La Conntion n'était pas mandatée pour rédiger un projet de Constitution à proprement parler. Elle n'était pas dans la même position que le gournement du général de Gaulle, chargé par la loi du 3 juin 1958 d'élir un projet de loi constitutionnelle, ni que la commission de spécialistes de droit constitutionnel qui se réunit en août 1948 au chateau bavarois de Herrenchiemsee pour élaborer un projet de Loi fondamentale pour les Liinder allemands des zones d'occupation américaine, britannique et française. La Conntion était seulement chargée d'élir un « document final », sorte de synthèse de réflexions et de propositions, qui ne devait avoir ni plus ni moins de poids que les synthèses des débats nationaux qu'il était prévu d'engager sur l'anir de l'Europe.
L'idée que la Conntion puisse finalement produire un projet de texte complet était présente comme arrière-pensée d'un certain nombre de délégations au Conseil européen, et certainement chez les candidats à la présidence de la Conntion, mais elle n'aurait pas fait l'unanimité des chefs d'Etat et de gournement en décembre 2001. On ne peut donc reprocher à la Conntion d'avoir entièrement manqué d'audace. Quant à savoir quel était le point d'équilibre optimum entre audace et réalisme, cela ne sera possible qu'une fois que les différents parlements et peuples des Etats membres se seront prononcés sur le texte qui aura finalement été approuvé par la Conférence intergournementale (CIG). Il faut même insister sur un point : si le texte avait porté un litre du type « Projet de Constitution » au lieu de celui, plus long, de « Projet de traité élissant une Constitution » il aurait été plus facile de le ranger dès le sommet de Thessaloniquc du 20 juin 2003 dans le tiroir, déjà fort plein, des projets inaboutis et rapports sans suite.
La présidence et le secrétariat de la Conntion ont mis le plus grand soin à éviter le piège des options, à livrer au contraire un projet de texte complet « clés en main » au président du Conseil européen, ac l'espoir que le texte ne serait pas remis en chantier par la CIG. Son contenu correspond bien à celui d'une Constitution dans la tradition des Lumières. Malgré le maintien de la méthode de révision des traités pour les amendements futurs, le texte contient de plus certains éléments préurant une vérile Constitution, tant dans les symboles que dans les procédures.

Plus qu'un traité traditionnel entre États
En matière de Constitution, l'aspect symbolique a toujours été important. Les membres de la Conntion qui ont le plus poussé à l'adoption de ces dispositions symboliques étaient sans doute persuadés qu'il s'agissait de promouvoir des éléments utiles à la solidité future de l'édifice de l'Union européenne. Les juristes en particulier sant qu'une mention apparemment innocente ou purement déclaratoire, dans un texte constitutionnel, peut servir de point d'appui à de puissants leviers actionnés par les citoyens ou les groupes d'intérêts devant les tribunaux, les commissions parlementaires, ou même les bureaux des administrations.
Le projet de traité peut être considéré comme un contrat social entre les États. l'Union et leurs citoyens. Le traité de Maastricht de 1992 avait créé la notion de « citoyenneté européenne » pour donner plus de relief à un certain nombre de droits à caractère politique accordés par le droit communautaire aux ressortissants des Etats membres de l'Union. Dans le projet de 2003, la Conntion a pris soin de faire ressortir la dimension citoyenne, sans créer de vériles droits inédits au profit des citoyens européens. Cela est manifeste dès la première phrase du premier article : « Inspirée par la volonté des citoyens et des Etats d'Europe de batir leur anir commun, cette Constitution élit l'Union européenne, à laquelle les Étals membres confèrent des compétences pour atteindre leurs objectifs communs. » La phrase peut paraitre anodine. Elle a fait l'objet d'apres débats dont témoignent les nombreuses propositions d'amendements déposées par les membres de la Conntion. Malgré lout, la phrase commence toujours par citer les citoyens avant les États.
Ce début symbolique est renforcé par deux éléments nouaux par rapport aux traités précédents : l'incorporation de la Charte des droits fondamentaux dans la deuxième partie de la Constitution, et l'insertion d'un titre spécifique consacré à la vie démocratique de l'Union dans la première partie, dont l'art. 45 en particulier, consacré au Principe de la démocratie représentati, fait ressortir l'importance des citoyens.
Un autre élément renforce la spécificité du projet par rapport aux traités ordinaires : la reconnaissance de la démocratie locale. Une séance plénière a été consacrée au rôle des autorités régionales et locales en Europe, le 7 février 2003. Le résultat direct en est la première phrase de l'art. 5 du projet consacré aux Relations entre l'Union et les États membres : « L'Union respecte l'identité nationale des États membres, inhérente à leurs structures fondamentales politiques et constitutionnelles, y compris en ce qui concerne l'autonomie locale et régionale. » Le projet reconnait donc que la démocratie régionale et locale fait partie intégrante de la construction complexe qu'est l'Union tout en évitant le piège de s'immiscer dans les affaires intérieures : si cet article crée des droits au profit de ces autorités, c'est à rencontre le cas échéant de l'Union, pas de ses États membres. S'y ajoute la reconnaissance du rôle particulier des collectivités territoriales des États membres et notamment des régions à pouvoirs législatifs, dans le protocole relatif au contrôle des principes de subsidiarité et de proportionnalité.

