Comment l'Europe peut-elle sortir de la crise actuelle ? La réponse A  cette question dépend du diagnostic que l'on pose. Ceux pour qui l'échec de la constitution est la cause première de la crise sont déjA  A  la recherche de solutions qui permettent de contourner l'écueil. Un minitraité pour saur des dispositions institutionnelles qui, effectiment, n'ont pas été mises en cause de faA§on directe par les adrsaires du projet ? Un accord institutionnel ? Une noulle conntion, voire une assemblée constituante ? Toutes ces formules sont A  l'étude. Si toutefois on accepte l'idée que le rdict des urnes est plutôt le révélateur de la crise que sa source, la question se fait plus complexe. Quelles réponses apporter aux multiples problèmes mis en lumière par la camne référendaire ? Et dans quel ordre faut-il les traiter ?
On ne troura pas dans ce chapitre un de sortie de crise en bonne et due forme, mais plutôt une série de réflexions sur les questions qui dointAStre abordées avant que l'on puisse essayer de remettre l'Europe sur les rails.

1. Changer de cap

La constitution n'est ni le problème, ni la solution. MASme si certains des changements qu'elle envisage sont utiles, elle n'offre pas de réponse-miracle aux problèmes de l'Europe. Par conséquent, le problème principal n'est pas de savoir si elle peut AStre sauvée, mais comment définir les bases sur lesquelles les Européens ' anciens et nouaux ' entendent fonder la maison commune. Les référendums nous ont rappelé que ce vouloir-vivre ensemble est affaire de projets plus que d'institutions.
Comme bien d'autres organismes avant elle, l'Union européenne a appris qu'il était plus aisé de répondre aux problèmes par le biais de solutions ad hoc que par de grandes décisions de type constitutionnel1. L'histoire de l'intégration est jalonnée d'épisodes qui illustrent les avantages d'une approche centrée sur des projets ponctuels. Une des raisons du succès de l'Acte unique européen tient A  son apparente modestie, dont on lui a pourtant fait grief. Refusant de suivre l'approche quasi fédérale ébauchée par le projet de traité élissant l'Union européenne d'Altiero Spinelli, il se limitait A  ce que beaucoup perA§urent A  l'époque comme un programme minimaliste d'élimination des entras non tarifaires aux échanges A  l'intérieur de la Communauté. Cette modestie s'est avérée payante : une fois l'objectif approuvé par le Conseil européen, des modifications des traité qui avaient été rejetées par plusieurs Etats-membres quelques mois auparavant - dont l'extension du vote A  la majorité qualifiée -devinrent soudain acceples pour tous.
A€ sa faA§on, le traité de Maastricht illustre lui aussi l'intérASt du pragmatisme institutionnel. Le traité sur l'Union européenne fut en effet préparé par deux conférences intergournementales distinctes : l'une portait sur l'union économique et monétaire, l'autre sur les questions institutionnelles. Le résultat est connu : alors que le premier exercice, sous-tendu par un projet précis, devait aboutir A  l'une des étapes les plus importantes dans l'histoire de la construction européenne, la création d'une monnaie unique et la C1G sur l'union politique ont donné naissance A  la structure en piliers de l'Union européenne, qui peut difficilement passer pour le fait d'hommes d'Etat inspirés. Les éléments les plus radicaux du volet économico-monétaire du traité tenaient plus A  la nature du projet en question qu'A  des considérations d'ordre purement institutionnel. L'indépendance de la Banque centrale européenne, dans le directoire de laquelle tous les états-membres ne sont pas représentés, n'a pas été inspirée par une conrsion soudaine A  l'orthodoxie fédéraliste, mais plutôt par des considérations sectorielles : il s'agissait en l'espèce de garantir aux marchés financiers et A  l'opinion publique allemande que la banque, protégée contre toute interférence politique, serait en mesure d'atteindre l'objectif de silité des prix que lui fixait le traité.
L'idée d'une - crise du fonctionnalisme -, dont M. Fischer s'est fait l'écho2, est généralement attribuée A  deux facteurs, d'ailleurs apparentés. Tout d'abord, il s'agirait d'une méthode peu transparente, qui ne permet pas d'assurer la légitimité des gournants : faute d'objectifs clairement énoncés, comment pourraient-ils faire l'objet d'un vérile contrôle démocratique ? Vient ensuite la crainte d'AStre happé par un engrenage auquel il ne serait plus possible de se soustraire : la coopération dans un secteur engendre des pressions pour un renforcement de l'intégration dans des domaines voisins, ce qui peut conduire A  une érosion graduelle de la souraineté, dont personne ne semble vouloir.
