Par silité, nous entendons ici la recherche A  la fois de la silité des taux de change intracommunautaires et de l'approximati silité des prix, les deux étant d'ailleurs liées. Toutefois, la stricte silité du change est unanimement considérée comme une condition absolument nécessaire pour le bon fonctionnement du marché commun, alors que, mASme s'il y a un accord général pour estimer que l'inflation est un phénomène néfaste, le plafond tolérable pour celle-ci (0 %, 1 %, 3 % ?) ainsi que la vigueur nécessaire de la lutte contre l'inflation peunt faire l'objet de désaccords pratiques entre les pays membres.

Sur ces sujets, le Traité de Rome est bref :

- Les Etats membres considèrent leur politique de conjoncture comme une question d'intérASt commun - (art. 103).
- Chaque Etat membre pratique la politique économique nécessaire en vue d'assurer l'équilibre de sa balance globale des paiements et de maintenir la confiance dans sa monnaie, tout en illant A  assurer un haut degré d'emploi et la silité du niau des prix - (art. 104).
- les Etats membres coordonnent leurs politiques économiques - (art. 105).
- Chaque Etat membre traite sa politique en matière de taux de change comme un problème d'intérASt commun - (art. 107).
Enfin, en cas de difficultés ou de menace gra de difficultés dans la balance des paiements d'un Etat membre, la Commission peut recommander au Conseil le concours mutuel (art. 108).
Comme on le voit, les formulations du Traité demeurent très générales et il a donc fallu progressiment préciser la nature des actions nécessaires.

A / L'éLABORATION D'UNE DOCTRINE SUR L'UNION éCONOMIQUE ET MONéTAIRE

Plusieurs documents ont joué A  cet égard un rôle fondamental. Il s'agit d'abord d'un mémorandum de la Commission (connu sous le nom de premier Barre) diffusé en février 1969, A  la suite des turbulences connues par le franc franA§ais en nombre 1968 ; il souligne l'utilité d'une démarche A  trois horizons : conrgence des orientations nationales A  moyen terme, mise en œuvre de politiques économiques A  court terme concertées, mécanismes de coopération monétaire de court terme pour les cas d'- accidents de parcours -.
Il s'agit ensuite du rapport Werner, d'octobre 1970, qui demeure intéressant aujourd'hui par sa description de l'étape finale. Selon ce rapport, dans une union économique et monétaire complète, il faut respecter les conditions suivantes :
' la création de liquidités dans l'ensemble de la zone et la politique monétaire et du crédit sont centralisées ;
' la politique monétaire A  l'égard du monde extérieur est du ressort communautaire ;
' les politiques des Etats membres A  l'égard du marché des capitaux sont unifiées ;
' les données essentielles de l'ensemble des budgets publics, et en particulier la variation de leur volume, l'ampleur des soldes et les modes de financement ou d'utilisation de ces derniers sont décidés au niau communautaire ;
' les politiques régionales et structurelles ne sont plus exclusiment du ressort des pays membres ;
' une consultation systématique et continue des partenaires sociaux est assurée au niau communautaire.
A la suite de la disparition, en août 1971, du système monétaire international, la CEE a mis en place le système du serpent, dont le fonctionnement, insuffisamment organisé4, a été grament perturbé par le choc pétrolier d'octobre 1973 - janvier 1974. Il a donc fallu attendre mars 1979 pour que soit mis en place le Système monétaire européen qui repose sur quatre piliers : la création d'une unité monétaire européenne (l'Ecu), le principe de changes fixes (mais ajusles) ac l'adoption pour chaque monnaie d'un cours pivot rattaché A  l'Ecu ac des marges de fluctuation de A± 2,25 %, des mécanismes de crédit, le principe d'une coordination des politiques économiques en vue d'assurer la nécessaire conrgence des évolutions économiques.
Après un peu plus de dix ans de fonctionnement, on peut considérer que le sme a été un succès tant par le renforcement de la silité des taux de change (réduction du nombre et de l'ampleur des réajustements) que par l'amélioration de la coordination des politiques et le souci des Etats membres d'assurer A  leurs économies des évolutions permettant le maintien dans le système de change5.
S'ensuit-il qu'on pourrait se contenter de le maintenir en vie ? Non pour plusieurs raisons :
' l'une, analysée finement dans le rapport Christophersen de 1990, découle de la nécessité de regarder les choses en dynamique : - Si l'économie communautaire est plutôt dynamique actuellement et si les chefs d'entreprises affichent un grand optimisme dans la perspecti de 1992 et de I'uem, ces projets politiques ambitieux comportent néanmoins un élément d'anticipation. La progression de l'intégration économique et monétaire dans la Communauté a acquis une grande crédibilité aux yeux des agents économiques. Si ces attentes devaient AStre déA§ues, il est A  craindre que le statu quo se révèle moins positif qu'il ne semble l'AStre actuellement. - L'idée se ramène A  la phrase classique : qui n'avance pas, recule ;
' d'autre part, la libération des capitaux a pour double effet d'accroitre l'ampleur de la tache des politiques nationales, tout en réduisant l'efficacité de leurs instruments ;
' enfin, le mécanisme ne conduit pas A  ce que se dégage une unité monétaire européenne ; certes, A  côté du marché de l'Ecu officiel, sur lequel opèrent les banques centrales, s'est progressiment créé un marché de l'Ecu privé, mais celui-ci joue essentiellement un rôle d'unité de compte, tant pour des opérations en capital que pour la compilité des grandes entreprises.
Tout cela conduit A  ne pas pouvoir se contenter d'une simple union monétaire ac politiques monétaires en concurrence, où on retrourait l'idée de la - concurrence des Etats -, devant confier A  l'expérimentation le soin de dégager la meilleure formule ' et la meilleure monnaie. Le risque serait en effet de conduire, soit A  la prédominance voyante d'une politique et d'une monnaie nationales (difficilement acceple par les autres), soit au maintien de plusieurs politiques plus ou moins compatibles, ac le risque de l'insilité des taux de change.
- Chaque pays s'efforA§ant d'exercer individuellement sa souraineté monétaire, le SME risque de denir insle. Sous l'effet des chocs qui se produiront en matière de change, il est A  craindre qu'il ne s'effondre, les marchés interprétant l'incapacité des gournements de s'entendre sur une politique monétaire commune comme le signe d'une absence d'accord sur l'objectif de silité des prix. -
D'où le rapport sur l'union économique et monétaire dans la Communauté européenne d'avril 1989, dit rapport Delors.
Celui-ci définit comme suit l'étape finale de I'uem : - L'union économique et monétaire en Europe impliquerait une totale liberté de circulation pour les personnes, les biens, les services et les capitaux, ainsi que des parités fixées irrévocablement entre les monnaies nationales et, finalement, une monnaie unique. Cela supposerait une politique monétaire commune et exigerait un degré élevé de compatibilité des politiques économiques et de cohérence dans plusieurs autres domaines, en particulier dans le domaine budgétaire.
- Ces politiques devraient AStre axées sur la silité des prix, une croissance équilibrée, la conrgence des niaux de vie, un niau d'emploi élevé et l'équilibre extérieur. L'union économique et monétaire représenterait l'aboutissement du processus d'intégration économique progressi en Europe. -
Ce texte prend ainsi nettement position en faur de la coexistence d'une union monétaire et d'une union économique. Certes, on voit encore s'exprimer quelques plaidoyers en faur de la création d'une union monétaire ac une politique monétaire unique, sans contrepartie nole de politique économique6. - Une telle approche part de l'hypothèse selon laquelle, dans une union monétaire, les pressions intrinsèques sur la conduite des autres éléments de la politique économique suffisent A  empAScher la formation d'évolutions économiques dirgentes susceptibles de menacer l'union. Elle fait également appel au pouvoir incontesté de la monnaie en tant que facteur d'intégration capable d'entrainer tout le processus. - Mais on peut objecter qu'une telle démarche fait peser une charge trop lourde sur la politique monétaire, dont on a déjA  signalé (chap. 6) qu'elle ne peut espérer lutter ac efficacité contre l'inflation que si elle opère dans un environnement économique et social rendu aussi favorable que possible par d'autres mesures. De plus, dansles relations internationales, la Communauté serait mise en position délicate si elle n'avait pas la capacité de définir sa propre stratégie économique d'ensemble.
On peut considérer que, dans les discussions en cours, l'idée d'un nécessaire volet économique de PUEM est A  peu près unanimement acceptée.
Mais la réalisation de l'étape finale soulè des problèmes de fond sur l'interprétation précise de ce qu'elle doit AStre et des difficultés de cheminement, qu'il faut maintenant aborder.
En schématisant, on doit répondre A  trois questions essentielles :
' qui choisit les priorités ? C'est un problème d'organisation politique ;
' comment s'organise et fonctionne le pouvoir monétaire ? C'est un problème de technique économique ;
' comment se définissent et se mettent en place les autres éléments de la politique économique, et notamment les politiques budgétaires ?
C'est tout le problème de l'articulation entre les deux éléments, monétaire et économique, de I'uem.
Avant d'aborder ces trois questions, on va préciser le contenu de I'uem et le gain escomple de sa mise en place.

