Trois facteurs principaux contribuent A  la croissance du gournement : 1) l'augmentation de la demande de services gournementaux, qu'expriment leurs bénéficiaires actuels ou potentiels ; 2) le désir de fournir davantage de services gournementaux, qu'éprount leurs producteurs ; 3) l'accroissement de l'incfflcience, qui a pour effet une augmentation des dépenses gournementales nécessaires pour un mASme service.

L'ACCROISSEMENT DE LA DEMANDE DE SERVICES
L'évolution démographique. L'inflation, l'augmentation de la population et l'accroissement des dépenses militaires expliquent une grande partie de la croissance du gournement en termes absolus ; mais, comme l'a montré le leau 2.2, sa croissance réelle reste importante mASme si l'on isole ces causes. Cela s'explique en partie par l'évolution de la population, dans laquelle les catégories demandeuses de services gournementaux prennent de plus en plus de place. Par exemple, si le nombre des retraités augmente par rapport A  celui des travailleurs adultes et si, toutes choses égales par ailleurs, des pensions de retraite au pouvoir d'achat inchangé en monnaie constante leur sont rsées par le budget de l'état (et non par une caisse de retraite respectant un équilibre actuariel), les dépenses de celui-ci augmenteront.
Un phénomène identique peut AStre observé au niau des collectivités locales lorsque la population d'une commune se modifie de telle sorte que la fraction de ses résidants bénéficiant de l'aide sociale augmente alors que la population globale ne varie pas. Devant cet accroissement de la demande, les dépenses d'aide sociale et assimilées augmenteront pour s'ajuster A  la charge supplémentaire. Mais cela n'explique encore qu'une partie de l'augmentation constatée. Sur les 3,9 milliards de dollars dont s'est accru le budget des services sociaux de la ville de New York en dix ans, 40 % seulement résultaient de l'inflation et de l'augmentation des charges ; 60 % étaient dus A  d'autres facteurs3.
L'urbanisation engendre aussi une demande de services. Au fur et A  mesure du déloppement urbain, les gens se gASnent les uns les autres. Il faut davantage de policiers. On réclame de nouaux types d'interntion du gournement pour réglementer et améliorer les effets secondaires nuisibles ou potentiellement nuisibles des activités individuelles - par exemple, pour suriller la pollution de l'air et de l'eau, réduire le bruit, contrôler les aliments et les médicaments, inspecter les restaurants et isoler certaines activités dans des zones réservées. Tout cela est cause de dépenses gournementales.
La croissance des renus. On explique parfois l'augmentation des dépenses du gournement par la croissance du renu réel par tASte, car on suppose que l'augmentation de la demande de services gournementaux est plus que proportionnelle A  la croissance du renu individuel. Cela se manifeste, dans les zones A  haut niau de vie, par des demandes portant sur un système scolaire plus coûteux (ac des cours plus spécialisés, des installations et un mobilier scolaires plus luxueux, des équipements plus chers, etc.), un budget plus important pour les bibliothèques et les manifestations culturelles, un niau de service plus élevé, par exemple en matière d'entretien des chaussées et d'activités récréatis, et par une propension A  dépenser plus pour la protection de l'environnement.
Un phénomène inrse peut aussi AStre observé. Plus ils ont d'argent, moins les gens sont tributaires des services gournementaux. Au lieu de fréquenter les piscines publiques, ils se font construire la leur. Es utilisent des véhicules privés plutôt que des autobus et organisent leurs propres loisirs en adhérant A  des clubs de tennis et de golf plutôt que de recourir aux installations publiques. Ils achètent des livres au lieu de les emprunter aux bibliothèques et améliorent leur sécurité personnelle en installant des rrous et des alarmes ou en embauchant des gardiens. S'ils se méfient de la qualité de l'eau pole, ils se mettent A  boire de l'eau en bouteilles.
Compte tenu de ces facteurs contradictoires, Borcherding estime que seul un quart environ de l'augmentation réelle des dépenses publiques au cours de ce siècle peut AStre attribué A  l'augmentation du niau de vie4.
La redistribution des renus. La garantie des renus, l'aide sociale, la santé, le logement et l'enseignement : tels sont les domaines sur lesquels s'est focalisée la croissance importante et rapide du gournement Mais, A  la différence de la sécurité publique par exemple, il n'y a guère de consensus sur la part que le gournement doit prendre A  la fourniture ou au financement de ces services. Les nouaux programmes humanitaires se sont accomnés d'abus scandaleux. On rse des allocations de chômage non seulement aux anciens combattants mais aussi aux employés des écoles ou aux gardes forestiers saisonniers. Il existe des cliniques pour enfants mais aussi des tests oculaires A  la chaine, prescrits par des médecins cupides. Il y a des classes pour les handicapés, mais aussi des cours de lecture de rattrae dans les unirsités. Les programmes sociaux ont été entachés par des abus. - La pauvreté représente beaucoup d'argent -, dit-on, mais, plutôt qu'A  ceux qui en auraient eu besoin, une partie de cet argent a profité A  de douteux opportunistes, fondateurs prolifiques de programmes - non lucratifs - locaux aux objectifs obscurs et aux résultats équivoques.