Cette critique repose en partie sur une vision simpliste de l'intégration. Certes, celle-ci constitue un processus atypique, dans lequel se sont illustrés des personnages comme Jean Monnet ou Jacques Delors, qui n'étaient pas des politiciens ordinaires, et qui ne tiraient pas leur autorité du suffrage unirsel3. Entrepreneurs politiques de talent, ils ont simplement su transformer des dilemmes apparents en jeux A  somme positi et convaincre les leaders européens de l'époque de leur donner les moyens nécessaires A  leur action. Mais en faire les architectes d'un système conA§u pour conduire l'Europe de faA§on détournée rs une solution de type fédéral serait abusif. Les phénomènes d'- engrenage - tant décriés sont loin d'AStre automatiques : A  chaque étape du processus d'intégration, un input politique a été nécessaire4. Le programme d'achèment du marché intérieur lancé par la commission Delors en 1985 n'était pas la conséquence indirecte de l'élimination des barrières tarifaires, pas plus que l'UEM n'était qu'un simple corollaire du marché intérieur. L'un et l'autre ont requis des décisions politiques, sount difficilement acquises, au plus haut niau. Monnet n'aurait rien pu faire s'il n'avait su convaincre Schuman et Adenauer ; sans l'appui de Kohi et Mitterrand, les plaidoyers de Delors en faur de l'union monétaire seraient certainement restés lettre morte.
Il est donc erroné de dépeindre l'Europe comme une sorte d'église de la Renaissance, sortie tout droit du cerau fertile d'un architecte génial. Pour en rester aux métaphores tirées de l'architecture religieuse, on pourrait dire qu'elle s'apparente plutôt A  une cathédrale médiévale, patiemment construite par des générations d'artisans ac les matériaux dont ils disposaient ' d'où sans doute le manque de cohérence de l'ensemble.
Les arrangements fonctionnels d'autrefois n'étaient pas destinés A  tromper l'opinion publique ou A  imposer de faA§on subreptice des compromis impopulaires. Ils procédaient d'une constatation qu'ont pu faire tout ceux qui s'intéressent A  la chose publique : il est plus simple de parnir A  un accord sur des propositions concrètes, dont les coûts et les bénéfices peunt AStre anticipés de faA§on plus ou moins précise et répartis entre les différents acteurs, que d'obtenir un consensus sur une définition abstraite du bien public et sur la meilleure faA§on de le réaliser. Les conceptions de la justice sont nombreuses. Plus large est le groupe au sein duquel le débat intervient, plus il est hétérogène, et plus il sera difficile de parnir A  un accord acceple par tous.
En matière d'institutions politiques, chacun a ses solutions favorites, sount inspirées des traditions nationales3. Les concepts aussi peunt AStre source de désaccords : le fédéralisme, antithèse de la centralisation, est sount perA§u comme un synonyme d'uniformité et de hiérarchie dans de vieux pays comme le Royaume-Uni ou comme la France, ainsi que devait rapidement le découvrir M. Fischer6. Enfin, la nature symbolique des institutions rend parfois les compromis difficiles. MASme si elle est loin d'avoir l'importance qu'on lui prASte, la répartition des voix au Conseil est perA§ue comme un indicateur de l'importance de chaque état. Aucun gournement, aussi favorable A  l'intégration européenne soit-il, ne pourrait renoncer A  tenir son rang sans en patir au niau national.
La critique démocratique du fonctionnalisme est tout aussi peu convaincante. Elle perd de vue que cette méthode présente l'avantage de rendre plus facilement intelligible le sens de la construction européenne. Et la possibilité de donner un sens A  ce qui se fait est essentielle aux yeux des citoyens. Les référendums ont montré que l'opinion se déterminait plus volontiers en fonction du jugement qu'elle porte sur les orientations politiques (réelles ou supposées) de la politique européenne qu'en raison d'une vision abstraite de l'équilibre institutionnel. L'accent mis sur des objectifs concrets rend aussi plus aisé le choix de paramètres d'évaluation. On l'a d'ailleurs beaucoup entendu au moment du référendum : - On nous a dit A  Maastricht que l'union monétaire nous rendrait A  la fois plus prospères, tout en nous protégeant contre l'insilité, mais ce n'est pas le cas. - En d'autres termes, plus l'opinion comptera, plus le fonctionnalisme sera nécessaire car, on l'a vu, c'est d'abord par ce qu'elle fait, plutôt que par ce qu'elle est, que l'Europe est légitime.
Le rejet du traité constitutionnel a confirmé cette tendance lourde de l'histoire européenne. La crise dans laquelle nous sommes entrés le 29 mai ne pourra AStre surmontée qu'en définissant les - biens publics - (défense, protection sociale, prospérité, ) grace auxquels les Européens entendent batir leur anir.

2. Quels biens publics ?

Quels sont alors les ambitions de l'Europe élargie ?
Selon toute vraisemblance, le pluriel est de rigueur. L'hétérogénéité de l'Union est telle aujourd'hui que l'on voit mal comment un projet unique pourrait jouer le rôle fédérateur dévolu autrefois A  la mise en place du marché intérieur et A  l'union monétaire. Les priorités des pays membres sont trop différentes, et il faudra du temps avant qu'elles conrgent. La taille et la dirsité de l'Union imposent d'ailleurs que l'on considère ac plus de faur qu'autrefois la possibilité de formules souples, réunissant des pays aux préférences voisines dans la recherche de solutions A  des problèmes qui leur sont propres, ou sur lesquels ils épousent des vues semblables. Plutôt que de s'épuiser dans la vaine tentati de définition d'un modèle de réforme des régimes de protection sociale, par exemple, pourquoi ne pas envisager une piste commune A  l'ensemble des pays où elle a pour but de garantir le renu des travailleurs7 ? De mASme la politique de l'environnement pourrait-elle dans certains domaines prendre la forme de coopérations entre un nombre limité de pays, qu'il soient concernés par un problème régional, comme la pollution de la Baltique ou de la Méditerranée, ou qu'ils évaluent de faA§on semblable les coûts et les bénéfices d'une mesure de protection. Cette tolérance enrs la dirsité a déjA  fait ses preus par le passé. Un des éléments-clefs de la relance européenne de 1985 était l'adoption d'une noulle stratégie en matière d'harmonisation, destinée entre autres A  permettre le maintien de législations nationales pour peu qu'elles ne menacent pas des éléments essentiels.