B / CONTENU ET GAIN A ESCOMPTER DE L'UEM

1. Précisions sur le contenu de I'UEM
L'uem, qui couvre A  la fois union économique et union monétaire, est considérée comme devant comprendre les éléments suivants :
' l'achèment du marché intérieur, ac la libre circulation des biens et services, des personnes et des capitaux ;
' un renforcement de tout un ensemble de politiques, notamment :
» la politique de concurrence en vue d'éviter que, par des ententes et des abus de positions dominantes, soit biaisée la réorganisation des spécialisations entre pays et empASchée la pleine exploitation des économies d'échelle,
» la politique régionale, visant A  favoriser et accéler le rééquilibrage spatial du déloppement sur l'ensemble du territoire de la Communauté,
» la politique sociale, qui peut AStre considérée comme une condition pour l'acceptation par les populations des restructurations provoquées par l'achèment du marché intérieur ;
' une politique monétaire unique, dans ses deux volets interne et externe ;
' la coordination des politiques macro-économiques autres que monétaires.
Le fonctionnement complet de I'uem aura des impacts substantiels sur la valeur et la silité de nombre de variables économiques.
En ce qui concerne les systèmes de prix relatifs, la réalisation complète du grand marché, facilitant les échanges et stimulant les spécialisations, devrait renforcer encore leur rapprochement, déjA  manifeste depuis plusieurs années, mASme si des écarts demeurent (et demeureront) tant du fait des coûts de transport que des différences dans les goûts des consommateurs et dans l'organisation du système de distribution, enfin de la propension dans la plupart des pays A  - acheter national -.
Pour le niau général des prix, puisqu'il n'y a plus d'ajustement possible par le taux de change, la théorie (jouant A  l'enrs) de la parité des pouvoirs d'achat mène A  conclure qu'il doit évoluer de la mASme faA§on dans tous les pays, sinon il y aurait déformation des compétitivités ées, et perte générale de compétitivité dans certains pays, qui obligerait A  des ajustements. Mais un nuancement et une précision sont ici nécessaires.
Nuancement, en ce sens que le raisonnement précédent ne vaut que pour l'ensemble des biens échangeables (tradable goods) et non pour la vaste quantité des biens dont les débouchés se cantonnent sur le marché intérieur (et plus précisément sur des marchés locaux) : services du logement, transports intérieurs, une grande partie des services ; suivant les parts relatis dans la production nationale de ces deux ensembles de biens, et suivant la composition ée dans les pays du second ensemble, il peut y avoir une certaine disparité dans l'évolution des prix du second ensemble, et donc, par voie de conséquence, du niau général des prix ; mais on peut penser que cet effet sera modique, entre des pays ayant déjA  de profondes analogies et devant en avoir de plus en plus.
Le mécanisme d'ajustement devra notamment concerner les hausses de rémunérations salariales ; pour assurer le maintien des compétitivités ées, l'écart éntuel de ces hausses ées devrait refléter les écarts de hausse de productivité moyenne. La plausibilité du respect d'une telle norme dépend notamment du fonctionnement des marchés du travail et du comportement des syndicats. 11 ne faut se faire aucune illusion sur les tensions de caractère socio-politique que risquent de rencontrer certains pays A  cet égard et il y a lA  un argument pour dire que la participation d'un pays A  une uem intégrale ne pourra raisonnablement AStre envisagée que lorsqu'il aura atteint pendant une certaine période un niau d'inflation faible.
Sur le taux d'intérASt, deux mécanismes jouent en se complétant. La mobilité du capital doit favoriser l'égalisation des taux d'intérASt, mais corrigés de l'anticipation de variations A  terme du taux de change; il devient théoriquement équivalent d'emprunter dans la monnaie nationale ou d'emprunter en monnaie étrangère et de se couvrir contre les variations du taux de change. De ce fait, le marché permet l'égalité d'accès de tous les agents économiques A  des prASts ou emprunts dans la mASme monnaie, mais n'entraine pas forcément l'égalisation des taux d'intérASts, ni réels, ni nominaux, sur des monnaies différentes. Ce n'est que l'union monétaire qui y conduira, mais elle ne conduit automatiquement qu'A  l'égalisation des taux d'intérASt réels ; il n'y aura aussi égalisation des taux nominaux que si les opérateurs économiques sont pleinement convaincus de la silité durable des taux de change (et c'est un des points où peunt donc se différencier la formule des taux de change fixes irrévocablement ' du moins officiellement ' et la formule de la monnaie unique7.