Les programmes de ce type se soldent par une redistribution des renus, que ce soit directement sous forme d'argent ou bien sous forme de services financés et distribués par le gournement. Les partisans d'une redistribution des renus considèrent le gournement comme un mécanisme commode pour y parnir. (Ils semblent cependant oublier parfois les règles élémentaires de l'arithmétique, négligeant le fait indiscule qu'il y aura toujours 10 % de la population dans le décile inférieur des renus - A  moins d'un égalitarisme rigoureusement parfait.)
n existe une théorie qui impute une bonne part de la croissance du gournement au fait que l'électeur médian a un renu médian, lequel est inférieur au renu moyen ; autrement dit, la majorité des électeurs ont un renu inférieur A  la moyenne. En conséquence, - ceux qui ont les renus les plus bas se sernt du processus politique pour augmenter leurs renus. Les hommes politiques () attirent les électeurs aux renus proches de la médiane en leur offrant des avantages () dont le coût net sera supporté par ceux qui ont des renus supérieurs A  la médiane5 -. Cela est possible spécialement lorsque la fiscalité est progressi. La conclusion pessimiste de ce raisonnement est que le gournement croit dans toute société tant que la majorité reste libre d'exprimer ses désirs, bien qu'un gournement surpuissant soit une menace pour la liberté.
Cette sombre prévision pourrait pourtant AStre erronée. Il se peut que l'électeur moyen ne vote pas. C'est-A -dire que si le titulaire d'un droit de vote médian dispose d'un renu inférieur au renu moyen, ce n'est peut-AStre pas le cas du votant moyen. La participation électorale est étonnamment faible aux états-Unis, et les pauvres ont bien moins tendance A  voter que les riches. De plus, - un homme, une voix - ne signifie nullement que chaque électeur ait le mASme degré d'influence sur les orientations publiques. L'inélucle croissance du gournement et le glissement rs le totalitarisme ou l'anarchie qu'implique cette analyse électorale ne sont pas le destin inexorable des démocraties - du moins nous l'espérons. De plus, malgré la croissance du gournement, la redistribution des renus prédite par cette théorie ne s'est pas produite : la proportion du renu total qui va aux quintiles supérieur et inférieur est A  peu près constante aux états-Unis depuis plusieurs dizaines d'années.
La correction des injustices sociales. On demande ac insistance au gournement de corriger, ou au moins d'atténuer, dirses situations sociales anormales, ou perA§ues comme telles. Cette propension repose sur la présomption que : 1) les améliorations souhaitées font l'objet d'un large consensus, 2) on sait comment parnir A  ces améliorations, 3) le gournement en est capable.
Le mécontentement suscité par des événements autrefois considérés comme des aléas inéviles de l'existence provoque des tentatis - sount présomptueuses - pour infléchir leur cours. On peut tirer des dividendes politiques de la dénonciation des problèmes et de l'institution de programmes destinés A  les résoudre, quand bien mASme on ne pourrait en traiter les causes6. En témoignent les prétentieuses tentatis d'éradi-cation de la pauvreté, de forte revalorisation des emplois non qualifiés et de guérison rapide de tous les maux. Il arri malheureusement que les circonstances adrses résistent aux initiatis du gournement.
Le refus du risque. Des programmes gournementaux ont été lancés pour prendre en charge les risques de la société. Par exemple, les gournements font des instissements lourds et hasardeux dans la recherche fondamentale, comme la fission nucléaire ou l'exploration de l'espace. Cela est bel et bon, mais ils en viennent chemin faisant A  financer aussi la production de carburants de synthèse, qui relè moins évidemment de leur rôle : une fois sorti des laboratoires, un procédé devrait se défendre tout seul sur le marché.
Sous la pression populaire, il échoit aussi au gournement d'assumer un autre type de risques, dont la nature est intrinsèquement individuelle. On en prendra pour exemples l'assurance hypothécaire accordée aux gens qui ulent acheter des maisons sans en avoir les moyens, la garantie des dépôts confiés aux banques mal gérées et les mesures de soutien des marchés au profit des producteurs de biens excédentaires inndables.
Ce sont lA  des manifestations de l'aspiration compréhensible A  créer une société sans risque ; hélas, on ne rencontre celle-ci qu'au cimetière. La vie est risquée, et toute tentati visant A  mettre chacun A  l'abri des dommages économiques moyennant une collectivisation du risque est vouée A  un coûteux échec7.
Les normes publiques. Dans certains pays plus que dans d'autres, la croissance du gournement est stimulée en partie par le fait qu'on lui demande de s'occuper de la télévision, du théatre et des disciplines artistiques afin d'en garantir la qualité. Entre les mains de patrons privés, leur qualité serait sans doute trop plébéienne et ne contribuerait pas assez A  l'élévation des esprits.
L'inconvénient de cette noble vision est bien sûr que les activités ainsi régénérées peunt AStre aussitôt transformées en cteurs de proande pour le pouvoir en place. En outre, rien ne prou que les goûts esthétiques des fonctionnaires soient sensiblement supérieurs A  ceux des philanthropes privés.
L'illusion fiscale. L'illusion selon laquelle les services du gournement sont peu coûteux contribue A  entretenir la croissance de ses dépenses. La chose est évidemment vraie pour tout groupe de bénéficiaires distinct, car les avantages reA§us sont visibles et individualisés, alors que les coûts sont diffus et partagés entre tous. C'est seulement au niau global qu'on s'aperA§oit que les dépenses et les avantages s'équilibrent, en mettant les choses au mieux, mais le niau global ne parle par la voix d'aucun électorat. Le législateur qui ut s'attirer les bonnes graces des groupes d'intérASt insiste sur les avantages et ferme les yeux sur les dépenses.