Dans les semaines qui ont suivi les référendums franA§ais et hollandais, il a beaucoup été question de politique étrangère. Après tout, ce n'est pas sur ce terrain qu'ont été avancées les objections les plus fortes au projet de constitution. Au contraire, les innovations envisagées, A  commencer par la création d'un ministre des Affaires étrangères de l'Union, faisaient l'objet d'un large consensus. Tout naturellement, la recherche de solutions de repASchage pour des pans de la constitution a commencé par ce secteur. Mais peut-on vraiment espérer que la volonté de présenter un front commun face au reste du monde devienne le ciment de l'unité de l'Europe, comme elle l'a été pour la plupart des structures fédérales ? Cela reste peu probable. En dépit des indéniables progrès enregistrés au cours des dernières années, les positions nationales restent assez éloignées sur des questions comme l'utilisation de la force ou les rapports ac les états-Unis. On a fait grand cas de la demande persistante de l'opinion : d'après le sondage Eurobaromètre de juillet 2005, plus des deux tiers des Européens se déclarent favorables A  une Europe plus unie en matière de politique étrangère. Mais cette unité de faA§ade cache bien des dirgences. Les opinions favorables sont minoritaires dans des pays comme le Royaume-Uni ou la Suède8. Qui plus est, la notion d'une politique étrangère européenne ne signifie pas la mASme chose pour un FranA§ais et pour un Suédois. L'idée d'une Europe puissante, capable de tenir tASte A  Washington, ne semble pas faire recette au-dehors de l'hexagone, tandis que la vision Scandina d'une - puissance civile - apparait A  beaucoup de FranA§ais comme un pale succédané de ce que pourrait AStre la politique d'une Europe autonome sur la scène internationale. Il faudra du temps avant que ne soient surmontées ces dirgences de fond.
En revanche, d'autres domaines s'imposent A  l'attention des Européens. La monnaie unique reste orpheline, en l'absence d'un vérile contrepoids économique A  la banque centrale. Il n'est pas évident que la réforme du pacte de silité adoptée au printemps 2005 suffise A  assurer une coordination effecti des politiques macroéconomiques. Faute de ressources financières suffisantes, l'Union n'aurait pas vraiment les moyens de réagir en cas de - choc asymétrique -, qui ne concernerait que certains pays membres de la zone euro. Par ailleurs, la demande de sécurité formulée A  l'occasion des référendums appelle une réponse.

3. Un espace européen de sécurité

Dans un marché intégré, la concurrence, la liberté de circulation et les questions de sécurité sont étroitement imbriquées. Pour tous ceux qui perA§oint leur environnement comme plus insle que par le passé, l'Europe ne peut pas se contenter d'AStre l'instrument d'une ourture rs le grand large, car s'ils ont l'impression que l'intégration conduit A  une réduction de leur niau de sécurité, ils imposeront A  leurs gournements des mesures radicales, sans se soucier des exigences européennes.
Si elle entend répondre aux craintes qui ont été manifestées ac éclat lors des camnes référendaires, l'Union doit donc afficher clairement son ambition de constituer un espace au sein duquel il sera répondu aux multiples attentes de ses citoyens en matière de sécurité9. Cela ne sera possible que si elle-mASme fait de la lutte contre les multiples formes d'insécurité un objectif central de ses activités. Pour cela, elle doit afficher clairement son intention d'offrir un niau de protection élevé dans des domaines aussi dirs que la lutte contre l'exclusion sociale, la politique de l'immigration ou la santé publique. Cette protection élevée n'implique pas nécessairement une centralisation de toute prise de décision. N'étant pas un Etat, l'Union ne doit pas donner l'impression de vouloir se substituer A  ceux-ci dans certaines de leurs fonctions essentielles si elle ne ut pas servir de bouc émissaire A  toutes les mesures impopulaires. En revanche, la priorité accordée aux considérations de sécurité implique que, dans les domaines qui restent aux mains des états, ceux-ci puissent bénéficier de dérogations aux principes généraux de libre circulation ou de concurrence. En soi, ce principe n'a rien de révolutionnaire - on en trou plus d'un exemple dans le traité de Rome10 -, mais l'ériger en principe général serait de nature A  rassurer ceux qui, nombreux, se sentent menacés par l'évolution de la société.