Quelques ourtures rs une vérile Constitution
La majorité des membres du Praesidium n'ont pas eu finalement l'audace de prévoir un système de révision purement interne à l'Union. Aux États-Unis, les amendements sont habituellement adoptés à la majorité des deux tiers par le Congrès, institution de l'Union, et ensuite soumis à ratification des États. Cela peut durer fort longtemps : la dernière en date des révisions de la Constitution de 1787 a été réalisée par le 27e amendement, entré en vigueur en 1992, après avoir été ratifié par le Michigan ; le texte avait été adopté par le Congrès sur proposition de Madison, en 1789, en même temps que les dix premiers amendements ! Il a fallu plus de deux siècles pour atteindre le seuil de trois quarts des États ayant ratifié : 38 États depuis 1959 alors que l'Union n'en comptait que 13 en 1789.
Cet exemple montre que la question centrale n'est pas tant celle de la durée de la procédure que celle des pouvoirs respectifs des institutions de l'Union et des États. Les procédures de révision constitutionnelle sont tellement dirsifiées de par le monde - de la plus flexible à la plus rigide - qu'il serait erroné de faire de la rigidité de la procédure de révision de la Constitution de l'UE le test de sa vraie nature. L'exemple du 27e amendement américain montre que, même si l'unanimité n'est pas requise, le succès n'est pas garanti. C'est donc surtout d'une question de principe qu'il s'agit : celle de la révision par une institution commune et non par une conférence diplomatique.
Or le projet de la Conntion maintient la procédure de révision prévue par le traité de Maastricht et héritée du traité de Rome, même si elle la complète en lui ajoutant la consultation d'une Conntion dans les cas importants. Le cour de la procédure tient dans le paragraphe 3 de l'art. IV-7 : les « modifications à apporter au traité élissant la Constitution » sont « arrêtées d'un commun accord » par « la Conférence des représentants des gournements des États membres », et entrent en vigueur après avoir été ratifiées par tous les États membres « selon leurs règles constitutionnelles respectis ».
Il y a pourtant dans le projet de Constitution des « passerelles » rs une procédure de révision interne à l'Union. La plus évidente, et sans doute la plus importante, ure au paragraphe 4 de l'art. 24 (La majorité qualifiée) : le Conseil européen pourra décider - à l'unanimité - de substituer la procédure législati ordinaire aux procédures dérogatoires, « après consultation du Parlement européen et information des parlements nationaux ».
En soi, la technique de la « passerelle » n'est pas une innovation : elle était utilisée dans les traités de Maastricht et d'Amsterdam pour le domaine de la justice et des affaires intérieures. Mais la plus importante de ces passerelles urait déjà dans le traité de Rome de 1957 : son art. 138 prévoyait une assemblée (Parlement européen) composée de représentants des parlements nationaux. L'élection de ses députés au suffrage unirsel direct pouvait être décidée par le Conseil. En décembre 1974, le premier Conseil européen prit cette décision de principe : c'était à l'invitation et sur l'initiati du président français Giscard d'Estaing.
La nouauté de la passerelle de l'art. 24 tient à sa généralité, qui en fait une procédure de révision constitutionnelle de droit commun. Elle porte sur l'un des sujets les plus importants pour la répartition des pouvoirs entre les États et l'Union : le passage de l'unanimité à la majorité qualifiée. L'unanimité laisse à chaque État un droit de to et donc un pouvoir de blocage sans qu'il ait à se justifier, alors que la majorité qualifiée oblige les États opposés à une proposition de la Commission à se trour des alliés qu'il leur faut convaincre.
L'intérêt du mécanisme de la passerelle est double. Du point de vue des principes, il repose entièrement et exclusiment sur les institutions de l'Union : l'initiati et la décision appartiennent au Conseil européen, le Parlement européen est consulté. Du point de vue pratique, les parlements nationaux sont informés au préalable et peunt donc agir en amont sur leurs chefs d'État et de gournement, et sur leurs collègues du Parlement européen. Ceci évite le risque d'un blocage pour chaque amendement au niau d'un parlement national, d'une Cour constitutionnelle ou du fait d'un référendum. C'est au moment de la ratification du traité constitutionnel que la question devra être tranchée dans chaque État membre, et non au moment de l'utilisation de la passerelle. La mise en place d'un président du Conseil européen disposant d'un mandat à moyen terme et indépendant des gournements est susceptible de faire fonctionner effectiment le mécanisme.
Il n'en reste pas moins que le système de révision de la Constitution, passerelle incluse, ne répond pas, c'est le moins qu'on puisse dire, à l'objectif de clarification et de simplification fixé à la Conntion.