Cette illusion tient en partie A  l'idée naï selon laquelle les services du gournement sont avantageux parce qu'il ne fait pas de bénéfice. Les études concernant les services municipaux qui seront passées en revue aux chapitres 6 et 7 battent en brèche cette idée reA§ue en démontrant que les tarifs facturés par des fournisseurs A  la recherche d'un profit sont substantiellement inférieurs au coût du travail municipal sans but lucratif8.
Les citoyens ordinaires se font sount des illusions sur le coût du gournement. Les sondages montrent qu'ils sous-estiment nettement le montant de leurs impôts en raison des ingénieux - systèmes d'extraction fiscale - employés par le gournement pour soutirer de l'argent au contribuable A  son insu9. Les impôts sur la propriété sont déguisés en redevances et paiements hypothécaires. Les taxes sur le chiffre d'affaires sont collectées par tous les commerA§ants. Il n'est pas étonnant que les législateurs soient séduits par la taxe A  la valeur ajoutée.
L'illusion fiscale maximale peut AStre constatée en Union soviétique, où les individus les plus artis diront en toute sincérité A  leurs amis étrangers qu'ils paient peu d'impôts et qu'on ne leur retient qu'une très modeste fraction de leur paye. Il faut un moment de réflexion pour s'apercevoir que lorsque tout le monde est employé par le gournement, chacun ne connait que la paye qu'il perA§oit - sans pouvoir calculer ni son salaire réel ni le montant prélevé.
L'Union soviétique offre évidemment beaucoup d'excellents exemples de cette duperie. Par exemple, il m'est arrivé de participer A  une polémique amicale après avoir entendu A  Moscou des considérations douteuses sur la - gratuité de la médecine - qu'on y pratique et ses différences radicales ac le système médical américain. Cependant, obscrvai-je, les médecins et les infirmières soviétiques reA§oint un salaire, tout comme les maA§ons qui construisent les hôpitaux et les ouvriers qui produisent des fournitures hospitalières (mASme si tous les travailleurs sont supposés œuvrer - bénévolement - plusieurs samedis par an). Il est évident que le peuple soviétique supporte toutes ces dépenses. Le service n'est pas gratuit; simplement, les gens n'en connaissent pas le coût, ce qui est tout différent.
Les responsables du gournement américain eux-mASmes n'ont généralement pas conscience du coût de leurs services. Une étude menée sur une grande échelle a montré que les dépenses réelles d'un service municipal pris isolément étaient en moyenne supérieurs de 30 % aux montants indiqués par les budgets municipaux10.
Le résultat final de l'illusion fiscale est qu'on réclame des services gournementaux en s'imaginant qu'ils sont gratuits ou, tout du moins, peu coûteux.
L'irrérsibilité des programmes. On pourrait s'imaginer qu'ac l'évolution du temps et des besoins, de nouaux programmes rront le jour tandis que d'anciens programmes disparaitront. Le premier cas est toujours vrai, mais pour le second, les choses se font lentement, quand elles se font. Les responsables politiques ont compris depuis longtemps que supprimer un avantage acquis, c'est comme arracher un lionceau A  sa mère. Pirie rappelle l'amusante histoire des bains publics, qui existent encore de nos jours en Angleterre. On tente périodiquement de les fermer pour raisons d'économie, et parce qu'ils ne sont plus indispensables, mais leurs derniers utilisateurs s'enchainent alors A  leurs grilles et font un tel tae que les coupeurs de budget se découragent et battent piteusement en retraite. En revanche, si les plus fernts avocats d'une baisse des impôts et d'une réduction du gournement s'enchainaient A  leur tour aux bains publics en réclamant leur fermeture au nom d'économies si mesquines, on les prendrait pour des fous11.
Les effets en retour. Les facteurs et forces précités ne signifient pas que la demande de services doi inévilement augmenter sans cesse ; la croissance du gournement n'est pas irrérsible. Des villes en proie A  de sévères problèmes financiers ont dû réduire la taille de leur gournement municipal en termes réels. Dans tout le pays, la proposition 13 et sa descendance se sont imposées comme un antidote aux demandes d'accroissement du gournement. Le public, désespérant apparemment de l'aptitude ou de la détermination de ses représentants élus A  réduire les dépenses, a lui-mASme pris les choses en main et diminué les recettes du gournement, comme des parents qui puniraient un enfant dépensier en rognant sur son argent de poche. Le président Reagan, qui a dit tout haut ce que l'opinion pensait tout bas et qui a trouvé des soutiens dans tous les partis, a réduit de faA§on drastique les impôts sur le renu des personnes physiques et mis fin A  la - progressivité des tranches - A  cause de laquelle la pression fiscale progressait plus vite que l'inflation.

L'ACCROISSEMENT DE L'OFFRE DE SERVICES
S'il est - tiré - par l'accroissement de la demande, le volume des services assurés par le gournement est aussi - poussé - par le désir des producteurs d'en fournir davantage.