L'ampleur de la tache est telle que l'action de l'Union devra nécessairement revAStir des formes multiples. Une distinction parait importante A  ce niau ; elle oppose les politiques dans lesquelles la recherche de l'efficience domine, et celles qui visent A  assurer une meilleure répartition des richesses11. Dans les premières, l'Europe pourra sount se limiter A  mettre en place les règles et les structures régissant la coopération entre Etats au niau européen. Si elle est beaucoup internue depuis Maastricht et Amsterdam dans des domaines comme la santé, la sécurité maritime ou la sécurité alimentaire, l'actualité récente, ac les problèmes liés A  la grippe aviaire ou aux transports aériens, s'est chargée de nous rappeler que les Etats-membres sont loin de réagir de faA§on homogène et efficace en situation de crise. Dans certains cas, la sécurité des citoyens impliquera un renforcement des moyens d'action de l'Union, car ce n'est bien sount qu'en agissant au niau européen que les exigences parfois contradictoires de protection et de libre circulation peunt AStre réconciliées.
La situation sur le front de l'insécurité sociale est autrement plus complexe, car il est difficile de s'entendre A  la quasi-unanimité sur le partage de la richesse. La faiblesse des liens qui unissent les peuples européens et l'étroitesse des marges de manœuvre budgétaires rendent illusoire tout programme de solidarité de grande ampleur A  l'échelle européenne. L'hétérogénéité des modèles sociaux freine toute lléité d'harmonisation. Et pourtant, l'Europe ne peut plus se contenter d'AStre le formidable levier de modernisation qu'elle a représenté pour tant de pays.
Le système actuel repose sur un partage des taches, par lequel les états attribuent A  l'Europe la responsabilité de la modernisation économique (quitte A  ne pas respecter leurs engagements par la suite, comme le montre l'insuccès relatif de la stratégie de Lisbonne) tout en se réservant pour l'essentiel les politiques de solidarité sociale, élément essentiel de la cohésion nationale. Or les chocs référendaires semblent indiquer que les bases politiques qui sous-tendent ce système se sont réduites. La modernisation n'est pas un processus neutre ; elle produit des gagnants et des perdants. Expliquer qu'A  terme le bien-AStre collectif s'accroitra ne suffit pas : il faut s'intéresser au destin de ceux pour qui la modernisation comporte d'abord des coûts, faute de quoi l'espoir d'un large consensus sur la construction européenne devra AStre rangé au magasin des accessoires démodés. A€ l'inrse, une renationalisation complète de la protection sociale, - sanctuarisée - contre toute interférence indésirable du niau européen, comme on l'a parfois entendu proposer au cours de la camne référendaire, faciliterait le déloppement de stratégies protectionnistes dangereuses pour le bien-AStre économique du continent.
Il est donc nécessaire de définir les contours d'une voie médiane, qui montre que l'Europe n'entend pas éroder les systèmes nationaux de protection, tout en affichant ses ambitions en la matière. Pour cela, il faudra A  la fois renforcer la solidarité financière et dissuader les stratégies nationales de concurrence sociale. Projet ambitieux ? Assurément ! Mais l'Europe dispose de quelques atouts pour le mettre en œuvre12 : les attentes des populations des nouaux Etats-membres sont sur ce point proches de celles des anciens ; l'Union dispose ac les fonds structurels d'instruments qui pourraient AStre réorientés pour mieux faire face aux nouaux besoins sociaux. Et les chocs référendaires paraissent avoir entrainé parmi les responsables politiques européens une prise de conscience des dangers que comporterait le statu quo. Certes, il serait téméraire d'en déduire que la situation est mûre pour un grand bond en avant. Mais dans le contexte de l'après-29 mai, un vaste débat, impliquant tous ceux qui soubaitent assurer la rénovation de l'Europe sociale, peut créer une dynamique noulle s'il évite l'affrontement stérile entre les - ultralibéraux - et ceux qui ne ulent rien changer. Sans doute faut-il pour cela dépasser le cadre des cercles gournementaux : plutôt que d'un Conseil européen extraordinaire, ce sont des états généraux de la protection sociale qu'il faudrait pour apporter une réponse au message des référendums.

4. Faut-il supprimer la Commission européenne ?

Parler de réformes institutionnelles dans l'abstrait est toujours hasardeux. Les institutions ne sont que des moyens, qui doint AStre adaptés en fonction des objectifs que l'on s'assigne. De plus, ce qui convient dans un domaine ne sera pas nécessairement adapté dans un autre : on ne construit pas une politique sociale comme une politique de défense. Néanmoins, une question mérite d'AStre abordée de front, étant donné la place centrale qu'elle occupe dans les débats européens depuis Maastricht.
Nous avons vu plus haut que ce qui est parfois présenté comme une crise de la médiode communautaire cache en fait une délégitimation de la Commission européenne. Organe technocratique, assoiffé de pouvoir, plus soucieux d'intégration que d'efficacité, irresponsable puisqu'il échappe A  tout contrôle politique : la liste des chefs d'accusation est longue. Si longue que l'on est tenté de poser la question : le moment n'est-il pas nu de supprimer la Commission, reliquat d'une période révolue, et de la remplacer par un organe mieux adapté aux nouaux défis auxquels l'Europe doit faire face ?
