L'Europe financière a des effets sur différentes facettes de l'interntion publique : la politique fiscale, la politique monétaire et la politique de change.

Délocalisation et concurrence fiscale

A€ la fin des années 1980, s'est posé le problème de l'effet de la libéralisation des flux de capitaux sur les systèmes financiers et de l'impact d'une éntuelle délocalisation de l'épargne. Le rapport Lebègue (1988) avait opéré une première distinction entre différentes formes de délocalisation, qui ne sont pas nécessairement incompatibles. La - délocalisation fiscale - est définie comme le transfert de l'épargne existante dans un pays voisin, afin de bénéficier d'un régime fiscal plus favorable ; elle entraine une perte de recettes budgétaires et une perte d'activité pour les intermédiaires financiers, mais pas nécessairement une perte d'épargne pour l'économie nationale dans le cas où les collecteurs étrangers replacent les fonds dans l'économie où est née l'épargne. La - délocalisation spatiale - consiste dans le transfert d'actifs d'une institution résidente A  une institution étrangère ; les conséquences sont des conséquences en termes de renu, sur les renus des entreprises financières nationales et de l'état : le risque est donc A  la fois fiscal - pertes de recettes pour l'état - et - industriel - - perte d'activité pour les entreprises financières. La délocalisation fiscale repose sur un déplacement de la base imposable et peut s'accomner d'une délocalisation monétaire et donc d'une conrsion (Commissariat général au Plan, 1989) qui se traduit par une transformation d'un actif en franc en un actif en une devise étrangère. Les effets en sont monétaires : il en résulte une demande de devises et une offre de francs '.
Comme les différences d'imposition peunt engendrer des processus de délocalisation massi, l'imposition des renus de l'épargne est stratégique dans un contexte de libéralisation des flux de capitaux. A€ réglementation inchangée, cette délocalisation potentielle aurait conduit les pouvoirs publics A  augmenter les taux d'intérASt pour retenir et attirer les capitaux 2. En février 1989, une proposition, dite proposition Scriner, est présentée par la Commission au Conseil européen. Ce projet préconise une uniformisation de l'imposition, ce qui empASche une concurrence fiscale, le recours au prélèment A  la source, A  un taux relatiment faible de 15% (denu ultérieurement 10%). Cette solution, comme le montre le rapport Boiteux (1988), présente le caractère d'une solution moyenne, susceptible d'AStre acceptée comme un compromis entre des positions extrASmes : la situation allemande où le contribuable déclare ses gains et le dispositif franA§ais où les débiteurs déclarent les renus de l'épargne qu'ils rsent aux créanciers. En effet, une première solution (solution A  l'allemande) aurait consisté A  remettre en cause la pratique de certains pays, la France en particulier, de déclaration par les tiers : les bénéficiaires doint déclarer eux-mASmes leurs renus. - Mais cette mesure reviendrait A  instituer une inégalité difficilement supporle dans la connaissance des renus ; elle pourrait remettre en cause A  son tour le principe de la déclaration par des tiers des renus salariaux eux-mASmes. Elle aurait, au surplus, un coût budgétaire probablement considérable '. - Une deuxième solution (conforme au système franA§ais) aurait consisté A  généraliser l'obligation de déclaration par un tiers - banques et élissements financiers - des renus rsés aux non-résidents. - Mais une telle conception rencontrera de sérieuses oppositions de la part de pays qui font aujourd'hui de la non-déclaration de ces renus un élément essentiel de leur politique d'épargne, ou de ceux qui font du secret bancaire un dogme intangible, ou enfin de tous ceux qui ne manqueront pas d'objecter le coût élevé de la mise en œuvre de tels systèmes de déclaration 2. -
Toutefois, le compromis du projet Scriner est jugé excessif par certains : le Luxembourg le juge - anti-européen - parce que, du point de vue du paradis fiscal, il provoquerait des déplacements de capitaux hors de la Communauté ; mais pour d'autres, au contraire, ce projet crée une - Europe douce A  l'argent3 - en raison du faible taux d'imposition en aison du taux marginal d'imposition des renus du travail. Le projet Scriner est rapidement abandonné en avril 1989 : après un sévère krach sur le marché obligataire, l'Allemagne opère un brutal retour en arrière et revient sur sa décision de créer un prélèment A  la source qui lui aurait permis de rapprocher son système du projet Scriner, tout en remédiant A  la fraude massi en vigueur en Allemagne : 20 % des Allemands déclareraient les renus du capital. Après la remise en cause du projet Scriner, bien que très modéré, l'harmonisation s'opère, au coup par coup, par une réduction de la fiscalité touchant les renus de l'épargne et par un alignement sur les - moins disants -. Ainsi en France, en 1989, on autorise la capitalisation des intérASts : les renus de l'épargne ne sont plus imposés qu'au taux d'imposition des plus-values. De faA§on plus générale, le Luxembourg, qui n'impose pas les renus du capital et préser le secret bancaire sur l'épargne, bloque, grace A  son droit de to en matière fiscale, toute lléité d'harmonisation de la législation fiscale pesant sur les renus du capital.