Les impératifs politiques. Les responsables élus dégagent un - renu politique - considérable de la croissance du gournement. De ce point de vue, et mASme si cela n'améliore pas la situation de chaque citoyen isolément, il est bien préférable de préler des impôts et de les redistribuer A  tout le monde sous forme de subntions que de ne rien préler du tout. C'est-A -dire qu'un programme idéal, d'un point de vue politique, devrait extirper l'impôt de faA§on aussi invisible et indolore que le permet l'illusion fiscale, puis envoyer un chèque, signé par un élu, A  chaque citoyen pris individuellement. Les ponctions fiscales destinées A  AStre redistribuées sont sount occultes et diffuses, alors que les dépenses se concentrent fréquemment sur des bénéficiaires désignés, identifiables.
Ogden Nash a bien exprimé cette idée dans une savoureuse épi-gramme intitulée - Le politicien - :
Il gagne des voix encore et toujours,
En prenant de l'argent A  tous pour le donner A  quelques-uns
Et prétend qu'au contraire chaque sou
A été extirpé A  bien peu pour AStre distribué A  beaucoup12.
La démocratie représentati pousse elle-mASme A  un tel résultat. Les particuliers élisent leurs représentants et attendent d'eux qu'ils illent en leur nom aux affaires publiques. Après quoi les individus sensés ne se soucieront pas des détails de l'exercice du pouvoir, sauf pour les quelques actions qui les affectent vraiment.
Imaginez un projet de loi sur la construction d'un barrage qui augmenterait de 100 millions de dollars les dépenses du gournement. Cela signifierait des contrats substantiels pour une poignée d'entreprises de travaux publics et de fournisseurs de matériaux de construction, du travail pour quelques milliers d'ouvriers du batiment et quelques avantages indirects pour les habitants de l'endroit. Pour le contribuable moyen, le coût de ce programme serait de un dollar. Il n'y a aucune raison logique pour qu'il s'y intéresse, ne fût-ce qu'un instant. Il ne connait pas grand-chose A  la question et il ne se soucie pas des conséquences du projet de loi, car elles ne le toucheront pas. En revanche, on peut AStre sûr que ses bénéficiaires directs connaitront le projet dans ses moindres détails (ils ont probablement contribué A  sa rédaction) et qu'ils feront tout ce qu'ils pourront pour qu'il soit adopté. Le législateur sait que les gens sont ainsi et qu'en soutenant le projet de loi il a des chances que ses bénéficiaires votent pour lui A  la prochaine élection, alors que cela n'aura pas d'incidence sur le vote des citoyens non concernés13. En bref, les hommes politiques se sernt des fonds publics pour acheter des voix (des largesses plus directement répandues sur les électeurs seraient bien entendu illégales).
Les parlementaires s'attirent les faurs de l'électorat en décidant de programmes fédéraux dirs ; de plus,
les lois sont rédigées en termes très généraux, aussi certains organismes doint-ils traduire la vague orientation qui leur est assignée en un programme opérationnel, ce qui nécessite la promulgation de règles et réglementations () Au stade suivant, les administrés mécontents ou optimistes assaillent leurs parlementaires pour qu'ils interviennent dans le processus complexe de l'administration. Pour boucler la boucle, le parlementaire, après avoir écouté ces doléances, dénonce consciencieusement les méfaits de la bureaucratie, fait pression sur ses décisions et, porté par la reconnaissance des électeurs, améliore sans cesse ses scores électoraux. Quoi qu'ils fassent, les parlementaires en tireront toujours gloire14.
Un gournement étoffé apporte d'autres avantages politiques. Celui qui occupe une fonction peut utiliser son équipe pour sa camne électorale. Cette tradition bien ancrée est largement respectée et scrupuleusement suivie. Plus importante est la fonction, plus nombreuse est l'équipe de camne.
L'impérialisme budgétaire. Le prix Nobel James Buchanan a fait remarquer que d'autres incitations A  la croissance touchent les responsables du gournement. Plus d'activité gournementale et plus de dépenses gournementales signifient inévilement plus d'occasions d'obtenir un salaire plus élevé, un statut plus prestigieux, des avantages annexes plus nombreux et des pots-de-vin plus copieux15. Plus importante est l'organisation A  diriger et plus grand est le total des ressources dont on est responsable, plus gros sera le salaire. Une situation plus majestueuse va de pair, comme il se doit, ac des bureaux plus grands et plus agréables, des collaborateurs plus nombreux, une voiture et un chauffeur, des plaques inaugurales et des photographies de poignées de main aux murs des bureaux, des réceptions dans les résidences des gourneurs et A  la Maison-Blanche et autres symboles de statut du mASme genre.
L'effet de l'ampleur des organismes publics est observable dans l'enseignement. Le regroupement de petits districts scolaires en districts plus grands a abouti A  une augmentation du nombre des employés administratifs par rapport A  celui des enfants et A  des hausses de salaires pour le personnel administratif et les enseignants. En l'absence de toute relation démontrable entre les moyens consacrés A  l'enseignement et les résultats de celui-ci, les décisions judiciaires assurant la péréquation des dépenses par élè ont entrainé un transfert de renu rs les personnels enseignants et administratifs chaque fois qu'il y a eu progression des dépenses d'enseignement globales16.