Avant de franchir ce pas, il serait cependant nécessaire de s'interroger sur la manière dont pourraient AStre remplies les fonctions qui lui sont actuellement dévolues.
Pour ce qui est de la fonction d'impulsion politique, l'évolution des piliers intergournementaux mis en place par le traité de Maastricht est tout A  fait symptomatique. Le statut spécial retenu pour la politique étrangère et la sécurité intérieure avait été justifié par des considérations pragmatiques : trop proches du noyau dur de la souraineté nationale, ces secteurs ne se prAStent pas aux délégations de pouvoir qui caractérise la méthode communautaire, a-t-on soutenu A  l'époque. Le ministres des Affaires étrangères britannique Douglas Hurd avait toutefois souligné qu'il ne s'agissait que d'un choix provisoire, qui pourrait AStre réexaminé A  la lumière de l'expérience ' d'où notamment l'insertion d'une clause de révision, qui devait conduire au traité d'Amsterdam. Or qu'a-t-on vu depuis lors ? Dans ces deux domaines, l'absence d'un moteur capable d'animer le travail commun des Etats-membres s'est fait sentir très rapidement. Les progrès ont été beaucoup plus lents qu'on ne l'avait espéré. Près de quinze ans après Maastricht, et en dépit d'avancées bien réelles, la politique étrangère commune reste plus une ambition qu'une réalité. Le bilan de la coopération en matière de justice est aussi peu satisfaisant.
Les gournements nationaux en ont pris acte A  Amsterdam, en décidant la mise en place du haut représentant pour la PESC et le passage dans la sphère communautaire d'une partie du troisième pilier. Des pas supplémentaires dans la mASme direction ont été accomplis A  Nice et dans le projet de constitution. Celui-ci, rappelons-le, prévoyait la mise en place d'un ministre des Affaires étrangères doté d'un vérile pouvoir d'initiati, dans le mASme temps qu'il assurait la - communautarisa-tion - de la plus grande partie des questions de justice et d'affaires intérieures. Pourquoi les gournements ont-ils franchi ce pas ? Sûrement pas en raison d'une adhésion dogmatique A  la méthode communautaire, pas plus qu'ils n'ont cédé au chant des sirènes de la Commission ! L'expérience aidant, ils ont simplement fini par se rendre A  l'évidence et par accepter que l'intergou-rnementalisme pur et simple était synonyme d'immobilisme. A€ quoi bon charger l'Europe d'internir dans un domaine si l'on n'est pas disposé A  lui donner les moyens d'agir de faA§on efficace ?
Le besoin d'un arbitre au-dessus de la mASlée est tout aussi incontesle en ce qui concerne la mise en œuvre des politiques communes. LA  aussi, les alternatis ont donné la mesure de leur inefficacité. On a vu en matière de coordination des politiques économiques que le pouvoir de surillance multilatérale exercé par le conseil ECOFIN avait une facheuse tendance A  se réduire A  un échange de bons procédés, qui ôte beaucoup de leur effet dissuasif aux sanctions prévues par le traité. De mASme, lorsque le commissaire Monti a lancé un vaste de décentralisation de l'application du droit de la concurrence, la Confédération des industries britanniques en a appelé au gournement de son pays afin qu'il s'y oppose. Laisser l'application de ces règles aux administrations nationales, affirmaient les industriels britanniques, c'était prendre le risque de voir le marché fragmenté en raison des différences culturelles et procédurales entre les systèmes propres A  chaque pays13. L'évaluation des premières années de mise en œuvre de la stratégie de Lisbonne a également mis en lumière la nécessité de quelqu'un qui puisse baliser la voie A  suivre, ne fût-ce qu'en indiquant les bons et les mauvais élès14. Dans un système où la mise en œuvre est décentralisée, faute d'un arbitre crédible, les comportements déviants risquent de se multiplier, débouchant rapidement sur un affaiblissement des règles communes. C'était déjA  vrai aux débuts du Marché commun, cela ne l'est pas moins au lendemain de l'élargissement, où la confiance entre les administrations nationales n'est pas la règle.
Si l'on accepte la nécessité de mécanismes centralisés d'impulsion et de contrôle, s'ensuit-il nécessairement que ces taches doint AStre dévolues A  un organe comme la Commission ? La question a fait l'objet de discussions animées au sein de la conntion européenne, après que le président Giscard d'Estaing, reprenant une proposition défendue par les grands Etats, se fut prononcé en faur de la création d'une présidence de l'Europe, qui serait dotée d'un pouvoir d'impulsion dans l'ensemble des domaines d'activité de l'Union. C'est évidemment la question centrale, étant donné la méfiance dont la Commission fait l'objet.
