L'une des sources évidentes de difficultés pour comprendre ce qu'est et ce que fait l'Union européenne tient A ce que différents traités se côtoient, instituant les Communautés européennes et l'Union européenne.
Le plus grave n'est certainement pas l'existence de quatre traités différents CECA ' Paris, 1951 ; CEE ' Rome, 1957 (devenu CE en 1992) ; Euratom ' Rome. 1957 ; UE ' Maastricht, 1992. Après tout, un certain nombre de pays, y compris des états membres de l'Union, survivent très bien avec une Constitution formée de plusieurs lois différentes, comme ce fut le cas de la France entre 1875 et 1940. D'ailleurs le traité de Paris a cessé d'AStre en vigueur le 24 juillet 2002, puisqu'il était conclu pour une durée de cinquante ans ' cela en faisait un de moins.
La difficulté la plus importante tient au fait que les Communautés et l'Union, bien que fondées sur les mASmes états membres et les mASmes institutions, fonctionnent selon des procédures, des principes et des règles différents. Pour le citoyen, cela rend la compréhension du système particulièrement difficile. Pourquoi parle-t-on de l'Union dans un cas, de la Communauté dans l'autre ? C'est loin d'AStre évident.
Les questions posées par la Déclaration de Laeken de décembre 2001 doivent AStre gardées A l'esprit lorsqu'on lit le projet de Constitution, pour éluer dans quelle mesure l'objectif de clarification et de simplification a été atteint : - Il faut ensuite réfléchir A un éventuel réaménagement des traités. Faut-il faire une distinction entre un traité de base et les autres dispositions des traités ? Cette distinction doit-elle AStre concrétisée par une scission des textes ? Cela peut-il conduire A faire une distinction entre les procédures de modification et de ratification pour le traité de base et les autres dispositions des traités ? -
Les laissés-pour-compte du projet de la Convention
La Déclaration de Laeken simplifiait grandement la réalité en ne mentionnant que les traités instituant les trois Communautés et l'Union européennes. MASme si le traité CECA n'est plus en vigueur, ce ne sont pas seulement quatre traités, mais bien une centaine d'accords internationaux ayant leur de traités qui lient les états membres en tant que fondement des Communautés et de l'Union. Pour avoir une vue complète et détaillée du droit - primaire - qui constitue le socle des pouvoirs de l'Union et des Communautés, il faut en effet prendre en considération non seulement les traités fondateurs, révisés près d'une dizaine de fois depuis 1965, mais aussi les traités d'adhésion conclus avec les nouveaux états membres A chaque élargissement successif. 11 faut surtout y ajouter les différents protocoles et annexes adoptés par les Conférences intergouvemementales et ratifiés en mASme temps que les traités eux-mASmes, ce qui leur garantit la mASme leur en droit européen et en droit constitutionnel national.
Un grand nombre des protocoles étaient de nature transitoire, en particulier pour le traité CEE en 1957 et les différents traités d'adhésion. Mais d'autres contiennent des dispositions très importantes destinées A rester en vigueur en permanence. Certains sont très courts (quelques lignes), d'autres comportent plusieurs dizaines d'articles, voire parfois des milliers de es (les annexes du traité d'adhésion de 2003 font plus de cinq mille es). S'y ajoutent plus de cent vingt déclarations adoptées par les CIG et destinées A préciser l'interprétation ou les conditions d'application des traités et protocoles.
Ceux des membres de la Convention ou de son secrétariat qui étaient conscients de cet état de fait ont pu considérer A juste titre que s'attaquer A ces textes revenait A nettoyer les écuries d'Augias. Il semble surtout que la plupart des conventionnels n'étaient pas conscients du problème. La solution choisie par le Praesidium a été l'insertion d'une clause que l'on pourrait qualifier de - voiture-balai -, dans l'art. IV-2 {Abrogation des traités antérieurs). La Convention laisse en fait le soin A la CIG de décider lesquels des textes encore en vigueur sont abrogés, Mais, A supposer que la CIG profite de l'occasion pour abroger formellement toute une série de textes qui n'ont plus lieu d'AStre, il n'en reste pas moins que des dizaines d'autres devront AStre maintenus du fait que leur contenu n'est pas repris par le texte du projet de Constitution.