A€ l'appui de cette thèse, on peut citer aussi les statistiques des renus : c'est aux environ de Washington que le renu médian est le plus élevé du pays, et l'inflation concomitante des titres officiels et des salaires fédéraux fait que, A  travail égal, le gournement paie bien mieux que le secteur privé17.
La maximisation des budgets est une motivation puissante des organismes publics, comme l'a pertinemment remarqué Niskanen, et une bonne partie de la croissance constatée peut AStre imputée A  ce principe moteur18. Les fonctionnaires engagent les actions qui maximiseront leurs budgets, cela non seulement pour les motifs pécuniaires que leur attribue Buchanan mais aussi pour de plus nobles raisons directement liées A  l'intérASt public. Un responsable public qui ut rendre son organisme plus efficace y parviendra plus facilement, plus rapidement et plus serei-nement si cet organisme est en expansion. Il est bien plus difficile de se débarrasser des incompétents, de modifier les attitudes acquises, de rélir la situation d'une unité A  la déri ou de galvaniser les énergies d'un personnel fatigué que d'obtenir davantage d'argent, de créer une noulle unité, de lui affecter des troupes fraiches et de les faire avancer d'un pas enthousiaste rs un anir prometteur. En bref, le plus désintéressé des fonctionnaires publics dira en toute honnASteté qu'il parviendra A  mieux servir l'intérASt public s'il dispose d'un budget plus élevé.
Dans cet ordre d'idées, une dernière remarque : il est agréable de dépenser l'argent des autres ! Quiconque a un jour occupé une fonction publique et a eu l'occasion d'engager des dépenses admettra le frisson de plaisir et la royale impression de puissance et de dignité - pour ne rien dire des flatteries des bénéficiaires reconnaissants - que procure la répartition du produit des impôts. D'autant plus que cela ne vous coûte pas un sou !
L'élite des trouurs de problèmes. Un autre facteur qui parait jouer est le désir qu'éprou une élite intellectuelle d'exercer une influence. Notre société produit un grand nombre de gens instruits, dont beaucoup, dit-on, sont plus A  leur aise du côté du pouvoir que dans le secteur privé. Ils s'entendent particulièrement A  détecter les méfaits de la société, qui peunt aller des risques professionnels rares aux menaces de disparition pesant sur d'obscures espèces marines. Ils forment une élite de trouurs de problèmes20 dont les effectifs se multiplient au fur et A  mesure qu'ils recherchent toujours plus de problèmes dont ils s'offrent A  imaginer les solutions.
Le syndrome du pouvoir et de l'indépendance. Dans beaucoup de pays en voie de déloppement, particulièrement ceux qui n'ont encore connu qu'une brè période d'indépendance depuis l'ère coloniale, on a pensé que la création d'une nation exigeait une ification et une surillance autoritaires et centralisées. Les rares individus instruits furent appelés au pouvoir pour diriger l'économie. Les prASteurs occidentaux fournissaient de l'argent, mais seulement au gournement (pour des raisons de commodité et au nom d'une sécurité qui s'est révélée illusoire). Le gournement a haté sa croissance en s'efforA§ant de gérer pratiquement tout : exploitations agricoles, usines, mines, hôtels, services publics, réseaux de transport et toutes sortes d'entreprises. Seule cette méthode, pensait-on, permettrait de faire des progrès rapides et efficaces. Les solutions de marché semblaient trop dispersées, trop désordonnées, trop lentes et, par-dessus tout, pas assez respectueuses des orientations fixées par les maitres de la nation ; assurément, on ne pouvait pas confier au marché les maigres ressources financières du pays. La direction et la surillance d'une économie dominée par des organismes gournementaux devaient AStre étroitement soumises aux besoins du déloppement. Malheureusement, le temps a déjA  impitoyablement jugé nombre de ces tentatis.
Les monopoles gournementaux. Beaucoup d'organismes gournementaux sont, en pratique, des monopoles21. Plusieurs facteurs contribuent A  les placer dans cette situation. D'abord, l'une des principales fonctions du gournement est de fournir des services monopolistes par nature. En second lieu, au nom de l'efficience administrati et des règles de bonne gestion, on regroupe généralement les administrations dont les fonctions se superposent partiellement pour aboutir A  un unique organisme A  statut de monopole. Troisièmement, au niau des collectivités locales, le processus de regroupement, de fusion d'administrations scolaires, d'annexion, de création d'instances ou d'organes régionaux et d'expansion des périmètres urbains par intégration de zones précédemment inorganisées peut avoir pour effet la création de monopoles locaux22.
En l'absence de concurrence, un organisme monopoliste tend inexorablement A  utiliser son pouvoir et A  exploiter l'absolue sécurité de sa position. Il peut le faire de dirses faA§ons. De toute faA§on, son budget est particulièrement résistant aux réductions. Si on lui demande de réduire les dépenses, le responsable de l'organisme présentera d'ordinaire un budget où les réductions affecteront surtout les programmes politiquement les plus voyants et les plus populaires ; quand on lui demandera s'il ne serait pas possible de réduire plutôt des postes moins sensibles, il haussera les épaules en signe d'impuissance.