A€ nouau, examinons l'alternati. Nous avons vu que la mode était A  la création d'agents spécialisés en dehors de la Commission : hier M. PESC (l'Esnol Javier Solana), puis M. Sécurité (le Hollandais Gijs de Vries), ensuite M. Euro en la personne du Luxembourgeois Jean-Claude Juncker ; demain peut-AStre un président de l'Union. Laissons de côté la question de la coordination de l'action de ces hauts personnages, pour nous concentrer sur un autre aspect : quels pourront AStre leurs rapports ac leurs mandants ? L'autorité de la Commission, on l'a vu, repose en large mesure sur son caractère plurinational et pluripartisan, qui en rend malaisée la - capture - par l'un ou l'autre gournement. Une personne seule offrira-t-elle les mASmes garanties ? On voit mal comment : il lui sera difficile de prétendre représenter l'éntail des sensibilités qui coexistent au sein de l'Union. A€ l'inrse, elle risque fort d'apparaitre comme l'incarnation de positions nationales ou partisanes dans lesquelles tous ne se reconnaitront pas. A€ tort ou A  raison, un Britannique qui se fera l'avocat d'un rapprochement ac les états-Unis, un FranA§ais qui plaidera en faur de l'assouplissement du pacte de silité ou un Esnol pour le maintien des fonds structurels, apparaitront plus soucieux de défendre des positions nationales que des intérASts communs. Dans un ensemble composite comme l'Union européenne, le leadership doit AStre pluraliste. A€ leur faA§on, les chefs d'état et de gournement l'ont implicitement admis au Conseil européen de Laeken : la proposition de nommer Valéry Giscard d'Estaing A  la tASte de la conntion n'a été acceptée qu'A  condition qu'il soit encadré par deux vice-présidents, et par un présidium dont le caractère composite était perA§u comme une garantie de neutralité.
On objectera peut-AStre que l'Europe s'est bien accommodée d'un renforcement du rôle de la présidence au cours de la dernière décennie. Mais précisément, ce changement n'a pu AStre accepté que parce qu'il était tempéré par une règle de rotation semestrielle : une présidence brouillonne, ou dont on ne partageait pas les intérASts, était d'autant plus aisément supportée que l'on savait qu'elle n'était pas appelée A  durer. Il en irait tout autrement si demain l'Union devait se doter d'une présidence forte15. Les tenants de cette réforme ont tendance A  négliger un aspect. Si le rôle de la présidence n'est pas simplement protocolaire, elle pourrait bien un jour leur faire beaucoup plus d'ombre que la Commission, sans pouvoir leur offrir les mASmes garanties.
Autonomie, neutralité, crédibilité : on retrou lA  les éléments de base de l'équation qui conduisit, voici plus de cinquante ans, A  la mise en place de la haute autorité de la CECA. Si ces principes ont gardé leur actualité, c'est qu'ils répondent A  des nécessités fondamentales dans le domaine des relations interétatiques, où la confiance ne va pas de soi. Qu'on le uille ou non, ils sont plus importants encore dans l'Union élargie. La dirsité des niaux de déloppement, les contrastes entre les aspirations des populations, l'absence d'une culture commune de gournance : tout indique que les décisions communes seront plus difficiles A  prendre et leur application plus incertaine, ce qui plaide en faur de mécanismes de - construction de la confiance -. En d'autres termes, si la Commission n'existait pas, il faudrait maintenant l'innter.
Il ne s'agit pas en l'occurrence de défendre le statu quo. Bien au contraire, des réformes sont indispensables si l'on entend préserr ce qui a constitué la force du modèle européen d'intégration. Le fonctionnement actuel de l'institution devrait AStre revu en profondeur, de faA§on A  préserr son caractère collégial, qui semble s'AStre affaibli depuis une dizaine d'années16. Les décisions de Nice ' que la constitution ne remettait pas en cause - sont lourdes de menaces pour l'exécutif européen. La renonciation par les grands Etats A  leur deuxième commissaire et le principe d'une - rotation égalitaire - entre les Etats pour un siège de commissaire prennent des allures de cadeau empoisonné : une Commission dans laquelle la Slovénie, Chypre, Malte seraient représentées, mais dont la France ou l'Allemagne pourraient AStre absentes, sera aisée A  dépeindre comme un organe peu légitime, et l'on ne se prira pas de le faire lorsque ses décisions heurteront des intérASts élis17. Par ailleurs, il faut repenser les rapports de la Commission ac les états-membres et le Parlement. Une Commission soumise aux sautes d'humeur d'une assemblée hétérogène ne sera pas en mesure d'assurer la fonction de pilotage qui lui incombe dans le système communautaire. Il est denu urgent de rélir un équilibre entre l'autonomie de la Commission ' élément-clef de sa crédibilité ' et sa responsabilité ' devant ses mandants et surtout devant l'opinion publique. En d'autres termes, les réformateurs ont du pain sur la che. Raison de plus pour ne pas jeter aux orties les enseignements de cinquante ans d'intégration européenne.

5. Démocratie : la porte étroite

Les référendums ont été porteurs d'un message sans équivoque : les citoyens souhaitent se réapproprier le pouvoir de peser sur des décisions qui les concernent directement. Mais comment ?