2. Les gains A  escompter
Les avantages d'une uem ac monnaie unique peunt AStre regroupés autour de quatre grands mécanismes8 :
' la suppression des incertitudes liées au taux de change et le renforcement de la crédibilité de la poursuite de la construction européenne vont améliorer l'efficacité (y compris par la suppression des coûts de transaction sur le marché des changes) et stimuler l'instissement et la croissance. C'est le mécanisme classique, analysé de longue date, des avantages A  attendre d'un vérile marché unique, dont on a toujours dit qu'il postulait au minimum la parfaite silité des taux de change internes ; l'idée du mécanisme est très généralement acceptée, seule l'ampleur de ses effets peut prASter A  discussion ;
' on peut escompter un renforcement de la silité des prix. Ici, le phénomène visé ne se rattache pas A  une théorie générale, mais A  une référence très précise A  la réalité de la Communauté : celle-ci a en effet - la chance de pouvoir fonder son union monétaire sur la réputation de silité monétaire des moins inflationnistes de ses Etats membres. Etant donné l'importance primordiale de la crédibilité et des anticipations pour minimiser les coûts de la lutte toujours recommencée contre l'inflation, l'avantage est incontesle -. LA  encore, l'idée est de plus en plus acceptée, ac toutefois quelques résers dans le pays traditionnellement le plus sle, qui craint la contagion du laxisme de certains partenaires ;
' on peut aussi escompter une stimulation A  l'amélioration des politiques économiques nationales, notamment en matière budgétaire, du fait de certaines disciplines (concernant par exemple le volume et le financement du déficit budgétaire) et du fait du renforcement des procédures de confrontation et coordination. L'idée est plausible, mais sa concrétisation requiert beaucoup de conditions et d'actions qui ne vont pas de soi ;
' enfin, le gain dans les relations internationales devrait AStre substantiel : gain pour les relations économiques et financières, dans lesquelles l'Ecu tiendra une place croissante, gain par le renforcement du pouvoir de la Communauté dans les négociations internationales (négociations commerciales, mais surtout coordination internationale des politiques macro-économiques). Le premier élément est certain, le second est plausible, mais sa concrétisation dépend de la rapidité et de la vigueur ac laquelle se mettra en place l'union politique.
Le jeu d'un cinquième mécanisme est par contre plus incertain et suscite des appréciations beaucoup plus contrastées : il s'agit de l'aptitude d'un pays A  réagir A  des chocs économiques, qui peunt différer nettement d'un pays A  l'autre, dans un espace économique européen qui est encore loin d'AStre complètement intégré. Certains font valoir que les autorités nationales ayant renoncé A  utiliser la politique monétaire et de change comme instrument d'ajustement sont moins bien armées pour réagir efficacement ; d'autres font remarquer que cette perte de possibilité d'action est déjA  largement effecti, d'autres enfin estiment que l'UEM - réduira l'impact des chocs spécifiques A  certains pays -. La question demeure donc controrsée, ce qui explique la variété d'attitudes politiques des dirs pays membres face A  une mise en œuvre rapide de I'uem.