Dix ans après la tentati Scriner, en 1997, le commissaire Mario Monti est A  l'origine d'une communication au Conseil sur la concurrence fiscale (Commission européenne, 1997b), qui souligne les effets d'une concurrence qui touche les facteurs mobiles (le capital et les travailleurs hautement qualifiés), fait reporter le poids de l'impôt sur les facteurs les moins mobiles, entra une réduction méthodique et structurée de la charge fiscale globale et pose de gras problèmes d'équité (les titulaires de renus élevés et de patrimoines importants étant avantagés) et d'emploi (en raison de la charge pesant sur le coût du travail). Le déplacement de l'imposition sur le travail pose un double problème d'équité et d'emploi : les charges pesant sur le travail constituent un facteur défavorable A  l'emploi. Par ailleurs, - le poids porte de plus en plus sur les travailleurs les moins qualifiés et les moins mobiles, tandis que les salariés hautement qualifiés sont de plus en plus mobiles et prompts A  réagir aux différences de traitement fiscal. En outre, les PME et les entreprises artisanales, qui sont si importantes pour la création d'emplois, se trount pénalisées par rapport aux grandes entreprises, lesquelles ont plus facilement accès aux possibilités offertes par les écarts d'imposition et la concurrence fiscale ' -. Au total, - bien que la libéralisation du moument des capitaux soit bénéfique, la suppression des obstacles aux mouments de capitaux combinée aux exonérations fiscales permet plus facilement de ne pas déclarer les renus 2 -.
En 1998, la Commission européenne reprend le dossier de la fiscalité de l'épargne au sein de l'Union économique et monétaire. Pour ce faire, elle propose, dans une directi, deux systèmes de taxation de l'épargne qui garantissent un minimum d'imposition sur les intérASts payés A  des particuliers résidant fiscalement dans un autre état membre. Ainsi, les états ont le choix entre un système d'information et un système de retenue A  la source. Dans le premier système, le pays s'engage A  fournir automatiquement et une fois par an des informations relatis aux bénéficiaires d'intérASt au pays européen de résidence fiscale. Aucune condition de réciprocité n'accomne cette solution. Le second système consiste en un prélèment obligatoire. Les intérASts rsés aux non-résidents seront taxés A  hauteur de 20 % dans la mesure où le bénéficiaire ne les a pas déclarés dans son état de résidence fiscale. Ce taux effectif est minimal ; ainsi, un pays peut décider d'appliquer un taux plus élevé. La France a opté pour le système de retenue A  la source ac un taux de l'ordre de 25 %, appliquant par conséquence un taux plus important que celui défini dans la directi. Toutefois, Mario Monti, commissaire européen, pense que le taux n'excédera pas les 20 %.
Cette directi présente certaines limites. D'une part, elle ne prend en compte que certains mouments. Dans l'épargne qui est visée par cette directi, on ne retrou pas par exemple le capital A  risque ; ainsi, les dividendes d'actions ne sont pas concernés par cette mesure. D'autre part, le système de retenue A  la source n'impose pas un tarif unique. Il permet seulement de supprimer la possibilité de ne pas payer d'impôts en passant la frontière. Et, enfin, les personnes physiques sont seules concernées par cette directi. Quant aux entreprises, un code de conduite a été accepté par tous les états membres. Il n'a toutefois pas le caractère contraignant d'une directi. Les pays européens se sont engagés politiquement A  ne pas appliquer des régimes préférentiels contribuant A  définir des taux d'imposition des sociétés relatiment plus faibles au seuil d'imposition national.