La formule traditionnelle du - déficit démocratique - A  laquelle on a recours pour qualifier la prise de décision au niau européen est imprécise. Le problème revASt plusieurs dimensions. Un déficit de transparence : les procédures décisionnelles sont A  la fois nombreuses, complexes, et différentes de celles qui existent au niau national. Les inéviles compromis européens sont difficile A  déchiffrer. A€ supposer mASme que les électeurs puissent internir, comment pourraient-ils exercer un contrôle sur des institutions dont le rôle exact reste méconnu ? Un déficit politique : les repères qui existent au niau national, comme l'affrontement entre la gauche et la droite, entre la majorité et l'opposition, brillent le plus sount par leur absence. Les acteurs qui structurent habituellement le jeu politique sont évanescents : les partis européens ne sont que de vagues structures de coordination ; la société civile européenne, dont on a fait un grand usage rhétorique ces dernières années, ne rayonne guère au-delA  du microcosme bruxellois. 11 est difficile d'imaginer que les uns ou les autres puissent jouer un rôle mobilisateur. Déficit de contrôle, enfin : les citoyens-électeurs n'ont ni la possibilité d'influencer le choix de ceux qui gournent l'Europe, ni celle de se débarrasser de ces derniers lorsqu'ils ne sont pas satisfaits de leur action.
Face A  un problème aussi complexe, le remède le plus fréquemment invoqué, A  savoir l'extension des pouvoirs de contrôle des assemblées parlementaires, parait insuffisant. Le renforcement régulier des pouvoirs du Parlement européen au cours des vingt dernières années n'a pas enrayé la croissance de l'abstention aux élections européennes. Le rôle des parlements nationaux s'est quelque peu accru, mais sans conséquences radicales. Et comment pourrait-il en aller autrement ? A€ supposer mASme que chaque parlement contrôle efficacement la politique européenne de - son - gournement, il ne pourrait peser que sur un des vingt-cinq membres du Conseil, pas sur l'institution elle-mASme.
Pour sortir de l'impasse, une solution a sount été évoquée au cours des dernières années : politiser les débats européens. Si un exécutif homogène pouvait émerger des joutes électorales, le citoyen pourrait par son vote exprimer sa préférence pour un projet politique et donner A  une majorité le pouvoir de le traduire dans les faits. On aurait ainsi un jeu politique plus simple, ac une ligne gournementale claire et une opposition elle-mASme plus visible, ce qui serait un puissant facteur de structuration de l'espace politique européen. Cette vision sous-tendait notamment plusieurs propositions avancées au sein de la conntion européenne, suggérant par exemple l'élection du président de la Commission par le Parlement. Ce schéma institutionnel souffre toutefois d'un défaut majeur : il ignore complètement la spécificité du système politique européen. L'Union européenne n'est pas un Etat, ac A  sa tASte un gournement ; c'est une union d'Etats, dans laquelle l'exécutif tient un rôle atypique.
Non seulement l'absence d'un espace public transnational rend assez illusoire l'émergence d'une majorité politique cohérente, mais on peut se demander si ce genre de polarisation est vraiment souhaile. La commission présidée par M. Barroso comporte une majorité de membres de centre-droit. En cela, elle reflète la couleur politique dominante parmi les gournements qui l'ont nommée. Ima-gine-t-on quelle serait la position des gournements de centre-gauche, si demain elle devait exhumer une rsion particulièrement libérale de la - directi Bolkestein - sur les services ou si, en matière de services publics, elle s'opposait de faA§on systématique A  toute forme d'interntion publique en matière économique, fût-ce au niau local ? On entend déjA  les protestations contre le - parti de l'étranger -, coupable d'ultralibéralisme, que pousseraient certains. A€ l'inrse, une commission de centre-gauche, qui présenterait un programme ambitieux en matière de déloppement durable ou de protection de la santé et de la sécurité des travailleurs, se rrait accuser de brider la compétitivité des entreprises par les gournements de droite.
Ces tensions qui, dans un système plus homogène, relèraient du jeu politique normal, se traduiraient au niau européen par de violentes réactions - anti-Bruxelles -. Elles déboucheraient vraisemblablement sur une remise en cause des prérogatis de la Commission. Au nom de quoi justifier les pouvoirs de contrôle d'une commission en matière de politique de la concurrence, si elle se montre partisane ? Pourquoi un parlementaire européen affilié A  un parti minoritaire devrait-il accepter d'AStre dépossédé pendant toute la législature du moindre pouvoir d'initiati législati au profit d'un exécutif qui, par hypothèse, pourrait difficilement prétendre incarner l'intérASt général ? En d'autres termes, le surcroit de clarté qui résulterait d'une politisation de la Commission aurait un prix exorbitant - au mieux, la fin de la méthode communautaire ; au pire, une désilisation complète du système, en raison des tensions qu'elle créerait entre la Commission et les états-membres. On rejoint lA  les enseignements que l'on peut tirer de l'étude des systèmes fédéraux : plus un système politique est hétérogène, plus la recherche de larges majorités est nécessaire A  sa silité18.
Dans ces conditions, on voit mal comment l'Europe pourrait A  brè échéance se soustraire A  la logique du - gournement par consensus -. D'aucuns le déploreront, mais le respect de l'autre et la culture du compromis ne sont-ils pas partie intégrante du projet européen ? La volonté de se réapproprier l'Europe qu'ont exprimée les citoyens devra donc trour d'autres faA§ons de se concrétiser.
