Le budget propre de l'Union européenne est un budget de faible importance : il n'a jamais encore dépassé, ni au niveau des crédits d'engagement ni au niveau des crédits de paiement, le plafond de 1,27 % du PNB de l'Union7. Cette « barre symbolique » est réaffirmée dans les Perspectives financières pour 2000-2006, nonobstant la prise en compte d'un élargissement de l'Union à vingt et un, à compter de 2002.

A. La situation actuelle : de l'Agenda 2000 à l'Accord de Berlin

C'est en juillet 1997 que la Commission européenne a présenté un document appelé Agenda 2000 dans lequel elle propose de grandes orientations pour l'essentiel des politiques communautaires, ainsi qu'une première esquisse de programmation budgétaire couvrant la période 2000-2006 ; ce cadre financier sera par la suite précisé par une communication de la commission en mars 1998 . Le budget européen proposé dans l'Agenda 2000 maintient pour l'essentiel la double contrainte de base des perspectives antérieures : non dépassement du plafond des 1,27 % du PNB européen ; poursuite du rééquilibrage des dépenses en faveur des dépenses redistributives et donc réajustement des dépenses allocatives dans l'optique d'une inflexion des procédures de soutien de la PAC dans un sens plus conforme à la logique du « productivisme-exportateur »9. L'Agenda 2000 adjoint cependant au budget européen deux exigences nouvelles : financement de la pré-adhésion, et de l'adhésion à compter de 2002 de six nouveaux membres (cinq pays d'Europe centrale et orientale PECO : Hongrie, Pologne, Tchéquie, Slovénie et Estonie, auquel serait adjoint Chypre10 ) ; esquisse de propositions de rééquilibrage des contributions nettes des Etats au budget européen ce qui ne peut conduire qu'à une atténuation de la politique redistributrice proclamée par ailleurs. Fait nole : l'Agenda 2000 ne préit aucune novation budgétaire liée à l'entrée dans la zone Euro. Les perspectives de budget européen proposées dans l'Agenda 2000", demeurent des perspectives « immobilistes ». Le plafond budgétaire reste identique, les ressources ne sont pas modifiées. Les infléchissements des dépenses ne satisfont guère d'une part ni les agriculteurs, ni les pays exportateurs de produits agro-alimentaires ; ils inquiètent d'autre part les principaux bénéficiaires actuels des interventions structurelles. Si les dispositions en faveur de l'élargissement sont plus acceples, il n'en demeure pas moins que l'Agenda 2000 ne pouvait conduire (hésitant entre « solidarité financière » et « juste retour ») à un rééquilibrage au bénéfice des principaux contributeurs nets . Il ne faut guère s'étonner de ce que les critiques largement contradictoires d'une majorité des Etats-membres, aient conduit (au delà de péripéties jalonnant l'automne et l'hiver 1998/1999 qui n'ont guère fait avancer la « cause » communautaire), à un compromis « comple » lors du sommet de Berlin les 24 et 25 mars 1999.

B. Les Perspectives financières 2000-2006 et leur portée

Le Conseil européen de Berlin est parvenu à un accord global sur les Perspectives financières 2000 et 2006 de l'Agenda «revu et corrigé» (1999). Ces perspectives placées sous l'incation du noble principe de solidarité - tempéré par la ligueur-, ne peuvent cependant cacher le fait que l'Accord de Berlin n'est que l'expression terminale d'une négociation - marchandage apre, conclue par un laborieux compromis comple.
Les Perspectives financières pour 2000-2006 sont synthétisées dans le leau I. Il s'agit de perspectives pour l'Union Européenne à 15 (UE15) ce qui permet de faire apparaitre clairement l'aide pour pré-adhésion et les crédits disponibles pour adhésion en 2002. Ces perspectives UE15 peuvent être complétées par des perspectives après élargissement à six nouveaux Etats-membres (UE21). La réalisation effective de cet élargissement, si elle a bien lieu à la date prévue, entrainera quelques modulations mineures dans la programmation financière : une rubrique Elargissement remplacera la rubrique 8 Disponible pour adhésion. Mais le total des crédits de paiement (UE 15 ou UE 21) devant demeurer inchangé, ceci entrainera ipso fado une modulation à la baisse du niveau des Crédits de Paiements en % du PNB (puisque le PNB de l'UE aura augmenté).
Fait nole : le plafond des ressources propres en % du PNB demeure fixé de façon intangible à 1,27 % comme on peut le constater dans le leau 213. Ce maintien du plafond de ressources est à l'évidence la contrainte essentielle du budget européen à l'horizon 2000-2006, ce qui ne va pas sans poser question.