C / LE PROBLÀME POLITIQUE DU CHOIX DES PRIORITéS

Pour la définition concrète de la politique économique, il faut préciser le partage des compétences entre le législateur, l'exécutif et le pouvoir monétaire.
Les réponses sont sensiblement différentes d'un pays A  l'autre, du fait A  la fois de l'organisation institutionnelle et des données sociopolitiques : si dans tous les pays, c'est le Parlement qui vote le budget, il s'en faut que les influences mutuelles du gournement et du Parlement, l'un sur l'autre, soient de forces égales ; quant au pouvoir et A  l'indépendance de la Banque centrale, ils diffèrent nettement, ac une indépendance quasi totale de la Bundesbank en rfa, une totale sujétion de la Banque d'Angleterre au gournement de Sa Majesté, des situations intermédiaires dans les autres pays.
Les attitudes des populations ne sont pas moins importantes. Pendant longtemps, on s'est plu A  présenter comme un cas extrASme celui de la rfa ac la forte allergie de la population A  l'inflation, mais, comme on l'a déjA  signalé, les attitudes conrgent rs une forte aspiration A  la silité des prix, placée au premier rang des priorités. Il n'en demeure pas moins quelques dirgences dans l'appréciation de la gravité du chômage et dans la vision sur la répartition souhaile des renus.
Pour la Communauté, le problème est donc encore plus complexe que pour un pays, car A  la mASme nécessité de définir la répartition entre institutions s'ajoute celle de définir l'ampleur et les modalités de prise en compte des visions nationales sur le sujet.
De ce fait, pour assurer la cohérence des dirses actions, garantissant un bon fonctionnement de l'économie européenne tout entière, il faut une certaine dose de centralisation (et ce sera sount le point de vue de l'économiste pur), mais en mASme temps, en application du principe de subsidiarité (défendu vigoureusement par les politiques), il faut se soucier de laisser A  chaque pays la plus grande marge de jeu possible. La recherche du compromis optimal est A  mener tant pour l'union monétaire que pour l'union économique et la définition institutionnelle de I'uem est donc étroitement liée A  celle de l'union politique (si bien que certains avaient plaidé en 1990 pour la création d'une seule conférence intergournementale au lieu des deux qui ont commencé leurs travavx en décembre 1990).

D / L'UNION MONéTAIRE

La nécessité d'une politique monétaire unique étant reconnue de faA§on quasi unanime, il faut concentrer la réflexion sur les modalités de sa mise en œuvre, ac sept questions essentielles :
Quel objectif prioritaire pour la politique monétaire ? La réponse est quasi unanime : la silité du niau général des prix et du pouvoir d'achat de la monnaie. On peut néanmoins s'attendre A  ce que, mASme si ce principe est consigné dans le nouau traité, quelques dirgences puissent surgir lors de son application : s'agit-il d'une inflation strictement A  0 (ou moins de 0,5) ou tolèrera-t-on 1,5 ou 2 % ?
Pour la traduction de cet objectif final dans un objectif intermédiaire de nature monétaire, on peut penser que, l'économie européenne tout entière étant moins ourte que ne le sont actuellement les économies des pays membres, le choix d'un agrégat monétaire se heurtera A  moins de difficultés que ce n'est actuellement le cas pour chaque pays isolé.
Quelle indépendance pour l'autorité monétaire ? Les économistes plaident largement pour une totale indépendance vis-A -vis du pouvoir politique, considéré comme ayant une facheuse propension A  accepter périodiquement de l'inflation comme moyen de résoudre (au moins apparemment) les tensions pour le partage du renu national. Les hommes politiques, par contre, parlent de la nécessité d'un certain contrôle politique, d'une - responsabilité politique - de l'autorité monétaire ; mais celle-ci n'est pas facile A  définir ; ainsi, se contentera-t-on d'auditions devant le Parlement ou celui-ci pourra-t-il donner des instructions, voire révoquer le président de la banque ? Mais quelle serait alors l'indépendance de celle-ci ?9
Quel degré de centralisation pour la Banque centrale européenne ? Tant le principe de subsidiarité que l'enseignement des exemples allemand et américain plaident en faur de la création d'un Système européen des banques centrales, ac la juxtaposition d'un organisme central chargé de définir l'orientation de la politique monétaire et de suriller sa mise en œuvre au jour le jour, et de banques centrales nationales qui - resteraient responsables du bon fonctionnement des systèmes nationaux de paiement, des relations ac les institutions financières nationales et les milieux d'affaires, de l'étude des marchés, etc. Suivant la pratique du Fed américain, elles pourraient aussi AStre conjointement responsables de la fixation des taux d'escompte - (rapport Christophersen).
Quels instruments pour conduire la politique monétaire commune ? Vraisemblablement toute la gamme des instruments de la politique monétaire : opérations A  l'open-market, opérations de prises en pension, taux d'interntion, résers obligatoires, etc. Il y a toutefois un accord général pour exclure les mesures de contrôle quantitatif du crédit, qui sont en contradiction ac l'esprit de l'économie de marché.
Qui sera responsable de la politique monétaire extérieure, et notamment de la détermination du taux de change vis-A -vis des monnaies tierces ? Dans les pays, actuellement, les compétences sont partagées entre le gournement et la Banque, mais plutôt en faur du premier, mASme dans les pays A  forte indépendance de la seconde. Le lien entre taux de change et stratégie extérieure est trop marqué pour qu'on puisse penser qu'il en aille différemment dans la phase finale de I'uem ; il faudra alors organiser soigneusement l'articulation des responsabilités, car si le pouvoir de modifier la parité relè en dernier ressort de l'exécutif européen, - il est important que la politique soit définie dans un cadre de coopération étroite et que la politique de change obéisse A  un certain nombre de principes fondamentaux, notamment au principe selon lequel les interntions en monnaies tierces ne doint pas AStre contraires A  l'objectif final de la politique monétaire, A  savoir la silité des prix - (rapport Christophersen).
L'Ecu, monnaie commune ou monnaie unique ? Une monnaie commune est une monnaie qui circule parallèlement aux monnaies nationales ac lesquelles une parité de change fixe est élie ; une monnaie unique est émise par l'autorité monétaire centrale et remplace les monnaies nationales, mASme si celles-ci peunt subsister pendant quelque temps comme monnaies de compte. Le choix entre les deux formules reflète l'opposition déjA  rencontrée entre deux conceptions : selon l'une, il ne faut rien er au départ, laisser jouer la concurrence entre monnaies (et donc entre politiques monétaires et économiques) et voir si une monnaie l'emporte sur les marchés : elle deviendra alors la monnaie de fait de l'Europe ; certains vont mASme jusqu'A  dire que, actuellement, c'est le Deutsche Mark qui joue pratiquement le rôle de monnaie clé dans la Communauté et alors, plutôt que de chercher A  créer une noulle monnaie, il serait préférable de reconnaitre les faits et d'adopter le mark comme monnaie européenne ; mais d'autres font remarquer que, politiquement, c'est impossible : les réalités doint parfois AStre voilées pour AStre tolérées. Dans l'autre conception, il est inutile ' et mASme pernicieux ' de fonctionner A  treize monnaies, dont le contrôle de l'émission sera complexe, car difficile A  rattacher A  des évolutions - réelles - ; de plus, si on ut que la monnaie européenne joue un rôle international, il faut d'abord que les Européens en assurent la crédibilité, en la reconnaissant comme leur monnaie unique. Il parait probable ' et A  nos yeux souhaile ' qu'on choisisse la formule de la monnaie unique. Le débat se reporte alors sur sa date d'introduction (avant ou après la fin du siècle?).
L'Ecu, monnaie internationale ? Actuellement, dans les transactions internationales, le dollar tient une place prépondérante, tant comme monnaie de contrat que comme monnaie de règlement (ainsi, les contrats pétroliers sont essentiellement conclus et réglés en dollars ; il en va de mASme pour les avions). Il en résulte que les échanges extérieurs de la Communauté sont influencés par les fluctuations du change Ecu/dollar, mASme pour les relations ac d'autres pays que les Etats-Unis. Une telle situation n'est ni saine, ni commode.
Aussi faut-il s'interroger sur la possibilité d'introduire progressiment l'Ecu comme monnaie de facturation, aussi bien pour les ntes de produits pour lesquels la Communauté est un gros exportateur mondial (marché des avions) que pour les achats de pétrole brut (qui représentent 10 % des achats extra-communautaires). Certes, l'adoption internationale d'une monnaie ne se décrète pas et ne s'impose pas, mais elle peut AStre facilitée par dirses mesures pratiques, et peut aussi faire l'objet de négociations politiques (cf. chap. 10, politique de l'énergie).