Au niau national tout d'abord : dans un système où les états entendent garder un rôle pivot, la démocratisation passe inévilement par une transformation radicale de la faA§on dont sont gérées les politiques européennes. Les choix qui sont arrAStés au niau européen ont une telle influence sur la politique nationale que l'on ne peut plus les traiter comme des questions de politique étrangère. Il doit AStre possible d'en débattre au niau national avant qu'une décision ne soit prise. S'opposer au débat parlementaire sur l'adhésion de la Turquie au nom des prérogatis constitutionnelles du chef de l'Etat, comme on l'a fait en France A  l'automne 2004, c'est témoigner d'une incapacité A  comprendre ' ou A  accepter ? - que l'Europe, par l'étendue et la fréquence de ses interntions, dépasse de beaucoup la sphère ordinaire des relations internationales.
Mais l'effort de démocratisation doit porter bien au-delA  du niau institutionnel auquel il a été jusqu'A  présent confiné. Renforcer le droit de regard des parlements nationaux est sans doute nécessaire, mais nous devons nous rendre A  l'évidence : dans la plupart des démocraties européennes, les assemblées parlementaires n'ont sount qu'un rôle de second , et elles ne jouissent pas nécessairement d'un crédit considérable. Une démocratisation effecti implique un changement de comportement de l'ensemble des acteurs du jeu politique national. La - directi Bolkestein -, dont on a tant parlé au moment de la camne référendaire, a fait l'objet de discussions pendant un an sans que l'on s'en émeu. Pourquoi ? Pas en raison d'une quelconque règle du secret : les débats parlementaires étaient publics. Mais on voit rarement un responsable politique ou un syndicat prendre position au niau national sur un projet de directi, et la presse s'en faire l'écho : cela n'est pas assez renle auprès de leurs - clients - traditionnels,9. Il faut une période exceptionnelle comme la camne référendaire pour que cela devienne intéressant.
Reflet d'une conception surannée de l'intégration, cette césure entre les systèmes politiques nationaux et le niau européen doit AStre dépassée si l'on ut donner une vie noulle aux débats sur l'Europe. Un projet de réglementation du temps de travail ne doit pas pouvoir AStre débattu A  Bruxelles ou A  Strasbourg sans que les partenaires sociaux prennent position A  Paris, Londres et Berlin. Les partis pobtiques doint se saisir des - grandes orientations de politique économique - lorsqu'elles sont élaborées au niau européen, s'ils ne ulent pas AStre condamnés A  faire de la uration le jour où leur pays sera rappelé A  l'ordre par la Commission. Les candidats au plus hautes fonctions nationales ne doint pas se contenter de professions de foi européennes ou de réflexions générales sur l'architecture institutionnelle ; ils doint expliquer comment ils entendent se positionner sur les grands dossiers européens du moment. Sans doute la plupart d'entre eux ne le feront-ils pas spontanément, car ils n'y sont pas préparés. Mais la tache de la presse, de la société civile, de l'ensemble des corps intermédiaires, est alors de les y contraindre. En clair, la démocratisation demande un effort d'adaptation de l'ensemble des acteurs du jeu politique national.
Cette tache, considérable en soi, se heurtera de toute faA§on A  des limites structurelles. Dès lors qu'un certain nombre de décisions sont prises A  la majorité au niau européen, contrôler, mASme de la faA§on la plus démocratique qui soit, la politique d'un pays ne suffit pas. Il faut donc s'intéresser A  la faA§on dont les citoyens pourraient peser de faA§on plus directe sur les choix européens. On peut ainsi espérer que les efforts de structuration de l'espace politique européen se poursuivront, ac l'émergence progressi de formations politiques plus homogènes. Néanmoins, tant que subsistera le système communautaire, ceux-ci ne pourront pas s'appuyer sur la perspecti de conquérir le pouvoir ou de le conserr pour imposer une discipline A  leurs membres.
Les réflexions sur la démocratisation du système politique européen doint emprunter une autre voie, inconteslement plus étroite et moins familière. Il faut par exemple explorer les formes de démocratie directe qui pourraient AStre compatibles ac la logique antimajoritaire du système. L'- initiati citoyenne - prévue par le projet de constitution, qui permettrait A  un million de citoyens - issus d'un nombre significatif d'Etats-membres - d'inviter la Commission A  présenter une proposition législati 20, va dans ce sens. L'expérience suisse montre également que le référendum abrogatif, par lequel les citoyens peunt décider la suppression d'un texte législatif, n'a rien d'incompatible ac le caractère consensuel de la prise de décision, les plus faibles pouvant utiliser la menace d'un référendum pour inciter les autres A  accepter un compromis21. Et parler de référendum abrogatif aurait un sens dans un système où le pouvoir central se voit sount reprocher un interntionnisme tatillon Quoi qu'il en soit, une chose est claire : sur ce terrain comme sur bien d'autres, l'Europe est condamnée A  innor.
Sans soute d'aucuns considéreront-ils cela comme un maigre palliatif A  l'inaccessibilité de systèmes plus familiers, mais on ne peut ici qu'insister A  nouau sur le nœud de la question : l'Europe n'est pas un Etat-nation, et ne peut pas AStre traitée comme telle.