L'une des pratiques iniques des monopoles privés consiste A  forcer les consommateurs A  acheter des biens et services qu'ils ne désirent pas : c'est la - nte forcée -. S'ils n'achètent pas ces biens, on pourra leur interdire d'acheter les biens monopolistes qu'ils désirent réellement. Les monopoles gournementaux ne se comportent pas différemment. Songez A  un service de police municipal qui dirait en somme : - Si vous voulez que les policiers en tenue fassent des patrouilles, les permanences téléphoniques et la surillance du stationnement devront aussi AStre assurées par des policiers en tenue. - Un tel service s'opposera sount A  la création d'une unité civile spécialisée, moins coûteuse, qui aurait pour unique fonction la police du stationnement. Il s'y oppose parce qu'il désire maximiser tant le nombre des fonctionnaires de police que son budget, mais aussi, dit-on, parce qu'il ut pouvoir continuer A  distribuer des faurs aux contrenants qui sant manifester leur reconnaissance et aux bienfaiteurs des associations de policiers.
Si quelqu'un trouvait que cette illustration de la - nte forcée - gournementale est un peu tirée par les cheux, on peut citer ie cas de la ville de Plaquemine, en Louisiane, qui a essayé d'obliger certains clients de son service d'eau A  lui acheter aussi de l'électricité. La Cour suprASme a néanmoins jugé qu'une ville n'échappe pas automatiquement aux lois antitrust qui interdisent ce genre de pratiques23.
Le statut de monopole étatique pousse donc en fin de compte A  la croissance du gournement.
Le vote des salariés. Pour les raisons mentionnées ci-dessus, les salariés du secteur public ont intérASt A  ce que le gournement grossisse. Plus que l'électeur moyen, ils ont donc tendance A  voter, et A  donner leur voix aux candidats dont les programmes étendront les charges du gournement. Après tout, ils sont les bénéficiaires les plus directs de ses dépenses, si l'on excepte les citoyens et entreprises qui en reA§oint des règlements directs. En outre, ils sont numériquement assez forts pour peser sur le résultat des élections.
La thèse selon laquelle les salariés du gournement ont davantage tendance A  voter et représentent une force électorale significati est confirmée par l'observation. D'après les données disponibles, on estime que les salariés du secteur public, soit un sixième des travailleurs, représentent le quart des suffrages24. On considère classiquement que les employés municipaux de New York, dont chacun peut influencer le suffrage de trois parents ou amis, contrôlent un million de voix, soit un nombre largement supérieur A  la marge victorieuse lors des élections municipales.
Le pouvoir politique des salariés du secteur public et de leurs syndicats ne se borne pas A  leur force électorale. Ceux qui financent ou organisent les camnes électorales ont une grande influence sur les candidats. La situation confine A  la collusion lA  où des élus sont en mesure d'attribuer des augmentations de salaire substantielles A  des salariés sous la condition implicite qu'une partie de cette manne sera restituée sous forme de cotisations ; de plus, le responsable municipal pourra opportunément fermer les yeux sur une augmentation soudaine de l'absentéisme en période électorale, conscient qu'un devoir supérieur retient momentanément ailleurs les employés.
Ce danger a été sanctionné par la loi Hatch, interdisant aux fonctionnaires fédéraux d'exercer une activité politique directe. Cette loi reste cependant sans équivalent au niau des états ou des collectivités locales, et des décisions de justice ont restreint son efficacité. De semblables considérations expliquaient sans nul doute, du moins en partie, le fait que jusqu'en 1961 les résidants du district de Columbia n'aient pas eu le droit de voter lors des élections fédérales ; tous étaient présumés AStre des salariés directs ou indirects du gournement fédéral.
La demande d'emploi dans la fonction publique. Il ne faut pas négliger le rôle que joue dans la croissance du gournement la simple aspiration A  denir fonctionnaire. C'est sans doute A  New York qu'on en a vu la manifestation la plus spectaculaire, juste avant l'apparition des symptômes financiers superficiels qui révélèrent la profonde crise de gestion dont souffrait la ville. Répondant A  un avis qui annonA§ait le recrutement de plusieurs centaines de fonctionnaires de police, plus de cent mille personnes demandèrent A  passer l'examen d'aptitude A  la fonction publique. (Ce qui démontre amplement la séduction qu'exercent ces emplois, mais telle n'est pas la question ici.) Des dizaines de milliers le réussirent, mais, bien entendu, fort peu d'entre elles furent embauchées puisque les besoins de la ville étaient limités ; les autres furent inscrits sur une liste d'attente, pour le cas où des postes supplémentaires viendraient A  AStre proposés. Il se passa alors une scène sortie tout droit du théatre de l'absurde : les personnes inscrites sur. la liste formèrent une association, organisèrent des manifestations et firent actiment le siège des responsables de la ville et de l'état en exigeant l'augmentation des effectifs de police et la nomination d'un plus grand nombre de policiers.
Bien des pays en voie de déloppement ont cédé A  des exigences du mASme genre et ont affecté une part significati des fonds pronant de l'aide internationale A  la création de postes de fonctionnaires, dont les titulaires n'avaient sount A  fournir que peu ou pas de travail. Cela ne s'est pas révélé AStre une voie prometteuse rs le déloppement économique.