On peut noter en premier lieu que ce plafonnement implique de facto un freinage des dépenses budgétaires par rapport aux propositions initiales de l'Agenda 2000. Dans une perspective d'UE 21 la réduction des dépenses atteindra, en termes d'économie annuelle en 2006, une quinzaine de milliards d'euros (aux prix de 1999), imputés pour les deux tiers à la PAC.
On peut remarquer en second lieu le devenir particulier du plafond des crédits de paiement en % du PNB. Dans une perspective UE 15, ils seraient certes maintenus à 1,13 % en 2006 (ce qui est déjà le chiffre de 1999) après une augmentation entre 2002 à 2005 liée à l'apparition de crédits disponibles pour adhésion. Mais dans une perspective UE 21, après élargissement à six nouveaux Etats-membres, ils tomberaient à 1,09 % en 2006 (avec passage transitoire à 1,14 % et 1,15 % en 2002 et 2003), compte tenu de l'accroissement du PNB de l'UE 21 combiné avec la décision de maintien identique en valeur absolue du plafond des crédits de paiement dans les conurations UE 15 et UE2114. Compte tenu du fait que le remplacement de la rubrique Disponible pour adhésion par la rubrique Elargissement ne doit pas modifier les crédits prévus pour l'entrée des nouveaux membres, qui sont nettement distingués de ceux relatifs aux 15 Etats-membres actuels, ce sont donc bien ces derniers qui supporteront les économies de dépenses qui seront faites en 2000-2006. Si l'on ne retient que les crédits strictement prévus pour les membres de l'UE 15, les crédits de paiements en 2006 seront, à prix constant, inférieurs à ceux de la première année de la programmation financière.
On peut noter en troisième lieu, et c'est là en première analyse un point positif, que la prise en compte de l'élargissement de LUE est dûment programmée financièrement. Une aide à la pré-adhésion, ouverte à tous les candidats potentiels à l'entrée « agréés » est accordée pour la période 2000-2006 pour un niveau annuel de 3,12 milliards d'euros (aux prix de 1999). Des crédits spécifiques (pour les six pays devant entrer dans l'UE 15 dès 2002 pour constituer l'UE 21) sont par ailleurs mis en place à compter de 2002, et constituent un financement de l'adhésion stricto-sensu. Ce financement va (plus que) tripler entre 2002 et 2006 passant de 4,14 milliards d'euros en 2002 à 14,22 en 2006 (aux prix de 1999 et en termes de crédits de paiement). Les apports aux six Etats-membres devant entrer dans l'UE en 2002 seront donc non-négligeables. Ces apports nt contribuer à une différenciation entre ces PECO (et Chypre) et les autres PECO (et autres candidats potentiels). C'est là en deuxième analyse un point moins positif. On ajoutera : le maintien du plafonnement des crédits de paiement à 1,27 % du PNB de l'UE 21 fait apparaitre ici ses limites. En effet, si l'on appliquait aux candidats à l'UE 21 les critères antérieurement mis en place lors de l'adhésion des pays qui ont bénéficié du Fonds de cohésion (Esne, Grèce, Irlande, Portugal), les montants des apports structurels par tête auraient du être deux fois plus importants pour ces nouveaux entrants que pour les anciens ce qui aurait impliqué, céleris paribus, un relèvement de l'intangible plafond des crédits de paiement (Fayolle et Le Cacheux, op. cit. p. 43).
On peut noter en quatrième lieu, concernant le let ressources propres, que le Conseil de Berlin n'apporte aucune novation sensible en matière de réforme de ces ressources. Dans les travaux de préparation à l'Agenda 2000, la Commission européenne avait souhaité une réforme des ressources propres basée sur la capacité contributive des Etats-membres, dont le pnu en euros est une mesure simple15. C'est à ce propos qu'elle a été amenée à inventorier les ressources propres dont pourrait bénéficier directement le budget européen. Malgré ces travaux, le Conseil de Berlin n'a pas souhaité s'engager dans une réforme des ressources propres. Equant quatre objectifs unanimement partagés par les Etats-membres (équité, transparence, rapport coût-efficacité satisfaisant et simplicité) il a indiqué que « les ressources propres traditionnelles seront maintenues » mais que cependant « en vue de maintenir le processus de prise en compte de la capacité contributive de chaque Etat-membre et de corriger, pour les Etats-membres les moins prospères, les éléments régressifs du système actuel, le taux d'appel maximal de la ressource TVA sera ramené à 0,75 % en 2002 et à 0,50 % en 2004 »16. En bref, la réforme est renyée à l'étude, aux bons soins de la nouvelle Commission qui doit réexaminer la question avant le 1/01/2006.
