On évoque quatre périodes. La première vague de réformes (1983-l984) est totalement organisée autour d'un double objectif (réduire les excédents commerciaux et les déficits budgétaires) et un mécanisme (le soutien des prix). La deuxième vague de réformes ( 1992) incorpore des objectifs plus qualitatifs (qualité des produits, préoccupations d'environnement) et renoulle les instruments (apparition de l'aide par le renu). La troisième vague de réformes (1993) est totalement marquée du sceau de l'influence libre-échangiste américaine, par la remise en cause du protectionnisme européen et des aides externes et internes. Enfin, l'Agenda 2000 évoque les problèmes d'une PAC confrontée A  de multiples enjeux contradictoires.

Les réformes des années 1980 : le jeu sur les prix et sur l'offre

A€ partir de 1983, les réformes de la PAC visent A  réduire les excédents agricoles et la charge financière qui en résulte. Une noulle politique agricole a commencé A  se dessiner : la réhabilitation du marché. Plus exactement, elle consiste A  intérioriser des logiques analogues A  celles du marché et A  atténuer l'écart entre le marché européen et le marché mondial. La panoplie des instruments utilisés reflète un objectif - réduire l'offre - et un instrument - qui repose sur une politique de prix : on réduit l'offre par une action sur les prix et, si cela ne suffit pas, on réduit l'offre directement ou on élit une relation entre prix et offre ; ces trois voies ont été simultanément mises en œuvre. La première - la politique des prix restricti - consiste A  agir sur les prix : la politique agricole repose toujours sur un soutien des prix, mais la variation des prix A  la baisse est utilisée comme un mode de régulation du système. La deuxième consiste A  substituer A  une action sur les prix une action directe sur l'offre, sur les quantités produites (quotas). La troisième - la fixation de seuils de garantie - revient A  relier formation des prix et niau de l'offre et A  reproduire un mécanisme de marché de faA§on artificielle (- quantités maximales garanties -).

a) La baisse des prix de soutien vise A  réduire les dépenses et l'écart de prix entre l'Europe et le reste du monde et A  rendre au marché son rôle d'orientation de la production en faisant jouer les signaux des prix. Les prix doint permettre de rééquilibrer l'offre et la demande. Le raisonnement est le suivant : si le prix se fixait en fonction de l'offre et de la demande, les excédents européens et les importations du reste du monde auraient pour effet de faire baisser les prix. Dans le cadre du mécanisme administré européen, on procède A  une baisse de prix. Les conséquences en sont nombreuses :
- elle est bien évidemment positi pour le consommateur - qui bénéficie d'un gain de pouvoir d'achat - et constitue un facteur favorable A  la désinflation ;
- elle stimule la demande, lorsque celle-ci est élastique, ce qui est le cas pour les produits intermédiaires en concurrence ac des produits de substitution en pronance des pays tiers ;
- elle agit sur l'offre en accélérant les restructurations : les exploitations, dont le coût de production devient supérieur au prix de nte, sont éliminées. La réduction de l'offre et du nombre d'exploitations résulte de la baisse des prix ;
- la différence entre les prix européens et les prix mondiaux est atténuée, d'où résulte une réduction de leur coût budgétaire.

b) La maitrise quantitati de l'offre permet un contrôle direct de l'offre, tout en assurant le maintien du renu des producteurs en place : le contingentement de l'offre, le rationnement autoritaire, permet le maintien des prix. La création de - quotas laitiers - vise A  agir directement sur l'offre sans recourir A  une baisse de prix, ce qui aurait eu des effets dévastateurs sur la population des petits producteurs de lait.
En effet, pour réduire l'offre, la solution classique consiste (voir supra) A  baisser les prix de faA§on A  éliminer les exploitations marginales. Dans certains cas, la réduction de l'offre par le biais du prix peut avoir des conséquences économiques et sociales désastreuses : lorsqu'il existe, dans une région (le Massif central, par exemple), un très grand nombre de petites exploitations dont le coût de production est proche du prix, la baisse du prix a pour effet de faire disparaitre toute une partie de l'appareil productif. L'analyse et l'histoire économiques montrent que, lorsqu'on ne peut opérer un ajustement de l'offre ou de la demande par le biais du prix, on opère un contingentement '. C'est A  cette logique que répond le contingentement de la production, qui a pris la forme spectaculaire de - quotas laitiers -, chaque producteur étant astreint, sous peine d'amende, de maintenir (et mASme, ultérieurement, de réduire) sa production : les pouvoirs publics agissent ainsi sur l'offre sans baisser les prix. On régule un excès de la demande sur l'offre par une baisse de l'offre sans réduction de prix. Selon l'analyse de la direction de la Prévision, - cette politique peut trour sa justification dans certains cas : fragilité sociale excessi du secteur, effets externes positifs du maintien de certains producteurs en activité (entretien de l'espace rural et aménagement du territoire)2 -. Cependant, elle présente des inconvénients certains, car elle maintient un équilibre artificiel du marché éloigné de l'optimum économique, au niau de la demande, en limitant les débouchés internes et externes, et au niau de l'offre en assurant un surcroit de rente aux producteurs en place par l'intermédiaire de prix élevés (quotas) ou de subntions (gel des terres, extensification). Les quotas laitiers constituent - un exemple de politique de maitrise quantitati de l'offre, fondée essentiellement sur des considérations sociales3 -. Les quotas contribuent, comme toute mesure de contingentement, A  er les situations : ils freinent la restructuration du secteur et la libre entrée de producteurs plus efficients. En fait, les quotas laitiers, loin de er les structures, ont largement contribué A  la restructuration au niau de la production comme de la distribution.