E / L'UNION éCONOMIQUE ET SES ASPECTS BUDGéTAIRES

Alors que le principe d'une politique monétaire unique est accepté et que les débats se centrent sur les modalités pratiques de sa définition et de sa mise en œuvre, le thème de l'union économique reste beaucoup plus ourt. On peut regrouper les principales questions qu'il soulè autour de trois sujets : unité de la politique économique ou coordination, coordination des politiques budgétaires, stratégie de croissance pour l'emploi.

1. Politique économique unique ou politiques nationales coordonnées
La politique économique regroupe un vaste ensemble d'éléments : politique budgétaire, mais aussi réglementations et politique d'offre, politiques sociales et régionales, etc. On ne voit ni l'utilité ni la praticabilité, pour l'ensemble de ces domaines, de mettre en œuvre une politique commune. DéjA , dans chacun des pays, il s'agit de politiques juxtaposées, décidées selon des procédures quelque peu différentes (le Parlement vote le budget et les lois, mais la politique de concurrence relè de l'exécutif et la sécurité sociale découle de processus décisionnels sount complexes et impliquant les partenaires sociaux).
A cela s'ajoute le fait de positions différentes entre pays sur l'importance relati des objectifs A  viser, mASme si le consensus se renforce sur l'importance de la lutte contre l'inflation.
Contrairement A  ce que prônait une certaine interprétation du rapport Werner (qui parlait d'un - centre unique de décision économique -), c'est donc essentiellement par un processus de coordination des politiques nationales que devra se mettre en place l'union économique. Le caractère plus modeste de cette ambition parait A  première vue faciliter les choses. Toutefois, comme le remarque la Commission (et comme l'avait déjA  souligné le rapport Barre de 1970) - la cohérence suppose qu'il existe une vaste plage d'accord sur une stratégie économique comportant des objectifs économiques et sociaux A  moyen terme. Il convient de trour un moyen d'atteindre un degré suffisant de cohérence entre les décideurs -. Pour cela elle suggère - l'application de trois principes d'action : "impulsion", "coopération" et "cohésion". L'impulsion vise un ensemble d'initiatis communautaires conA§ues pour promouvoir l'efficacité, l'intégration et la compétitivité de l'économie communautaire. La coopération vise la nécessité pour les politiques budgétaires des Etats membres et de la Communauté de soutenir les objectifs de la silité monétaire et de l'équilibre macro-économique. La cohésion, enfin, qualifie l'objectif politique de faire participer toutes les régions de la Communauté aux gains de l'intégration, ainsi que de réduire les disparités -.
Il est donc nécessaire que fonctionnent des procédures assurant la conrgence, qui concerne tout autant les objectifs que les moyens. C'est pourquoi la première étape de la mise en place de I'uem a consisté A  renforcer ce processus. Mais il faudra aller plus loin, et surtout confier aux institutions de l'union politique un rôle dans ce processus de coordination des politiques économiques.
Se poseront alors les questions suivantes :
' quelle institution sera chargée de définir cette stratégie et cette politique économiques d'ensemble ? le binôme classique Commission-Conseil des ministres ou le Conseil européen (et ac quel rôle du Parlement) ? ;
' quelle procédure décisionnelle sera retenue ? notamment décision A  la majorité ou A  l'unanimité (ac un gra risque d'impasse, dans un domaine qui ne peut tolérer des retards, contrairement A  nombre d'autres décisions communautaires) ? ;
' comment assurer la compatibilité entre la règle donnée A  l'autorité monétaire européenne de viser la silité du niau général des prix et des choix ' politiques ' de l'autorité économique européenne ? On a rappelé plus haut que dans la plupart des pays, l'action monétaire est subordonnée au pouvoir politique, sauf en rfa, mais le cas de ce pays est assez exceptionnel, du fait du profond consensus social et politique sur une grande priorité A  donner A  la silité des prix.

