismes de coordination destinés A  traiter les conséquences transfrontières des crises financières et A  éviter la contagion". Enfin, en cas de perturbation sérieuse dans le fonctionnement des marchés financiers, la responsabilité de l'interntion incomberait A  la BCE au titre de son mandat de politique monétaire (Pfister, 1999).
La supervision. Trois niaux peunt AStre distingués de ce point de vue:
- le cadre de la supervision, qui est largement défini par la législation communautaire. Celle-ci est fondée sur deux piliers : la compétence nationale et la coopération. Les dispositions législatis font cependant l'objet d'interprétations influencées par les traditions juridiques nationales (ECB, 2000-2) ;
- les règles prudentielles, qui sont élies par le législateur européen poulies 15 pays membres, A  partir de principes comples harmonisés. Ces règles sont éntuellement complétées par celles, plus ou moins formalisées, qu'imposent les banques centrales nationales (sur la politique de provisionnement des risques, par exemple) ;
- la surillance dans les pays membres de la zone euro, qui présente les caractéristiques suivantes :
* elle est effectuée par les banques centrales nationales (BCN), ou des organismes spécialisés adossés sur ces dernières, dans la plupart des cas (8 cas sur 11 (Commission bancaire, 1999 ; ECB, 2000-l). On constate une grande disparité des instances nationales de supervision et une coopération entre BCN de nature variable et le plus sount limitée aux accords bilatéraux (voir ci-dessous) ;
* la conduite opérationnelle de la surillance fait place A  une nole dirsité, tant des procédures que des types de contrôle (sur place et sur pièces (EBC, 2000-l);
* deux instruments de coopération sont mis en place (ECB, 2000-l). D'une part, le Protocole d'accord (Mémorandum ofunderstanding) pour la coopération bi-latérale entre le pays d'origine et le pays d'accueil. D'autre part, le Comité de surillance bancaire, créé en juin 1999 par le Conseil des gourneurs de la BCE et dont les missions consistent A  promouvoir la coopération entre l'Euro-système et les autorités nationales de surillance, dans le cadre du rôle consultatif du SEBC, ainsi qu'A  délopper en commun des instruments et des pratiques de surillance.

3 - Quelle évolution pour la régulation prudentielle dans l'Euro-système ?
Les tenants d'une centralisation de la politique prudentielle dans la zone euro préconisent deux schémas concurrents [Perrut, 2000] : soit l'extension des pouvoirs de la BCE A  la politique prudentielle, soit la création d'un méta-niau de supervision sous la responsabilité d'une autorité indépendante. Cependant, la Commission fCCE, 1999] aussi bien que les banques centrales nationales [Commission Bancaire, 1999] se prononcent clairement pour le maintien du statu quo élissant la responsabilité des BCN en matière prudentielle, en rtu du principe de subsidiarité. Quant A  la BCE, elle n'évoque aucune réforme institutionnelle du SEBC.
Le schéma le plus réaliste est donc celui d'un scénario d'évolution graduelle pour combler les déficits actuels de la fonction prudentielle. Cette hypothèse d'un "scénario des petits pas" pourrait comporter, au fil du temps, les étapes suivantes :
- La réforme du ratio de fonds propres par le Comité de Bale, actuellement en cours, mettra en place une approche très qualitati des risques. Celle-ci devra donc AStre assortie d'un protocole rigoureux de mise en œuvre de la surillance (BCBS, 1999-l). En effet, la surillance ne consiste plus aujourd'hui A  mesurer les risques, mais A  évaluer la capacité des banques de se munir de procédures et instruments adéquats (tels que les modèles internes) pour suivre leurs risques et doter ceux-ci en fonds propres. La surillance externe consiste donc de plus en plus A  évaluer la qualité de la surillance interne. Au européen, il est exclu qu'une redéfinition des règles dirge de celle du Comité de Bale. A défaut, ceci provoquerait un brouillage d'information pour les opérateurs de marché. L'UE coordonne donc ses travaux ac ceux de Bale. Un calendrier commun devrait mASme AStre adopté (CCE, 1999 ; AFB, 2000). Par suite de la transposition de cette réforme en Europe, la surillance européenne devra AStre coordonnée sous l'égide d'un protocole unique. Ce rôle incombera naturellement au Comité de surillance bancaire, qui aura A  charge de coordonner l'élaboration d'un tel protocole. Ceci marquera probablement une première étape rs une centralisation de la supervision.
- Un processus d'apprentissage de la coordination entre les superviseurs nationaux s'effectuera ac la pratique et A  l'occasion des crises. Après l'interntion de T. Padoa-Schioppa (1999), un exposé récent du Président de la BCE insiste sur la nécessité d'une coopération multilatérale entre superviseurs au sein du CSB, "aussi efficace que s'il s'agissait d'un seul superviseur", afin :- de faire conrger les pratiques de supervision ; - d'accroitre l'efficacité des instruments ; - de faire face aux problèmes systémiques transfrontaliers (Duisenberg, 2000). La coordination de la supervision conduit donc, pas A  pas, A  la gestion commune des crises. L'émergence d'une fonction de cooordination par la BCE des PDR nationaux commence A  poindre dans les discours.
- Le mandat actuel de politique monétaire de la BCE peut correspondre A  un système national fortement intermédié, tel que le système allemand, mais certes pas A  celui d'économies très libéralisées. Ce mandat pourra AStre élargi aux préoccupations noulles en vue de : -réguler les mouments spéculatifs sur les marchés d'actifs ; - tenir compte d'éntuelles difficultés structurelles du secteur bancaire ; - restaurer, le cas échéant, la confiance dans la silité financière. Notons qu'un élargissement des objectifs de la politique monétaire de la BCE dans cette direction peut en partie AStre réalisé sans redéfinition statutaire.
- La politique de change pourrait AStre clarifiée sur deux points : - le partage exact des rôles entre la BCE et le Conseil européen ; - les objectifs de cette politique.
- Enfin, le jeu du marché unique conduira A  l'harmonisation du cadre micro-prudentiel. Celui-ci est appelé, vis-A -vis des canons en vigueur rappelés ci-avant, A  compléter l'architecture d'ensemble de la régulation prudentielle. Mais A  ce niau, bien des retards sont encore enregistrés