c) La fixation de seuils de garantie tend A  une reproduction partielle et artificielle d'un marché. L'objectif de ce troisième mécanisme est en effet de créer ou de recréer une relation entre l'offre et le prix. Le mécanisme antérieur est celui du - guichet ourt - : les producteurs apportent aux instances européennes leur production si le prix du marché tend A  baisser au-dessous du prix d'interntion ; ce prix est un prix garanti, quelles que soient les quantités. Les producteurs ne subissent aucune sanction en termes de prix, ils ont intérASt A  produire plus et le prix est indifférent A  l'offre (voir . 33). On corrige les mécanismes qui assuraient un débouché illimité en introduisant des silisateurs, un régime appelé de faA§on significati - prélèment de coresponsabilité -, qui sont généralisés, en mars 1988, A  l'ensemble des produits courts par la PAC. La création des quantités maximales garanties consiste A  maintenir la garantie de prix pour une certaine quantité produite ac, au-delA , une baisse des prix. Ce système des quantités maximales garanties s'accomne du principe de coresponsabilité financière des producteurs en cas d'excédents : en cas de dépassement de la quantité définie, les prix baissent pour l'ensemble de la production proportionnellement A  ce dépassement pour la camne suivante et, pour la camne en cours, un prélèment est effectué. L'interntion publique reproduit ici le jeu idéal du marché qui ut que les offreurs soient confrontés A  une courbe de demande décroissante : qu'il s'agisse d'un monopole ou d'un oligopole, les offreurs font face A  une baisse des prix lorsque leur offre augmente (. 35).
Cette première vague de réformes révèle une interntion sur le marché, pas seulement sur les prix, mais aussi directement sur l'offre et par une forme d'interntion qui tend A  reproduire la contrainte exercée par une demande décroissante.