La surproduction. Du côté de l'offre, un autre facteur qui favorise la croissance du gournement est la surproduction de services. Cela ut dire qu'on offre des services plus nombreux ou meilleurs que le public ne le voudrait s'il pouvait exercer un choix direct et s'il en connaissait le coût vérile. Une étude détaillée consacrée A  un service public des plus ordinaires - la collecte des ordures ménagères - a jeté quelque lumière sur la question en examinant la fréquence de la collecte dans des villes où les résidants avaient A  la fois un choix plus large qu'ailleurs quant au niau des services et des informations plus abondantes sur leur coût". LA  où un organisme public faisait le travail ou le faisait faire par une entreprise privée directement aux frais de la collectivité, la collecte était plus fréquente que dans les villes où la collecte était obligatoire mais où chaque foyer s'arrangeait séparément ac une entreprise privée en lui payant lui-mASme ce service. Il est évident que, dans ces villes, la relation immédiate entre coûts et avantages avait conduit les citoyens A  opter pour une formule plus économique.

L'INEFFICIENCE

Le troisième facteur essentiel de la croissance du gournement est son inefficience de plus en plus gra : le fait qu'il dépense plus d'argent et qu'il emploie plus de monde pour faire le mASme travail. Cela se produit aussi dans des entreprises privées, bien entendu, mais une correction brutale tend alors A  internir rapidement.
Les sureffectifs. La ville de New York en fait la démonstration immédiate, non parce qu'elle est pire que d'autres collectivités publiques mais au contraire parce qu'elle est relatiment ourte A  l'instigation. Les statistiques les plus remarquables sont peut-AStre celles qui concernent les services de police : en vingt-cinq ans, le nombre des fonctionnaires de police est passé de 16 000 A  24 000, mais le nombre total d'heures de travail du service considéré dans son entier a en fait légèrement diminué. L'augmentation de 50 % des effectifs a été complètement absorbée par la diminution du temps de travail hebdomadaire, l'allongement de la pause du déjeuner et des congés annuels, l'augmentation du nombre des jours fériés et des arrASts de maladie indemnisés.
L'incfficience de la répartition du personnel a été légitimée par une loi de l'état exigeant que chaque équipe compte le mASme nombre de policiers, alors que les statistiques de la criminalité montraient que les délinquants se manifestaient peu aux premières heures de la matinée. Du fait de cette inefficience légalisée, s'il fallait davantage d'hommes en service pendant la soirée, moment où se produisent la plupart des délits sur la voie publique, il fallait aussi en embaucher davantage pour des plages horaires où l'on n'avait pas grand-chose, ou mASme rien du tout, A  leur faire faire.
Dans l'organisation scolaire de la ville de New York, alors que l'effectif des élès inscrits demeurait constant, une augmentation de 50 % du nombre d'enseignants et l'adjonction d'un paraprofessionnel pour deux enseignants n'engendrèrent qu'une faible réduction de l'effectif des classes. Au lieu de cela, le temps d'enseignement fut réduit pour les maitres, et certaines de leurs taches furent transférées aux parapro-fessionnels. Il n'est absolument pas évident que cela ait permis une amélioration de la préparation des maitres et du niau scolaire.
Les rémunérations excessis. L'inefficience, sous forme de rémunération excessi des salariés, est patente dans les régies publiques de transports en commun. Puisque la grande majorité des déplacements ont lieu aux heures de pointe, on n'a pas besoin de beaucoup de conducteurs d'autobus dans l'intervalle et il serait évidemment raisonnable de prévoir des - horaires éclatés - ac des conducteurs A  temps partiel. Néanmoins, certains conducteurs du service de transport métropolitain de New York conduisaient huit heures par jour mais ils étaient aussi payés (en heures supplémentaires) pour leurs quatre heures de pause - A  l'esnole - en milieu de journée.
De nombreuses études montrent que la rémunération totale des salariés du secteur public par heure travaillée est élevée en aison de celle de travailleurs équivalents du secteur privé26. Tout est dans les expressions - rémunération totale - (elle comprend sount de généreux avantages annexes) et - par heure travaillée - (déduction faite des congés, jours fériés et régimes de maladie assez libéraux dans le secteur public). Une étude du service des statistiques de l'emploi confirme que le secteur public bénéficie d'avantages annexes relatiment importants ; ceux dont jouissent les fonctionnaires fédéraux sont de 27 % supérieurs A  ceux des salariés du secteur privé non agricole27. Globalement, la paye annuelle des travailleurs du gournement (non compris les membres des forces armées) dépasse de 5,7 % celle des travailleurs du secteur privé, mais ce calcul ne tient pas compte des différences de qualification28. Cependant, la rémunération des employés du secteur public reflète non seulement leur temps de service productif A  leur poste de travail mais aussi leurs activités politiques29.
Une étude minutieuse de l'augmentation des dépenses de santé, d'enseignement et d'aide sociale de la ville de New York a conclu que d'énormes sommes supplémentaires avaient été consacrées A  l'augmentation des salaires réels et du nombre de postes sans qu'on puisse démontrer un accroissement de la quantité ou de la qualité des services30- Les ratios main-d'œuvre/production de plusieurs services publics calculés pour une période du milieu des années 1960 ont révélé que la productivité moyenne des fonctionnaires nationaux et locaux était restée sle ou avait mASme décliné". Ainsi, mASme si l'inefficience n'est sûrement pas propre aux activités du gournement, le déclin de la productivité et l'accroissement de l'inefficience contribuent A  expliquer l'augmentation de la taille et du coût de celui-ci.