On peut noter en cinquième lieu, concernant le let dépenses (autres que celles, précédemment équées, afférentes à l'élargissement) une double miniinflexion concernant les dépenses allocatrices et redistributrices : de modestes modifications de la PAC nt de pair avec de minces infléchissements dans la redistribution par les dépenses liées aux actions structurelles. La réforme de la PAC de 1992 a été un des points forts des précédentes Perspectives financières. C'est dans le prolongement de cette réforme que les propositions initiales de l'Agenda 2000 se sont situées (tout en prenant en compte les accords de Marrakech de 1994 ainsi que la création de l'OMC qui préient la limitation des quantités exportées subventionnées, un accès minimal pour les produits agricoles et agroalimentaires des pays tiers, ainsi qu'une réforme des modalités de protection). Le Conseil européen de Berlin a indiqué que les Perspectives financières 2000-2006 devraient permettre « une réforme en profondeur de la PAC au profit des producteurs et des consommateurs »17, tout en promouvant une agriculture « multifonclionnelle, durable, compétitive, répartie sur tout le territoire européen, y compris les régions ayant des problèmes spécifiques, capable d'entretenir le paysage, de maintenir l'espace naturel et d'apporter une contribution essentielle à la vitalité du monde rural, et de répondre aux préoccupations et exigences des consommateurs en matière de qualité et de sûreté des denrées alimentaires, de protection de l'environnement et de préservation du bien être des animaux »18. Ces intentions louables ne se sont traduites cependant que par des modifications somme toutes limitées (notamment pour lisser les questions afférentes aux débats sur les contributeurs nets du budget). Ainsi les affirmations de principe du Conseil de Berlin se traduisent dans les faits par un prolongement de la politique antérieure, sans vérile prise en compte des débats qui ont entouré l'Agenda 2000. Les essais de réduction de l'inégalité et de la concentration des aides directes à l'agriculture (un point crucial en termes d'équité) n'ont pas abouti. Les propositions de cofinancement national, défendues au départ notamment par l'Allemagne qui y yait un moyen de réduire sa contribution nette, et vivement combattues par la France qui y yait la négation du principe de solidarité financière et d'existence d'une politique agricole vérilement communautaire, n'ont pas été retenues19. Le compromis budgétaire adopté est une solution comple inscrite dans l'optique du producti-visme-exportateur Ce compromis reste par ailleurs au niveau de la pétition de principe en ce qui concerne, tant la protection du consommateur que l'environnement i.e. la dimension non strictement productive de l'agriculture multifonctionnelle. Pour ce qui concerne le devenir des dépenses liées aux actions structurelles, le Conseil de Berlin affirme que le maintien nécessaire de l'objectif d'amélioration « de l'efficacité des Fonds structurels et du Fonds de cohésion tout en réalisant l'objectif de cohésion économique et sociale inscrit dans le traité, constitue la pierre angulaire des réformes prévues par l'Agenda 2000 »20. De fait, le Conseil a repris l'essentiel des propositions de la Commission tout en en réduisant la portée financière. En ce qui concerne les Fonds structurels qui, on le notera, ont eu depuis leur création des effets non négligeables sur le rattrae et le devenir des pays de l'UE les moins développés2 , le principe d'additionalité des modes de financement (permettant le partenariat à plusieurs niveaux d'institutions publiques décentralisées) a été maintenu. Il y a eu cependant précision des conditions d'éligibilité en ternies de coût conduisant à déterminer des chers et des plafonds pour une opération « aidée » donnée. Par ailleurs le nombre d'objectifs de ces Fonds a été ramené à trois (au lieu de 5). Ainsi la population visée par ces objectifs, tendrait à se rapprocher du tiers, plutôt que de la moitié de la population de l'UE. En ce qui concerne le Fonds de cohésion qui a déjà eu lui aussi des effets positifs certains, le maintien en est la règle mais « le niveau global de l'aide en faveur des Etats-membres participant à l'Euro sera ajusté de manière à tenir compte de l'amélioration de la prospérité nationale réalisée au cours de la période précédente»22. La dotation du Fonds passera de2615à2510 milliards d'euros (aux prix de 1999) entre 2004 et 2006 étant entendu qu'en 2003, une vérification de l'éligibilité sera conduite en fonction du « critère de 90 % de la moyenne du PNB ». Cet ajustement financier des dépenses liées aux actions structurelles, fruit du Conseil de Berlin ne va pas, ici encore, sans soulever plusieurs interrogations. Est-il pertinent de diminuer l'effort de redistribution général ? Le nouveau ciblage des objectifs structurels sera-t-il adéquat ? L'articulation entre efforts décentralisés de rattrae et politiques nationales sera-t-il efficient ?
Sur ces points, comme sur l'ensemble des ies et moyens du budget européen, les dispositions retenues ne prennent sens que par référence à la politique macroéconomique des pays de l'UE.