B. La régulation micro-prudentielle

1 - L'harmonisation du cadre d'activité des acteurs
Ce chantier fait l'objet de plusieurs mesures visant notamment A  sécuriser l'environnement juridique des restructurations transfrontières.
En matière de restructurations l'interntion de la Commission est actuellement fixée par le règlement de 1989 (4064/89) du Conseil donnant A  celle-ci compétence exclusi sur les opérations transfrontières réputées "de dimension communautaire", sauf lorsque des aspects prudentiels sont mis en cause par les Etats (M. Thill-Taraya, 1999).
Les initiatis concernant la mise en place d'un cadre juridique sûr sont destinées A  compléter cet instrument mais rencontrent plusieurs obstacles :
- le projet de statut de la société européenne était bloqué A  la fin de 1999, ce qui empASchait les modifications prévues pour les 10e et 14e directis sur le droit des sociétés ;
- la liquidation des élissements de crédit et des comnies d'assurance a fait l'objet de deux propositions de directis dans le cadre du d'action. Ces directis doint limiter le risque de contrepartie en empASchant les élissements insolvables de poursuivre leur activité (CCE, 1999). A la fin de 1999, le projet concernant les faillites bancaires était bloqué par le désaccord anglo-hispanique sur Gibraltar ;
- le projet de directi sur les OPA, qui élit un cadre clair pour le règlement des questions de droit et vise A  fournir une assise pour la protection de minoritaires, rencontre les mASmes obstacles ;
- le gournement d'entreprise fait l'objet d'une position minimaliste de la Commission. En effet, après avoir souligné ac force que les disparités nationales dans ce domaine pourraient compromettre le déloppement du marché financier, la Commission ne présente en la matière qu'une proposition d'examen des codes nationaux visant A  identifier les éntuels obstacles juridiques ou administratifs dans ce domaine s'opposant au déloppement du marché financier unique. Cette approche se fonde sur la complexité de la question, résultant des traditions nationales juridiques et socio-économiques.

2 - L'harmonisation entre les places financières.

L'UE comptait en 1999 33 marchés nationaux contrôlés par 18 organismes de surillance (CF.MPI du Parlement européen, 1999). Par ailleurs, des différences significatis persistent entre les trois grandes places financières, Londres, Paris. Francfort, sur de nombreux points (Magnan et Grignard, 1998) : - les types d'intermédiaires et de prestataires exerA§ant des activités d'intermédiation ou de service d'instissement ; - la définition des marchés financiers et de leurs procédures (système de règlement-livraison, par exemple) ; - l'organisation des tutelles (un méga-régulateur A  Londres, une autorité boursière et une agence gournementale en Allemagne) ; - la protection des instisseurs.
Après la directi sur l'indemnisation des instisseurs de 1996, le d'action prévoit plusieurs mesures d'harmonisation faisant internir le Forum of European Securities Commission. Les mesures concernent : - les règles comples et les procédures d'audit ; - l'information financière ; - la lutte contre la manipulation des marchés ; - la protection des petits instisseurs (grace A  la distinction entre instisseurs artis et simples consommateurs.) A la fin de 1999, ces initiatis progressaient selon un rythme satisfaisant.

Conclusion

Pour garantir la monnaie unique, l'Euro-système - au sein de l'UE - doit se doter d'une régulation financière globale et cohérente. Vis-A -vis des canons en vigueur, la régulation micro-prudentielle vise A  harmoniser le cadre d'activité des acteurs et A  fournir certaines "lignes de défense" aux prASteurs en dernier ressort. A ce titre, la micro-régulation doit s'articuler ac le niau macro-prudentiel, au sein d'une construction d'ensemble. Mais ces deux niaux relènt d'institutions différentes. L'instance politique qui pourrait porter un tel projet d'ensemble fait défaut. D'un côté, l'Euro-système est peu contrôlé par le Conseil de l'euro, en mal d'assise institutionnelle ; par ailleurs, la BCE est bridée tant par ses statuts restrictifs que par les BCN, jalouses de leurs prérogatis. D'un autre côté, dépourvue de gournement économique, l'UE est freinée, voire bloquée, par ses règles de fonctionnement.
Les retards du processus d'harmonisation sur le grand marché, tout comme l'organisation quelque peu disparate de l'Euro-système, portent l'empreinte des modalités de la construction européenne marquée par des prises de décisions politiques, sans réunion préalable des conditions institutionnelles de leur mise en oeuvre.
Au premier semestre de l'an 2000, la faiblesse de l'euro sur les marchés est pour partie la sanction des défauts de cohérence au sein de l'Euro-système. Cependant, mASme ac l'organisation actuelle de ce dernier, une évolution graduelle demeure possible, sous la pression des événements. En revanche, les obstacles rencontrés depuis l'entrée en vigueur du d'action montrent A  l'envi que seule une réforme des institutions de PUE peut permettre de mener A  bien l'harmonisation du grand marché. En ce sens, la monnaie européenne doit aussi AStre gagée sur une souraineté politique qui reste A  construire.