Les constructions excessis. Contribuent également A  l'inefficience les a priori gournementaux qui favorisent les dépenses d'instissement au détriment de l'entretien de routine. On comprend mieux cet a priori si l'on considère la haute visibilité des premières et la quasi-invisibilité du second. Poser une première pierre ou couper un ruban inaugural sont d'excellentes occasions de bains de foule, de discours, de photographies, d'émissions de télévision, d'articles de presse, de mémentos durables et de cocktails destinés aux futurs mécènes des camnes électorales. Les budgets d'instissement sont ainsi l'occasion de se créer un capital politique et de cimenter des liens politiques. En revanche, quel genre de cérémonie pourrait-on organiser pour fASter la prompte réparation d'une fuite d'égout ?
Une simple analyse coût-bénéfice révèle aussi les rtus des opérations d'instissement : l'homme politique qui y attache son nom s'arroge 100 % du mérite mais ne supporte que 3 % de son coût - dans l'hypothèse où il les finance par des bons A  trente ans32.

L'ACTION DES COALITIONS DéPENSIÀRES
fi serait trompeur de laisser croire que les trois facteurs évoqués ici - la demande des bénéficiaires, les pressions des producteurs et l'inefficience -jouent séparément et isolément. En fait, ils sont étroitement liés.
James Q. Wilson a analysé la répartition des coûts et des avantages des opérations du secteur public. Dans la plupart des programmes financés par l'impôt, ou bien les coûts et les avantages sont répartis entre un grand nombre d'invidus, ou bien les coûts sont largement repartis mais les avantages concentrés sur un petit groupe. Dans les deux cas, ces programmes sont extrASmement attrayants pour les candidats aux élections33. De ces caractéristiques des programmes du gournement fédéral américain résulte la formation de coalitions dépensières, qui provoquent leur gonflement34. La coalition qui se forme pour parrainer, protéger et délopper une opération comprend quatre groupes : les bénéficiaires et les quasi-bénéficiaires (ces derniers étant ceux qui comptent profiter de l'extension du programme) ; les fournisseurs de services (tels qu'entreprises et ouvriers du batiment participant A  des programmes de construction routière) ; les agents du gournement ; enfin, les militants politiques (notamment les élus, les candidats et l'élite des trouurs de problèmes). Les partenaires de cette coalition interagissent de faA§on quasi chorégraphique pour obtenir une augmentation graduelle du budget. L'inefficience s'en mASle au fur et A  mesure que le nombre de bénéficiaires, de fournisseurs et de fonctionnaires s'étend pour inclure plus d'adhérents dans la coalition dépensière.

Conclusion
Des pressions fortes et indéniables incitent le gournement A  grossir pour répondre aux demandes du public, pour satisfaire les producteurs désireux de fournir plus de services et pour compenser l'inefficience. Si l'on n'y prenait pas garde, ces facteurs déboucheraient sur une spirale insle et incontrôlable de croissance continue : plus le gournement grossira, plus grossiront les forces qui le poussent A  grossir. Par conséquent, les budgets s'enfleront, permettant de nommer plus de responsables et d'embaucher plus de travailleurs. Ces derniers s'emploieront d'abord A  étendre leurs budgets, A  travailler moins, A  faire embaucher d'autres travailleurs, A  obtenir des augmentations supérieures A  la moyenne ; ils voteront pour une augmentation des programmes de dépenses et pousseront leurs commettants et leurs obligés A  en faire autant. D'où cette inquiétante prévision : tôt ou tard, tout le monde travaillera pour le gournement.
Mais ce genre d'extrapolation simpliste n'est pas de mise. Des forces correctrices, autosilisatriecs, se déclenchent de temps A  autre, comme en témoignent les révoltes de contribuables symbolisées par la proposition 13, les - plafonds - de dépenses locales imposés par les Etats, les propositions d'amendement A  la Constitution imposant l'équilibre du budget ou la loi Gramm-Rudman-Hollings. Il arri que des leaders politiques puissent s'attirer plus de sympathie en réduisant les programmes de dépenses qu'en en lanA§ant de nouaux. La réduction et le plafonnement des recettes sont politiquement populaires. Les électeurs rejettent fréquemment les propositions de dépenses, élisent des responsables plus économes et désertent les localités surimposées. Ronald Reagan a été élu gourneur puis président A  cause de son couplet antigournemental : que le gournement laisse les gens tranquilles.
De plus, les fonctionnaires ne sont pas unis au sein d'une conspiration informelle ; comme les autres contribuables, ils se sentent lésés quand on leur fournit des services médiocres et coûteux en échange de leurs impôts : 44 % des familles de fonctionnaires étaient favorables A  la proposition 135S. En période de restrictions budgétaires, les objectifs des différents organismes publics ne coïncident pas toujours, et, au lieu de faire cause commune pour augmenter leur budget total, ils se battent entre eux pour obtenir une plus grosse part du gateau.
Des citoyens plus instruits, plus critiques et plus subtils ne considèrent plus l'action du gournement comme synonyme d'intérASt public. Ils apprennent A  prévoir les conséquences non désirées, défavorables, de l'ingénierie sociale, et ils se rendent compte que l'aptitude du gournement A  définir le bien public- sans môme parler de l'atteindre-est limitée.