Par ailleurs, lors du sommet de Feira, en juin 2000 au Portugal, l'harmonisation fiscale était au cœur du débat. Un projet sur le long terme a été accepté par les états membres de l'Union européenne. Mais ce n'est pas sans concession que l'unanimité a pu AStre obtenue. En effet, l'Autriche n'a soutenu le projet que dans la mesure où les sanctions dont elles faisaient l'objet soient levées. Le projet a pour but de substituer aux actuels régimes fiscaux le système d'échange d'informations entre les autorités des différents états membres. Cela se fera progressiment. En effet, une période de transition a été définie pour une durée de sept ans. Au cours de cette phase, la retenue A  la source et le secret bancaire pourront encore AStre appliqués par les pays qui le souhaitent. Le Luxembourg et l'Autriche sont les pays qui rechignent A  abandonner le secret bancaire. Ainsi, le système d'échange d'informations ne leur est pas favorable. A contrario, pour le Danemark et les Pays-Bas, le système de retenue A  la source ne convient pas, car cela représenterait pour eux un recul en arrière puisque tous les deux n'appliquent pas le secret bancaire.

Une politique monétaire moins efficace

La liberté de circulation des capitaux et la libre prestation des services financiers aboutissent A  une redéfinition de la politique monétaire dans sa composante externe - défense du taux de change - comme dans sa composante interne - régulation de la masse monétaire.
La liberté de circulation rend très délicate la défense des taux de change sur les marchés : les capitaux se déplacent facilement et peunt créer une grande insilité des taux de change et des taux d'intérASt. C'est ainsi qu'un rapport de la Commission de 1986 constate de faA§on très prémonitoire : - Une plus large mobilité des capi-ux pourrait induire une sensibilité accrue des taux d'intérASt et des ux de change [-.-]. La libération des opérations A  caractère monétaire facilitera les transferts de fonds spéculatifs, lesquels obéiront sans contraintes aux anticipations des agents économiques en atière de taux de change, et la libération des prASts financiers en monnaie nationale permettra aux non-résidents de spéculer plus facilement contre cette monnaie. - D'où résulte un coût : - La libération complète des mouments de capitaux peut rendre, dans l'immédiat, le coût d'une discipline de change plus élevé en termes de niau des taux d'intérASt sur le marché monétaire, de volume d'interntions sur le marché des changes et d'endettement extérieur organisé, nécessaires pour faire face A  des sorties intempestis de capitaux A  court terme '. -
Ce texte qui, dès 1986, entrevoit les fortes difficultés que rencontreront ultérieurement les pays européens dans les crises de change de 1992 et de 1993, fait nettement apparaitre les points cruciaux. En premier lieu, les taux d'intérASt et les taux de change sont plus fluctuants, plus volatils, du fait de la libéralisation des capitaux. D'où résultent des effets réels plus intenses ; en effet, les variations de change affectent les opérations commerciales et financières et les taux d'intérASt ont un impact sur l'instissement et l'activité économique. De plus, l'incertitude engendrée par ces fluctuations fait naitre le besoin de mécanismes de courture des risques sur les marchés dérivés : la courture des risques, liés A  la variation des taux d'intérASt (en France sur le Matif) et des risques de change (opérations A  terme, options), permet A  certains opérateurs de limiter les risques, permet A  d'autres des prises de risque et accroit globalement les risques de crises systémiques.
En deuxième lieu, la politique de change devient plus - coûteuse -. Elle s'opère sur le marché des changes, par des interntions de monnaie nationale contre devises, ce qui suppose un prélèment sur les résers et/ou un endettement qui représente toujours un coût financier et qui peut représenter un coût politique, en termes de pertes d'indépendance. Mais la défense de la monnaie s'opère aussi sur le marché monétaire par une action sur les taux d'intérASt mobilisés pour attirer les flux de capitaux en cas de faiblesse de la monnaie, d'où résultent une hausse des taux en cas de monnaie faible et une domination de l'objectif externe (défense de la monnaie) sur l'objectif interne (soutien de l'activité).