Les réformes du printemps 1992 : des objectifs qualitatifs, une aide par le renu

L'application des réformes des années 1980 se révèle décevante : les renus des agriculteurs et la consommation baissent, alors que les dépenses budgétaires du soutien par les prix s'alourdissent. Par ailleurs, les Européens, en situation d'accusé dans le domaine agricole dans l'ultime phase de l'Uruguay Round, souhaitent adopter une réforme de nature A  prénir les critiques des Américains et de leurs alliés et de faciliter l'adoption d'un accord. La réforme de mai-juin 1992 doit s'interpréter, tout d'abord, comme le prolongement et le renforcement des tentatis de réforme précédentes : les objectifs de maitrise de l'offre, de réduction des excédents sont identiques et ceux concernant la réduction du poids budgétaire de la PAC sont A  nouau recherchés par des réductions de prix et par une action plus directe sur l'offre. C'est ainsi que les prix des céréales sont abaissés de 29 % et ceux de la viande bovine de 15 % A  partir de 1997. Mais le contexte s'est aussi profondément transformé. D'une part, la pression externe des pays qui ont vu leurs débouchés se réduire s'accentue, en particulier dans le cadre des négociations du GATT, de l'Uruguay Round, qui comportent explicitement A  l'ordre du jour le problème de la politique agricole européenne. D'autre part, les objectifs deviennent plus qualitatifs et l'exclusivité de l'aide par les prix tend A  AStre remise en cause : la conception mASme de la politique agricole tend A  évoluer, et l'idée se fait jour de remplacer, au moins partiellement, la politique traditionnelle de soutien par les prix par une forme d'aide par le renu.
La dimension qualitati de la production agricole est introduite, tant dans les produits, que dans la production elle-mASme. D'une part, les agriculteurs sont incités A  améliorer la qualité des produits, A  s'adapter A  la demande des consommateurs et A  différencier les produits. D'autre part, les préoccupations d'environnement commencent A  AStre introduites dans la politique agricole : on souhaite que les externalités négatis de l'agriculture sur le patrimoine naturel (pollution) soient réduites et que les externalités positis (entretien de la nature) soient favorisées.
Une des innovations majeures de la réforme de 1992 réside ainsi dans l'apparition de l'aide directe aux producteurs. Les contraintes, qui pèsent sur le niau de production et donc sur le renu des agriculteurs, sont compensées par un système de subntions. On conjugue l'action classique qui consiste A  agir sur l'offre ac une mesure d'aide aux renus : une mise en jachère A  hauteur de 15 % est compensée par une aide par le renu. Mais cette aide par le renu n'est pas automatique et peut s'inscrire dans une politique qui poursuit d'autres objectifs : alors que l'aide par les prix est plus ou moins augle (en fait, on a vu qu'elle favorisait les gros producteurs), l'aide par les renus est ciblée et peut AStre mobilisée au profit de certains objectifs. Elle peut AStre conditionnée A  un critère de taille (les exploitations les plus grandes en étant exclues) et/ou A  un critère environnemental (et réservée aux exploitations qui pratiquent l'agriculture la moins extensi). C'est ainsi que des ratios sont élaborés (nombre d'- unités de gros bétail - par hectare [UGB]), qui conditionnent l'octroi de subntions : les primes ne sont plus attribuées en fonction des quantités produites, mais A  l'hectare, A  condition que l'on ne dépasse pas deux unités de gros bétail par hectare. La logique de ce dispositif est claire : il s'agit de créer un mécanisme d'incitation A  une agriculture qui utilise beaucoup d'espace pour éler un nombre de bAStes faible, une agriculture moins utilisatrice d'engrais aux effets néfastes sur les sols et les eaux, une agriculture qui prend en charge le paysage. Le soutien par les prix, plus ou moins augle et productiviste, tend A  reculer au profit d'une aide par le renu, mieux ciblée, et de nature A  interna-liser des externalités, l'idée étant que l'activité agricole ne se réduise pas A  la production de biens agricoles, mais qu'elle engendre des externalités, en particulier en matière d'environnement.
Au total, les trois grands types de mesures adoptées - la baisse des prix, le contrôle de l'offre et l'octroi d'aides directes - doint permettre de réaliser quatre objectifs : une meilleure compétitivité-prix des produits européens, une atténuation de l'incitation A  la production et A  la productivité, une prise en charge des problèmes touchant certaines catégories d'agriculteurs défavorisés et un meilleur traitement des problèmes environnementaux.

Les accords de l'Uruguay Round: forte réduction du protectionnisme européen et des soutiens A  l'agriculture

L'Uruguay Round, huitième cycle de négociation du GATT, a été ourt A  Punta del Este en 1986, et comporte pour la première fois l'agriculture dans sa totalité comme objet de négociation (Commission européenne, 1995a). Il a donné lieu, dans son volet agricole, A  l'accord de Blair House en 1992 et a été signé en décembre 1993. Les innovations de la réforme de la PAC de 1992 sont jugées insuffisantes par les partenaires du GATT, en particulier les Etats-Unis et le Groupe de Cairns ', qui obtiennent une libéralisation de la PAC. Conformément aux vœux des Américains, l'accord comporte trois volets : réduction des soutiens, ourture minimale des marchés et - tarification -. La mise en œuvre doit se faire sur une période de six ans A  partir de 1995, et les engagements se réfèrent aux valeurs atteintes dans la deuxième moitié des années 1980. Il s'agit, en premier lieu, de réduire le soutien interne et externe A  l'agriculture. Le soutien interne est diminué de 20 % par rapport A  la période 1986-l988, mais les aides directes ne sont pas incluses dans le volume des aides A  restreindre, ce qui constitue une forte incitation A  substituer aux aides par les prix une aide directe. Le soutien aux exportations est aussi réduit, A  la fois dans le volume de produits subntionnés (-21 %) et dans la valeur des subntions (- 36 %). En deuxième lieu, des engagements sont pris en matière d'accès minimal aux marchés : chaque pays ouvre un contingent de 5 % de son marché aux exportations des pays tiers. En troisième lieu, et c'est, sur le des principes, l'innovation la plus radicale, les Européens doint accepter la - tarification -, la transformation des prélèments en droits de douane : désormais, les importations de produits agricoles dans la Communauté ne sont pas affectées par un prélèment qui élè le prix d'entrée A  un niau décidé A  l'avance mais par un droit proportionnel (voir, dans la ure 29, la différence entre prélèments et droits de douane). Le marché européen est d'autant plus facilement pénétré par les produits en pronance de l'étranger que les prix mondiaux sont bas. En outre, ses - équivalents tarifaires - sont réduits de 36 %. Les accords de l'Uruguay Round entérinent donc une remise en cause profonde de la PAC.