2. Quelle coordination des politiques budgétaires ?

Le thème de la coordination des politiques budgétaires reste très ourt : relatiment peu de réflexions y ont été consacrées et cependant, le thème est peut-AStre encore plus complexe et difficile que celui de la politique monétaire commune.
Comme on l'a déjA  dit, le Traité est muet sur ce point. Le rapport Werner a posé les principes généraux cités plus haut, le rapport Delors va plus loin, puisqu'il parle, au moins pour l'étape finale de l'UEM, de - règles contraignantes en matière budgétaire - (l'expression est utilisée au moins dix fois), précisant - elles devraient, premièrement, imposer un plafond effectif aux déficits budgétaires des pays membres de la Communauté, bien que, pour la fixation de ces limites, la situation de chaque pays puisse devoir AStre prise en considération. Deuxièmement, elles excluraient l'accès au crédit direct de la Banque centrale et A  d'autres formes de financement monétaire, tout en autorisant des opérations d'open market sur titres d'Etat. Troisièmement, elles limiteraient le recours A  l'emprunt extérieur en monnaies non communautaires. Par ailleurs, les arrangements dans le domaine budgétaire devraient permettre A  la Communauté de conduire un ensemble cohérent de politiques budgétaires et monétaires -.
Trois éclairages d'ampleur croissante peunt AStre apportés sur la raison d'AStre ' et le caractère discule ' de ces positions : un éclairage macro-économique conjoncturel, centré sur l'objectif de silité des prix et du change ; un éclairage macro-économique plus large, prenant en compte l'ensemble des mécanismes d'ajustement de court terme dans l'économie (y compris donc l'emploi) ; enfin un éclairage très vaste, replaA§ant le budget dans une vision d'ensemble du fonctionnement de l'économie. Ces dirs éclairages s'intéresseront de faA§on inégale aux dirses caractéristiques du budget : son volume, l'ampleur du déficit (et les moyens de le couvrir), la nature des dépenses, la nature des recettes.
Dans cette vision (partielle) des choses, les liens essentiels pris en compte entre le budget, les prix, le change sont les suivants auxquels il faut ajouter la relation comple d'interdépendance extérieure liant les déficits budgétaire et extérieur de deux pays :
' influence du volume du budget sur l'emploi du pib et notamment sur l'épargne (en termes plus usuels, rôle de l'ampleur des prélèments obligatoires) ;
' influence du déficit, d'une part sur l'équilibre du marché des capitaux (effet d'éviction), d'autre part sur la charge de la dette ;
' influence des modalités de financement du déficit sur la gestion de la masse monétaire ;
' lien entre le déficit budgétaire, le taux d'intérASt et l'équilibre extérieur (et donc le taux de change).
A l'échelon communautaire, et dans la phase finale de l'union monétaire, on a l'unicité du taux d'intérASt, qui s'impose donc A  toutes les économies. Il faut d'autre part, aux nuances près mentionnées plus haut, viser le mASme niau de hausse des prix. Double contrainte pour les gournements.
MASme si on pense que l'instrument principal de lutte contre l'inflation sera constitué par la politique monétaire, il est raisonnable que chaque gournement puisse recourir aussi aux dirs autres instruments dont il peut disposer, et notamment A  la panoplie budgétaire, d'où les pistes suivantes pour l'organisation communautaire :
' renonciation totale A  la courture du déficit par des avances de l'autorité monétaire. Il s'agit lA , en fait, d'un principe moins motivé par une analyse économique rigoureuse (car, après tout, s'il y a croissance de la masse monétaire par avances A  l'Etat, on peut compenser par moins de création monétaire en faur des autres agents économiques) que par son rôle d'instrument politique de limitation du déficit budgétaire. On peut ajouter qu'on voit mal, dans un espace plurinational, sur quels critères fixer le montant de telles avances auquel chaque pays aurait droit. On comprend donc qu'il y ait accord sur un tel principe de la part des gournements, mASme si c'est A  regret pour certains ;
' limitation du rythme de croissance des dépenses publiques, afin de freiner la croissance de la demande globale, considérée comme source d'inflation si elle est plus forte que l'offre globale. Mais le problème est de fixer ce rythme ; dans une économie semi-fermée, on peut tenter, sur la base des données relatis au taux d'utilisation des capacités, d'estimer l'offre potentielle ; par contre, pour des économies largement ourtes entre elles, comme le seront de plus en plus celles de la Communauté, il faut tenir compte des perspectis d'échanges entre pays : l'appréciation de l'offre potentielle ne peut AStre que globale et les rythmes - raisonnables - {Le. favorisant la silité des prix) de hausse des dépenses publiques doint alors AStre appréciés simultanément. On comprend alors les consignes (Werner ou Delors) de contrôle communautaire de la variation des volumes des budgets et de leurs soldes ;
' de mASme, quelle que soit la fluidité du marché des capitaux, mASme si on peut a priori compter de plus en plus sur le marché européen tout entier pour participer A  la courture des déficits des budgets nationaux, l'existence de flux de capitaux A  ces fins d'un pays rs d'autres ne peut laisser indifférent le pays de départ : d'où la justification d'un regard communautaire sur l'ampleur des soldes et leurs modes de financement.