Une présentation du conflit entre défense de la monnaie, liberté de circulation des capitaux et autonomie de la politique monétaire peut AStre opérée par le triangle d'incompatibilité de Mundell2. Le point de départ en est le suivant : un pays ne peut cumuler l'autonomie de sa politique monétaire, la silité des changes et la libre circulation des capitaux. L'autonomie de la politique monétaire, c'est la capacité qu'a un pays de mener une politique de régulation de la masse monétaire, en particulier par le maniement des taux d'intérASt, en fonction d'objectifs internes. La silité des changes consiste dans l'obligation pour un pays d'internir de telle faA§on que le taux de change de sa monnaie nationale reste A  l'intérieur de marges de fluctuations. Ainsi, dans le cadre de la zone de parités fixes du SME, les monnaies ne devaient pas s'ésectiuner, jusqu'en 1992, de plus ou moins 2,25 % par rapport A  leur taux pivot. La silité des changes présente l'avantage de réduire l'incertitude ant sur les échanges, mais contraint les pays A  utiliser leurs résers et leur taux d'intérASt pour défendre leur taux de change. Enfin, la libre circulation des capitaux présente l'avantage de l'intégration financière mais introduit une forme d'insilité.
Jusqu'en 1990, les pays européens ont maintenu une certaine autonomie de la politique monétaire, soit en refusant d'intégrer leur monnaie dans la zone de parités fixes du SME - cas de la Grande-Bretagne -, soit en maintenant une forme de contrôle des changes
- cas de la France et de l'Italie. La Grande-Bretagne, jusqu'A  l'intégration de la livre sterling en 1990 dans le SME, avait choisi la liberté de circulation des capitaux, dans le but de renforcer le rôle financier international de la City de Londres : l'autonomie de la politique monétaire passe par le flottement de la livre. La France et l'Italie, jusqu'en 1990, ont opté pour le SME et une politique monétaire autonome. Ce choix a eu pour contrepartie des formes, plus ou moins poussées selon les époques, de contrôle des changes : la libre circulation des capitaux aurait rendu la défense des taux de change beaucoup plus délicate. Mais l'année 1990, marquée simultanément par l'intégration de la livre sterling dans le SME et par la libéralisation des flux de capitaux en France et en Italie, sonne le glas de politiques monétaires autonomes, sauf pour l'Allemagne, qui, jouant un rôle déterminant dans la fixation de la politique monétaire européenne, a le privilège de cumuler la liberté de circulation des capitaux, l'appartenance au SME et l'autonomie de la politique monétaire. Pour les pays autres que l'Allemagne, l'abandon du contrôle des changes (France, Italie) ou l'intégration dans le SME (la Grande-Bretagne), en 1990, ont pour corollaire logique une perte de contrôle de la politique monétaire.
De faA§on plus générale, la libéralisation financière rend inefficaces certains instruments de politique monétaire interne. L'obligation de détention d'effets publics par les banques - qui désavantagerait les banques nationales par rapport aux banques étrangères
- est rendue obsolète. L'encadrement du crédit ne peut plus AStre mis en œuvre, en raison du recours toujours possible aux capitaux extérieurs. Plus généralement, la portée des mesures restrictis est singulièrement limitée : supposons que les autorités monétaires d'un pays restreignent l'accès des entreprises au crédit pour des raisons de contrôle de la masse monétaire, les entreprises pourront toujours s'adresser aux marchés ou aux institutions étrangères. La substitution possible entre financement interne et financement externe enlè toute pertinence A  la notion de masse monétaire résidente. Enfin, le maniement des taux d'intérASt est mobilisé au service d'objectifs externes - soutien de la monnaie - et ne peut servir des objectifs internes - stimulation de l'activité ou lutte contre l'inflation.

La création d'un espace financier européen ne peut AStre envisagée simplement dans une perspecti d'élargissement des marchés, comme un moyen de réaliser une meilleure allocation des ressources financières, permettant une plus grande liberté de choix et une baisse du coût d'intermédiation, avantageuse pour les prASteurs comme pour les emprunteurs. L'espace financier a des effets sur les structures financières - concentration et restructuration des banques - et sur la silité du système financier qui tend A  AStre fragilisé. Surtout, elle altère profondément l'interntion des états nationaux dans le domaine monétaire et financier : la politique monétaire est rendue moins efficace et la concurrence entre les réglementations contraint A  un alignement sur les dispositions les plus légères. C'est sur les règles communes que reposera, A  l'anir, la silité du système.
L'adoption de la monnaie unique modifie sensiblement l'Europe financière : d'un côté, l'euro accentue les effets des réformes entreprises antérieurement sur les structures - efficacité accrue et restructurations accélérées - et sur le système financier - une régulation plus problématique ; de l'autre, il supprime les dysfonctionnements nés de la coexistence de la liberté de circulation des capitaux et d'une pluralité de monnaies reliées par un système de parités fixes.