Les multiples enjeux de la PAC au tournant du siècle

L'Europe a dépassé l'objectif d'autosuffisance agricole qu'elle s'était fixé A  l'origine. Mais, aujourd'hui, la politique agricole commune rencontre de nombreuses crises et est confrontée A  de nouaux enjeux.
L'Europe n'a pas de cohérence entre politique de l'environnement et politique agricole. En d'autres termes, d'un côté, on pousse A  l'agriculture intensi et, de l'autre, on lutte contre les effets négatifs de ce type de culture. Le modèle de production intensi atteint un seuil critique A  la suite des difficultés que connait l'Union européenne. L'Agenda 2000, publié par la Commission en 1997, trace un bilan de la PAC qui, compte tenu de son auteur, doit AStre considéré, somme toute, comme assez négatif : - La politique rurale dans l'Union apparait encore comme la juxtaposition d'une politique agricole de marché, d'une politique structurelle et de la politique environnementale dotées d'instruments assez complexes et dénués de toute cohérence générale '. - L'impact de la PAC sur l'environnement est assez mitigé. Si certaines mesures ont des effets positifs comme les baisses des prix, qui favorisent une utilisation plus rationnelle des engrais et des pesticides ou encore le gel des terres (- si le système est bien géré - !) d'autres ont un impact négatif ;
ainsi l'abaissement des prix des aliments et l'octroi d'aide pour l'ensilage créent un avantage relatif pour l'élevage intensif. Toutefois, la portée de ce jugement est atténuée par la prise en compte des contraintes budgétaires fortes, et l'Agenda 2000 énonce : - Le rôle de l'agriculture pour la conservation d'un monde rural vivant, la protection des paysages et la saugarde des valeurs culturelles doint AStre démontrés. -
Dans les futures négociations internationales, la pression externe sur l'Europe, qu'elle émane des états-Unis, des pays déloppés, des zones tempérées ou des pays en voie de déloppement, se poursuivra : dans une période de mondialisation intense, il est difficile de maintenir une exception forte dans l'agriculture d'autant que cette activité est, pour nombre de pays en voie de déloppement, un secteur potentiellement exportateur ou, du moins, un secteur dans lequel ils doint réduire leur dépendance par rapport A  l'extérieur.
Mais l'anir de la PAC dépend aussi de facteurs internes : la demande des consommateurs se porte, de plus en plus, sur des produits de qualité et de plus en plus différenciés, ce qui exige des transformations dans les modes de production agricole.
Par ailleurs, la crise de la vache folle, l'épidémie de la fièvre aphteuse et le déloppement des applications de la génétique A  l'agriculture posent de multiples questions sur la limitation de la liberté de circulation des produits agricoles, le contrôle sanitaire et les problèmes budgétaires colossaux liées aux aides accordées aux agriculteurs. Les agriculteurs doint faire face A  une crise de confiance de la part des consommateurs consécuti aux différentes maladies touchant la viande bovine ; ils ont également A  faire face A  une crise financière.
Enfin, et ce n'est pas un des moindres enjeux, l'élargissement aux PECO, dont la superficie agricole est égale A  50 % de celle de l'Union européenne et où la main-d'œuvre est utilisée A  100 %, pose des problèmes budgétaires mais aussi des problèmes interne aigus (voir chap. 7).
L'Agenda 2000 donne différentes orientations pour limiter les effets négatifs de la culture intensi. Ce sont 14 milliards d'euros qui vont AStre consacrés au déloppement rural et A  la mise en place de mesures destinées A  la lutte contre les maladies émergentes. Dans son volet agricole, l'Agenda 2000 de la Commission européenne met en avant plusieurs objectifs : 1) amélioration de la compétitivité internationale ; 2) augmentation de la sûreté et de la qualité des aliments ; 3) garantie d'un niau de vie équile aux producteurs ; 4) intégration plus poussée des objectifs environnementaux ; 5) incitation A  la création de sources de renus et d'emplois complémentaires ; 6) simplification administrati et législati.
Désormais, la politique agricole commune doit AStre réorientée pour faire face A  de noulles difficultés. Le déloppement rural qui est une priorité affichée pour l'Union européenne, doit bénéficier d'une aide européenne, d'une redistribution des aides. En effet, les aides communautaires sont principalement accordées aux grandes exploitations menaA§ant ainsi la survie des petites exploitations. Lors du sommet de Berlin, en mars 1999, il a été donné l'opportunité A  chaque état membre de transférer 20 % du montant des aides directes accordées aux grandes exploitations au profit des petites exploitations et du déloppement rural. Seuls la France et le Royaume-Uni appliquent ce principe.
Au total, A  la fin des années 1990, l'agriculture européenne est confrontée A  deux séries de questions. D'une part, se pose la question de la - nationalisation - partielle de la politique agricole, plus exactement de la nationalisation de son financement ; cette question trou son origine dans les tensions budgétaires entre pays contributeurs et pays bénéficiaires. Concernant le financement de la politique agricole commune, pour l'Allemagne, le budget ne doit pas AStre déplafonné, mais il faut mettre en place un cofinancement national. La France, au contraire, estime que cela serait un retour rs la nationalisation de la politique agricole '. Comme la volonté de maintenir les aides A  l'agriculture s'accommode mal d'une limitation des dépenses communautaires, le transfert sur les finances nationales est logique, mais il remettrait en cause un des principes de base de la PAC et de la construction communautaire : la solidarité financière. D'autre part, un nouau clivage s'ouvre entre les partisans d'une baisse des prix agricoles, afin de maintenir et d'accroitre les parts de marché de l'agriculture européenne, et ceux qui préfèrent donner A  l'agriculture une orientation moins exportatrice, moins productiviste et plus soucieuse d'aménagement du territoire et d'environnement.