Budget et autres ajustements A  court terme
Ce serait une vision beaucoup trop partielle des choses que de se limiter A  ce qui vient d'AStre évoqué ; il faut en effet tenir compte de l'impact du budget sur l'activité économique, et donc l'emploi (par simplification, on parlera d'un effet keynésien). Si l'instrument monétaire est utilisé de faA§on privilégiée pour l'objectif prix, et surtout s'il est utilisé par référence A  l'économie européenne tout entière (ac un taux d'intérASt unique pour celle-ci), il faut d'autres instruments pour tenir compte de la variété des situations entre pays.
En effet, quelle que soit l'ampleur du moument rs une économie intégrée, on continuera pendant de nombreuses années A  obserr d'importantes différences entre économies nationales dans le jeu des mécanismes économiques, du fait des disparités concernant les psycho-logies, la sociologie, les institutions, les structures économiques, et en particulier le marché du travail.
Les chocs que peunt connaitre les pays et auxquels ils devront réagir peunt AStre différents, en nature et en ampleur ; ainsi, pour prendre un premier exemple, les mécanismes d'ajustement sur le marché du travail sont très variés suivant les pays, tant du fait de règles institutionnelles que du fait des habitudes sociologiques (degré de syndicalisation, etc.) et des comportements psychologiques des acteurs, et on peut parfaitement concevoir que des problèmes apparaissent A  un moment dans certains pays seulement (on pense évidemment A  un choc type mai 68) ; un second exemple correspond A  un nouau choc extérieur, tel que le choc pétrolier qui a, en 1973-l974, frappé inégalement des pays recourant très inégalement A  l'importation pour assurer leur approvisionnement énergétique ; on peut penser, comme troisième exemple, A  l'impact fort différent sur la population acti et sur le coût de la protection sociale, des évolutions démographiques prévisibles, qui sont fort contrastées. Pour la politique économique, il en résulte que les mesures A  prendre vont devoir différer sensiblement d'un pays A  l'autre.
Or, dans la phase finale de Puem, la politique monétaire sera denue une politique commune et mASme si certaines modalités de mise en œuvre seront laissées aux autorités monétaires nationales, une variable essentielle comme le taux d'intérASt aura la mASme valeur dans l'ensemble de la Communauté. Les Etats auront donc perdu les deux instruments d'action fondamentaux que constituent le maniement du taux de change et du taux d'intérASt. L'action par des réglementations sera extrASmement limitée si on ne ut pas perturber le fonctionnement du marché unique. // ne restera alors, pour répondre aux problèmes spécifiques de chaque pays, que l'instrument des finances publiques.
A priori, cela ne vient pas contredire les règles précédemment énoncées, mais seulement ajouter des considérations supplémentaires de première importance pour définir chaque année le système communautairement cohérent des caractéristiques essentielles des budgets nationaux. Mais A  cette difficulté s'en ajoutent deux autres, portant sur l'horizon et les choix politiques.
Pour contribuer A  une gestion efficace A  moyen terme de l'économie, et notamment ne pas amplifier l'incertitude sur le futur, le budget a intérASt A  AStre doté d'une certaine régularité d'évolution ; c'est toute l'idée de la programmation pluriannuelle des dépenses publiques. Dans la Communauté intégrée, il sera nécessaire de mener l'opération de faA§on coordonnée pour l'ensemble des pays (et donc d'abord de l'introduire dans les pays qui ne la pratiquent pas).
D'autre part, l'importance accordée A  l'objectif de plein emploi (au détriment éntuel d'autres objectifs) résulte évidemment d'un choix politique : un gros problème, dans l'Europe politique en voie de création, sera de concilier les visions nationales A  ce sujet.

Le budget comme reflet d'une vision d'ensemble de l'économie
L'élargissement de la vision A  laquelle on vient de procéder est loin d'AStre suffisante : elle se limite en effet A  un regard trop exclusiment macro-économique. Or, le budget est un des éléments qui traduit l'organisation de la vie économique d'un pays, A  côté d'autres, et notamment les lois et règlements ; il reflète des choix politiques A  la fois sur l'évolution souhaitée du pays et sur le partage du recours A  l'Etat et au marché pour assurer cette évolution ; pour nombre d'actions en effet, il y a un choix pour l'Etat entre agir directement ou faire agir (ou laisser agir) indirectement : autoroutes publiques ou privées, financement total ou seulement partiel (A  titre de stimulation) de programmes de recherche, mais aussi protection de l'environnement par des dépenses publiques ou par des obligations imposées aux entreprises, etc.
Si, dans l'union politique, on ut maintenir les dirsités nationales pour le plus grand nombre de choix, et notamment ceux qui viennent d'AStre évoqués, et la possibilité pour chaque pays, après un changement de gournement A  la suite d'élections démocratiques, de modifier de faA§on substantielle ces choix, il est indispensable que chaque pays garde une appréciable souraineté budgétaire.
On conA§oit alors que la définition de l'ampleur de la coordination des politiques budgétaires ne peut s'appuyer sur des principes aussi simples que ceux qui régissent le thème de l'union monétaire et ne pourra découler que d'un compromis entre des considérations économiques, déjA  nuancées, et des considérations politiques écartant encore plus d'une coordination très poussée.
Au-delA  des deux principes suivants, qui paraissent faire l'objet d'une consensus général :
- ' pas de financement monétaire des déficits publics ni d'accès privilégié des autorités publiques au marché ;
- ' pas de bailing-out, au sens que la Communauté n'aura aucune obligation d'aller au secours d'un Etat membre éprouvant des difficultés budgétaires (pas de garantie) - (rapport Christophersen) ;
les politiques budgétaires nationales devront faire l'objet d'une coordination examinée chaque année de faA§on très concrète, en fonction de la situation économique générale et des situations propres A  chaque pays, ac le double souci suivant :
' s'assurer que les déficits prévus soient soutenables et n'entrainent pas de tensions excessis sur le marché des capitaux et les taux d'intérASt ;
' vérifier que l'action budgétaire est suffisamment mise au service de la lutte contre le chômage, lorsque la nature de ce dernier la justifie (cf. infra).
Par contre, A  côté de cette nécessaire cohérence des caractéristiques globales des budgets, les gournements doint garder une totale liberté dans l'emploi des fonds publics (et dans la fiscalité sur le renu) en fonction des préférences sociologiques et politiques du pays.
Il faut enfin évoquer le rôle du budget communautaire. Un budget n'est un instrument de réglage macro-économique que s'il représente une fraction appréciable du pib. Or, actuellement, le budget de la cee ne dépasse pas 1,5 % du pib européen et moins de 7 % du total des budgets publics (non compris la sécurité sociale). Pour qu'il puisse jouer un certain rôle dans la politique macro-économique, il faudrait qu'il soit multiplié par au moins 4 ou 5 (dans les états fédéraux, le budget central voit passer au moins 40 % du total des fonds publics) ; ceci parait politiquement totalement exclu, au moins d'ici la fin du siècle et c'est donc sur les deux seuls rôles de transferts (solidarité) et de subntions (stimulation A  l'efficacité) que continuera A  se concentrer l'impact du budget communautaire.