Cette situation ne fera qu'accentuer le caractère - masculin - du texte : un traité international flanqué de plusieurs dizaines d'autres, ayant exactement la mASme leur juridique, alors mASme que, symboliquement, moralement pourrait-on dire, ils sont bien évidemment inférieurs au texte du traité constitutionnel lui-mASme. C'est dommage : il aurait été beaucoup plus satisfaisant, du point de vue technique comme du point de vue des principes, d'ajouter la loi organique ' comme instrument pour les textes d'application ' A la liste des
actes juridiques de l'Union, et de prévoir une clause permettant de transformer les protocoles en lois organiques.
L'impossible - le rase -
Le remplacement d'une Constitution par une autre, qui abroge la précédente, est une opération fréquente. Dans bien des cas, il s'agit de réécrire un ancien texte dans un langage plus moderne. Dans d'autre cas, l'opération est plus complexe, car elle correspond A un changement de régime. Certains pays ont saisi l'occasion pour abroger également une partie de la législation produite par le régime précédent. Mais le plus souvent l'ancienne législation est restée en vigueur, la nouvelle Constitution prévoyant simplement un mécanisme permettant de porter dent la cour constitutionnelle une loi soupA§onnée de ne pas AStre compatible avec la nouvelle Constitution. Dans le cas des Communautés et de l'Union, une telle solution était tout simplement impossible A retenir.
Dans le cadre de la Constitution d'un Etat, la question des bases juridiques pour l'action du législateur ne se pose pas du tout dans les mASmes termes que dans le cadre européen. Un état unitaire comme la France a compétence, par définition, pour légiférer sur son territoire dans quelque domaine que ce soit. La seule question que la Constitution peut vouloir régler est de savoir si c'est toujours le Parlement qui légitère ou si, dans certains cas. le gouvernement peut réglementer une matière. Si un état unitaire devient un état fédéral, comme ce fut le cas par exemple de l'Autriche en 1920. la conséquence est simplement que l'on doit se référer A la nouvelle Constitution pour savoir si les modifications de la législation préexistante sont du ressort du parlement national ou des parlements des Etats fédérés, mais la législation peut continuer A subsister sans difficulté.
En vertu du principe d'attribution, justement rappelé par le projet A l'art. 9, par. 2, les Communautés et l'Union ne peuvent en renche légiférer que si une base
juridique spécifique des traités leur donne un tel pouvoir dans un domaine précisément déterminé. Dès lors que les anciens traités sont abrogés, il est impératif que les bases juridiques qu'ils contenaient soient maintenues. Sinon, du jour au lendemain, les institutions de l'Union perdent tout pouvoir non seulement pour légiférer dans un domaine pour lequel il n'y a plus de base juridique, mais également pour appliquer la législation et la réglementation déjA existantes de l'Union et des Communautés.
La Convention était donc placée dent un dilemme, qui a fait l'objet de traux approfondis. L'objectif de clarification et de simplification semblait devoir conduire A la rédaction d'un texte aussi simple et court que possible. Mais un tel texte était condamné A n'AStre qu'une sorte de déclaration dépourvue de portée obligatoire efficace. Ou alors, si elle n'était pas assortie d'un texte reprenant toutes les bases juridiques précédentes, la Constitution réalisait une vérile révolution en rendant aux états membres des pouvoirs qu'ils aient perdus le plus souvent depuis 1958 au profit de la Communauté, en les - renationalisant -. La Convention n'ait ni le mandat ni la légitimité politique nécessaires A un réexamen complet de la répartition des différents domaines d'action entre le niveau européen et le niveau national. Tout au plus pouit-elle proposer quelques aménagements marginaux.