Nous pouvons conclure par deux remarques. D'une part, la remise en cause de la politique agricole européenne originelle ne peut AStre considérée comme une simple concession néfaste aux rendications libre-échangistes américaines. En effet, indépendamment des pressions externes, une réforme de la PAC aurait été inévile en raison de son poids budgétaire croissant dans une période où les dépenses budgétaires subissent de fortes contraintes et où le budget communautaire est sollicité par d'autres finalités : la cohésion sociale et la R&D. Par ailleurs, la légitimité d'une PAC, qui a pour logique d'inciter, par des prix artificiellement élevés, A  la production et A  la productivité, incontesle dans les années 1960 lorsque l'agriculture européenne est en retard, tend A  disparaitre lorsque l'agriculture devient compétiti et excédentaire. Plus fondamentalement, on peut se demander ac Bertrand Hervieu et Edgar Pisani : - Où est le sens d'une politique tendue rs la conquASte des marchés mondiaux et qui ne se soumet pas aux lois du marché ? Pourquoi s'arc-bouter en mASme temps sur des objectifs de mondialisation et sur le maintien d'une politique publique fort interntionniste ?[] L'Europe ne peut continuer A  conduire une politique de dumping qui contribue au désarroi des agriculteurs des pays en voie de déloppement. - L'Europe refuse d'accorder aux autres le principe d'autosuffisance sur lequel elle se fonde et sur - la place singulière qui revient A  l'agriculture et A  l'alimentation dans la marche des sociétés '. -
D'autre part, l'économie de l'agriculture doit prendre en compte que cette activité n'obéit pas seulement A  une pure logique de production de biens marchands, elle doit s'intégrer dans une vision plus globale de l'économie, en raison, en particulier, de son impact sur l'environnement ; or, l'intégration de cette dimension non marchande est particulièrement délicate A  réaliser comme le soulignent en particulier Delache et Deroin-Thénin2 : - Quelle prime d'assurance le consommateur et le gournement sont-ils prASts A  payer pour avoir une garantie d'approvisionnement en produits agricoles ? Quel système de soutien est-il efficace d'octroyer au secteur agricole pour son entretien de l'espace rural ? Quelles contraintes imposer A  l'agriculture intensi pour tenir compte de sa contribution A  la pollution des eaux et de l'air par les composés azotés ? -