F / LA POLITIQUE D'EMPLOI

Les causes du chômage sont multiples et la situation A  cet égard peut différer d'un pays A  l'autre. Il en résulte que les instruments les mieux adaptés peunt AStre assez différents selon les pays, dans une économie européenne qui est encore loin d'AStre intégrée et où la mobilité effecti des travailleurs demeure modique et est donc très insuffisante pour égaliser le taux d'emploi entre pays (et mASme entre bassins de main-d'œuvre).
On peut également noter que pour un grand nombre de mesures, mASme si on les retrou plus ou moins dans tous les pays, une certaine dirsité s'impose dans leur utilisation : c'est le cas de tout ce qu'on regroupe sous le vocable de - traitement social du chômage -, vaste ensemble de mesures ponctuelles visant des effets de court terme, c'est aussi le cas des actions, beaucoup plus orientées rs le moyen terme, destinées A  améliorer la formation de la population acti. La mise en œuvre des premières doit tenir compte des situations du moment dans chaque pays ; quant aux secondes, mASme si les efforts de mobilité des enseignants et des enseignés, A  l'intérieur de la CEE, sont A  intensifier, les systèmes de formation sont trop différents entre pays pour que des mesures communes soient A  envisager en règle générale. On est ici sur un terrain où le principe de subsidiarité s'impose.
Mais l'interdépendance croissante entre pays oblige aussi A  assurer une cohérence entre leurs politiques macro-économiques ; en effet, toute action nationale autonome est soit impossible (c'est le cas des politiques de stimulation globale de la demande, qui entraine un déséquilibre extérieur), soit peu efficace ; par contre une mise en œuvre coordonnée (qui ne signifie pas que tous les pays font exactement la mASme chose) peut, en faisant jouer des effets de synergie, améliorer le succès de ces stratégies. D'où l'idée d'une stratégie de coopération pour la croissance et l'emploi, proposée très vigoureusement par la Commission dans son rapport économique annuel 1985-l986. Cette idée ne signifie évidemment pas que tous les pays font exactement la mASme chose, mais que ceux qui ont des résers de marge de jeu (parce que leur déficit budgétaire et leur dette publique sont modiques et qu'ils ont un excédent commercial) devraient les mettre au service d'une certaine relance qui bénéficierait A  leurs partenaires.
La mise en œuvre d'une telle stratégie se présente différemment sans ou ac union monétaire et monnaie unique, comme on va le voir en regardant comment fonctionnent, dans différentes situations, les politiques de relance, utilisant le déficit budgétaire, qui stimule la demande intérieure, et la dévaluation, qui stimule l'exportation et déprime l'importation :
' sans participation A  un marché unique, la relance budgétaire entraine effet d'éviction, effet de fuite, dégradation extérieure ; on peut essayer d'atténuer le dernier élément par la dévaluation ; on peut aussi essayer d'atténuer les effets perrs de caractère externe par une coordination internationale qui se traduirait notamment par des politiques de relance chez les partenaires ; c'est le type de situation qui sera examiné dans la section III ci-dessous ;
' la participation A  un grand marché limité aux biens et services renforce les effets perrs externes et interdit le recours A  la dévaluation ; cela justifie alors pleinement la stratégie concertée de croissance ; mais les pays chargés ainsi de tirer le convoi peunt manifester une certaine réticence, arguant du risque d'inflation, surtout s'ils n'ont pas de substantielles résers inemployées de capacités de production ; c'est un peu ce qui s'est passé dans les années récentes ;
' si le grand marché comprend également la libre circulation des capitaux (situation dans la CEE depuis le 1er juillet 1990), l'effet d'éviction est atténué, car il est possible de recourir A  l'épargne des partenaires ; il y a aussi atténuation de la contrainte extérieure sous sa forme immédiate, grace aux emprunts extérieurs (mais ceux-ci créent A  terme des obligations de rémunération et de remboursement) ;
' enfin, dans une union monétaire ac monnaie unique, il n'y a plus de problème de balance des paiements pour chaque pays (de mASme qu'il n'y a pas de balance des paiements régionale A  l'intérieur d'un pays), grace aux mouments de capitaux. Le recours d'un pays membre A  une relance budgétaire pour réduire son chômage - key-nésien - revient en fait A  demander aux partenaires de financer l'opération : il y a une certaine logique, dans une Communauté intégrée, A  procéder ainsi, mais en mASme temps on comprend que, tant que l'intégration politique n'est pas achevée, les pays qui auraient A  financer éprount une certaine réticence, et c'est cela qui amène, comme on l'a mentionné plus haut, A  prôner une limitation des emprunts (notamment gournementaux) sur le marché des capitaux européens.

G / LE RYTHME DE PROGRESSION VERS L'UEM

Sur la rapidité du cheminement rs l'état final se sont opposées deux conceptions :
' selon l'une - en raison des risques d'insilité systémique pendant la période transitoire, il y a lieu de recommander que la Communauté se prépare A  un passage relatiment rapide du début de la première étape A  Puem définiti, et notamment A  une monnaie unique - (Rapport Christophersen) ;
' selon l'autre, il faut adopter - une approche évoluti de l'intégration économique et monétaire dans la Communauté - (mémorandum Major, du Trésor britannique) ; seule elle permettra de tenir compte au mieux des déloppements au fur et A  mesure qu'ils se manifesteront.
Le rythme finalement adopté est le suivant :
' début de la seconde étape au 1/1/1994, ac création d'un Institut monétaire européen chargé de préparer la - communautarisation - de la politique monétaire ;
' ou plus tard le 31/1/1996, vérification que les progrès de la conrgence sont suffisants pour que passent A  la troisième étape (notamment Banque centrale et monnaie unique) ceux des pays qui seront prASts10.